阮 博

(華東師范大學(xué) 社會(huì)科學(xué)部, 上海 200241)

政府作為人民利益的代表者、公共權(quán)力的運(yùn)用者和社會(huì)資源的調(diào)控者,既具有應(yīng)對(duì)和處理公共危機(jī)的職責(zé),又具有應(yīng)對(duì)和處理公共危機(jī)的能力,因而是公共危機(jī)治理的核心力量。在政府治理危機(jī)的各種工具和手段中,公共政策無疑最為常見、最為直接和最為有效,而公共政策有效應(yīng)對(duì)和成功處理危機(jī)效果的實(shí)現(xiàn),主要取決于公共政策的執(zhí)行。這正如當(dāng)代美國(guó)著名政策學(xué)者艾利森所指出的:“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執(zhí)行。”[1]但是,在危機(jī)情態(tài)下,公共政策的執(zhí)行并不是一帆風(fēng)順的,它面臨著諸多困境。探討這些困境的具體表現(xiàn)及其破解之道,有利于提高危機(jī)情態(tài)下公共政策的執(zhí)行力和執(zhí)行效果,從而更好地實(shí)現(xiàn)公共政策治理危機(jī)的目標(biāo)。

一、 危機(jī)情態(tài)及其基本特點(diǎn)

關(guān)于什么是危機(jī),國(guó)內(nèi)外的諸多學(xué)者進(jìn)行了精辟概括和精彩論述。美國(guó)危機(jī)管理學(xué)者赫爾曼認(rèn)為:“危機(jī)就是一種情景狀態(tài),其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅,在改變決策之間可獲得的反應(yīng)時(shí)間很有限,其發(fā)生也出乎決策主體的意料。”[2]荷蘭危機(jī)理論家羅森塔爾則認(rèn)為:“危機(jī)就是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下,必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件?！盵3]美國(guó)學(xué)者福斯特描述了危機(jī)的四個(gè)特點(diǎn):需要迅速作出決策、人員緊缺、物資的嚴(yán)重匱乏以及時(shí)間緊急[4]。

我國(guó)學(xué)者張成福等人認(rèn)為:“所謂危機(jī),就是這樣一種緊急狀態(tài),它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作,對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成的威脅、損害超出了政府和社會(huì)正常秩序狀態(tài)下的管理能力,要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)?！盵5]2薛瀾等人認(rèn)為:“危機(jī)通常是在決策者的核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)、有關(guān)信息很不充分、事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅即決策等不利情境的匯聚。”[6]余瀟楓則認(rèn)為:“危機(jī)是由自然或人為的突發(fā)事件引發(fā)的、導(dǎo)致系統(tǒng)正常運(yùn)行失序或中斷的急難狀態(tài)?！盵7]

這些學(xué)者談及危機(jī)的立足點(diǎn)不同、視角各異,給我們提供了一個(gè)對(duì)危機(jī)的多元立體的認(rèn)識(shí)模型和開放互動(dòng)的理解框架。通過綜合這些學(xué)者的論述,我們可以概括出危機(jī)情態(tài)下的一些基本特點(diǎn)。

1. 情況危急

危機(jī)情態(tài)首先具有危險(xiǎn)性和危害性,它會(huì)對(duì)人們的生命財(cái)產(chǎn)和社會(huì)秩序等構(gòu)成嚴(yán)重威脅。這是因?yàn)椤拔C(jī)本質(zhì)由危機(jī)事件的內(nèi)在矛盾所決定,危機(jī)矛盾的實(shí)質(zhì)就是危機(jī)事件的極大危害性,因而危機(jī)本質(zhì)就是人們與社會(huì)組織的生存安全遭到嚴(yán)重的威脅,所有的人類危機(jī)都體現(xiàn)為這一本質(zhì)特點(diǎn)”[8]。如2004年的印度洋海嘯,致使30多萬人喪生,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)百億美元。危機(jī)情態(tài)還具有緊急性和急迫性,這是因?yàn)槲C(jī)的發(fā)生往往是突發(fā)的和突然的,讓人們既出乎意料,又措手不及。所以,在危機(jī)情態(tài)下,如果不能及時(shí)采取有效應(yīng)對(duì)措施,危機(jī)就可能持續(xù)擴(kuò)大升級(jí),造成更嚴(yán)重的損害。

2. 局面驟變

危機(jī)情態(tài)具有高度不確定性,瞬息萬變,難以捉摸。危機(jī)的形態(tài)、性質(zhì)往往無規(guī)則可循,危機(jī)發(fā)展、變化的方向往往出乎意料。危機(jī)影響的范圍有可能擴(kuò)大,也有可能縮小;危機(jī)影響的程度有可能加深,也有可能減弱;危機(jī)影響的性質(zhì)有可能正面大于負(fù)面,也有可能負(fù)面大于正面。各種組織和個(gè)人回應(yīng)危機(jī)的過程也充滿變數(shù),舉措的稍微變化都可能導(dǎo)致結(jié)果的大相徑庭。如2008年的貴州甕安事件,源于一名中學(xué)女生非正常死亡和當(dāng)?shù)鼐缴嫦硬还┝?zhí)法引起的群眾不滿,本來政府完全可以采取有效措施避免危機(jī)的發(fā)生,但當(dāng)?shù)卣畢s以簡(jiǎn)單武斷的方式予以處理,使得矛盾激化,最終演變成一場(chǎng)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)事件。

3. 人心不安

當(dāng)危機(jī)突然降臨時(shí),一直生活在相對(duì)安定平靜環(huán)境中的人們,由于沒有任何思想準(zhǔn)備,所以極易產(chǎn)生各種不安、憂慮甚至恐慌心理。此外,在危機(jī)情態(tài)下,由于信息不暢使得謠言極易廣泛滋生和傳播,這既會(huì)使人們產(chǎn)生對(duì)危機(jī)的高度焦慮性感受和極度模糊性認(rèn)知,又會(huì)使人們的神經(jīng)高度緊張,甚至采取非理性行動(dòng)。例如,2011年3月日本發(fā)生的核泄漏事件,使得周邊國(guó)家的民眾高度不安,再加上由于信息不對(duì)稱帶來的謠言肆虐,使得韓國(guó)爆發(fā)了民眾搶購海帶的事件,我國(guó)沿海地區(qū)則發(fā)生了“搶鹽潮”。

4. 輿論關(guān)注

危機(jī)爆發(fā)后,媒體一般會(huì)第一時(shí)間報(bào)道危機(jī)事件,使之迅速進(jìn)入人們的視界。危機(jī)暴露在公共輿論面前,會(huì)成為人們?cè)谀硞€(gè)時(shí)間段熱烈談?wù)?、議論和討論的中心話題。人們密切關(guān)心著危機(jī)的最新進(jìn)展,高度關(guān)注著危機(jī)的可能影響,時(shí)刻注視著政府在應(yīng)對(duì)和處理危機(jī)中的所作所為。例如,2011年7月23日,甬溫線動(dòng)車事故發(fā)生后,引起了廣大民眾的高度關(guān)注,民眾紛紛通過微博、短信等途徑發(fā)布和傳播事故的最新動(dòng)態(tài)和他們的情感態(tài)度。各大媒體也紛紛趕赴第一現(xiàn)場(chǎng),將獲得的有關(guān)事故的各種信息見諸報(bào)端。

二、 危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行面臨的主要困境

1. “先天缺陷”

公共政策執(zhí)行的先決條件是公共政策的制定,即公共決策。一般來說,公共決策應(yīng)當(dāng)建立在信息完備、論證充分和民主參與的基礎(chǔ)之上,即決策者在充分占有各種社會(huì)信息、明確各種社會(huì)要求和預(yù)見可能的各種社會(huì)反響的前提下,在擬定的多個(gè)備選方案中進(jìn)行選擇,經(jīng)過討論、協(xié)商、民意調(diào)查、投票等各種規(guī)范性程序,最后達(dá)成一致和形成共識(shí)。

但在危機(jī)情態(tài)下,為了不延誤和抓住危機(jī)處置的最佳時(shí)機(jī),及時(shí)安撫和化解民眾的不安情緒,必然要求決策者迅速反應(yīng)、快速?zèng)Q斷,盡快制定公共政策。公共危機(jī)決策的這種迅即性要求必然影響到公共決策的科學(xué)性及其執(zhí)行的有效性。這是因?yàn)槲C(jī)情態(tài)下決策者掌握的決策信息往往是不及時(shí)的、不全面的和不準(zhǔn)確的,再加上決策時(shí)間極其有限,周密的考量論證必然不足,那么這種在迅速緊急狀態(tài)下制定的公共政策的“錯(cuò)誤率”自然較高,在執(zhí)行過程中的效果自然就蒙上了不確定性的陰影。也就是說,如果存在“先天缺陷”的公共決策被執(zhí)行以應(yīng)對(duì)危機(jī),那么它可能不僅起不到遏制和緩解危機(jī)的積極作用,而且很可能起著擴(kuò)大和加深危機(jī)的負(fù)面功能,甚至引發(fā)新的危機(jī)?！皬默F(xiàn)代危機(jī)與公共決策的關(guān)系中可以看到,公共決策是破解危機(jī)強(qiáng)有力的政策工具,然而不當(dāng)?shù)墓矝Q策也可能是導(dǎo)致現(xiàn)代危機(jī)的濫觴?！盵8]

2. 認(rèn)同障礙

“政策的效力在很大程度上取決于人們自覺自愿而非被迫的遵守?！盵9]278公共政策的執(zhí)行也只有得到廣大民眾的認(rèn)同,才能真正具有效力,其效果也才能真正得到保證。然而,民眾對(duì)某項(xiàng)公共政策之執(zhí)行的認(rèn)同是以他們對(duì)這項(xiàng)公共政策執(zhí)行的全面認(rèn)知和深刻理解為前提的?？梢?某項(xiàng)公共政策的執(zhí)行要想得到民眾的認(rèn)同,政府應(yīng)該首先詳細(xì)解釋這項(xiàng)公共政策執(zhí)行的內(nèi)容、意義和方式,即執(zhí)行什么、為什么要執(zhí)行、怎樣執(zhí)行。所以,著名行動(dòng)學(xué)派的代表人物瓊斯將政策執(zhí)行分為解釋、組織和實(shí)施三個(gè)環(huán)節(jié)[10],其中,解釋是公共政策執(zhí)行的首要性環(huán)節(jié)。

但在危機(jī)情態(tài)下,由于形勢(shì)危急,政府的注意力更多地集中在應(yīng)對(duì)和處理危機(jī)、防止危機(jī)的蔓延和擴(kuò)大上。政府很難在短時(shí)間內(nèi)對(duì)公共政策的執(zhí)行作全面詳細(xì)的解釋,它更關(guān)注的是公共政策的組織和實(shí)施,因?yàn)檫@能對(duì)危機(jī)的控制和處理起到立竿見影的效果。政府對(duì)公共政策執(zhí)行解釋的缺失,很可能導(dǎo)致民眾對(duì)公共政策執(zhí)行理解的偏差,進(jìn)而可能導(dǎo)致民眾對(duì)公共政策執(zhí)行認(rèn)同的不足。另外,危機(jī)情態(tài)下,“那些生活受到重大影響的人們,即使不是出于高度緊張的狀態(tài),也會(huì)非常焦慮。而且,他們不一定把政府看做他們的同盟者”[11]18-19。所以,危機(jī)情態(tài)下的公共政策執(zhí)行就很可能陷入認(rèn)同困境。一旦公共政策的執(zhí)行陷入認(rèn)同困境,人們就很自然不服從公共政策執(zhí)行中的具體要求,這對(duì)公共政策的執(zhí)行而言是致命的傷害。正如著名政策學(xué)者安德森所指出的:“如果人們并沒有服從政策的要求,如果人們繼續(xù)按照政府所不期望的方式行動(dòng),沒有采取政府所希望的行為,或者停止做政府期望他們做的事情,從某種程度上說,政策就沒有起到真正的作用。”[9]275

3. 參與困惑

公共政策的有效執(zhí)行離不開民眾的有序參與,但在危機(jī)情態(tài)下,公共政策的執(zhí)行面臨著民眾的參與困境,這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

一是民眾容易發(fā)生對(duì)個(gè)人利益的偏執(zhí),導(dǎo)致對(duì)公共政策執(zhí)行的參與不足。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》一書中,對(duì)“集團(tuán)利益的存在會(huì)促使集團(tuán)成員為了追求共同利益而行動(dòng)”觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑,他指出,“實(shí)際上,除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少,或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事,有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們的共同或集體利益”[12]。在危機(jī)情態(tài)下,這種情況更容易出現(xiàn)。因?yàn)槊鎸?duì)著危機(jī)的危險(xiǎn)性和不確定性,民眾更為關(guān)注的是自我利益的保有和實(shí)現(xiàn)。至于公共政策及其所指向的公共利益,如果不能最直接地、最顯性地實(shí)現(xiàn)他們的個(gè)人利益,那么他們很可能將之放在相對(duì)次要的位置。如果這樣的話,那么公共政策在執(zhí)行中就會(huì)遭遇冷漠尷尬,即民眾的參與不足。

二是民眾容易發(fā)生群體極化現(xiàn)象,導(dǎo)致對(duì)公共政策執(zhí)行的無序化參與?！耙粋€(gè)心理群體表現(xiàn)出來的最驚人的特點(diǎn)如下:構(gòu)成這個(gè)群體的個(gè)人不管是誰,他們的生活方式、職業(yè)、性格或智力不管相同還是不同,他們變成了一個(gè)群體這個(gè)事實(shí),便使他們獲得了一種集體心理,這使他們的感情、思想和行為變得與他們單獨(dú)一人時(shí)頗為不同?！盵13]個(gè)體一旦參加到群體之中,由于匿名、模仿、感染、暗示、順從等心理因素的作用,個(gè)體就會(huì)喪失理性和責(zé)任感,表現(xiàn)出沖動(dòng)和攻擊性等過激行動(dòng),即所謂的群體極化現(xiàn)象。危機(jī)發(fā)生后,由于其災(zāi)難性、威脅性和不確定性等對(duì)人們的心理造成的嚴(yán)重沖擊和影響,極易使人們喪失理性判斷和價(jià)值準(zhǔn)則,發(fā)生對(duì)謠言的輕信和對(duì)他人不當(dāng)行為的盲從,極易發(fā)生群體極化現(xiàn)象。群體極化現(xiàn)象的發(fā)生表明民眾以無序的方式參與到公共政策的執(zhí)行中,這不僅導(dǎo)致公共政策不能及時(shí)有效處置和化解危機(jī),甚至還會(huì)帶來惡劣的社會(huì)后果。

4. 價(jià)值糾結(jié)

按照伊斯頓的理解,公共政策是對(duì)“全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威性的分配”[14]。公共政策的執(zhí)行過程既是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行配置的過程,也是對(duì)社會(huì)利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程。公共政策的執(zhí)行既追求配置資源的有效性,即效率價(jià)值,又追求社會(huì)利益關(guān)系調(diào)整的合理性,即公正價(jià)值。效率與公正都是公共政策執(zhí)行的價(jià)值取向、價(jià)值追求和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。雖然不能以二元對(duì)立的思維模式看待公共政策執(zhí)行中的效率價(jià)值和公正價(jià)值,把二者絕對(duì)割裂開來、分裂開來和對(duì)立開來,但在危機(jī)情態(tài)下,很多時(shí)候的確存在著效率價(jià)值和公正價(jià)值的此消彼長(zhǎng)、顧此失彼。

一方面,危機(jī)具有威脅性、危險(xiǎn)性和危害性,它會(huì)嚴(yán)重影響人們的生命財(cái)產(chǎn)和正常生活,如果在這種情況下突出公共政策執(zhí)行的公正價(jià)值,公共政策在執(zhí)行中充分照顧每個(gè)人的利益訴求,使每個(gè)人都獲得相同的公正的待遇,那么很可能導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的無效率。換言之,如果在危機(jī)情態(tài)下公共政策的執(zhí)行過程還進(jìn)行著反復(fù)的利益權(quán)衡、利益妥協(xié)和利益博弈,希望最后通過某種自然的、民主的途徑達(dá)成某種利益相對(duì)均衡的所謂公正狀態(tài)的話,那么很可能會(huì)延誤危機(jī)治理的時(shí)機(jī),導(dǎo)致危機(jī)的擴(kuò)大、升級(jí)和蔓延,從而對(duì)人們的生命和生存造成嚴(yán)重危害。

另一方面,“在實(shí)際的危機(jī)管理活動(dòng)中,政府可以運(yùn)用行政緊急權(quán)力,采取一系列緊急措施,包括大量的即時(shí)行政強(qiáng)制措施,必要時(shí)還可以中斷某些法律規(guī)范的實(shí)施,甚至?xí)和；蛳拗颇承┕竦牟糠謶椃?quán)利。在危機(jī)管理中賦予政府如此廣泛的緊急權(quán)力,也極大地增強(qiáng)了這種權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的威脅性,使其極具恣意和濫用的可能和條件”[5]26。也就是說,政府在危機(jī)情態(tài)下采取各種果斷的甚至強(qiáng)制性的措施雖是為了保證公共政策執(zhí)行的效率,以有效應(yīng)對(duì)和處理危機(jī),但也很可能損害公民的合法權(quán)益,導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的不公正性。危機(jī)情態(tài)下的公共政策執(zhí)行常常面臨著這樣一種效率與公正兩難取舍的價(jià)值困境。

三、 危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行困境的破解之道

上述公共政策執(zhí)行困境的出現(xiàn),既與公共政策執(zhí)行過程的復(fù)雜性密切相伴,又與危機(jī)情態(tài)下的危險(xiǎn)性、不確定性和緊張性等氛圍緊密相連,更與政府的公共政策執(zhí)行力直接相關(guān)。所以,要破解危機(jī)情態(tài)下公共政策的執(zhí)行困境,政府要有所作為。這一方面需要政府將功夫下在平時(shí),為危機(jī)情態(tài)下公共政策的有效執(zhí)行打牢基礎(chǔ);另一方面又需要政府在危機(jī)情態(tài)下加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的優(yōu)化設(shè)計(jì),為危機(jī)情態(tài)下公共政策的有效執(zhí)行掃清障礙。

1. 樹立危機(jī)意識(shí),加強(qiáng)危機(jī)情態(tài)下公共決策的支持系統(tǒng)建設(shè)

危機(jī)意識(shí)是政府防范和應(yīng)對(duì)危機(jī)的起點(diǎn)和原點(diǎn),政府危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系到公共政策的執(zhí)行對(duì)公共危機(jī)的處理效果?？梢詳喽?危機(jī)意識(shí)淡薄的政府,當(dāng)遭遇危機(jī)事件時(shí),必然手忙腳亂、無所適從,其危機(jī)決策水平肯定不高,其制定的公共政策在執(zhí)行過程中也很難達(dá)到治理危機(jī)的目標(biāo)。因此,要破解危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的“先天缺陷”,政府應(yīng)牢固樹立危機(jī)意識(shí),加強(qiáng)以應(yīng)對(duì)危機(jī)為指向的公共決策的支持系統(tǒng)建設(shè)。這主要包括三個(gè)方面:

一是預(yù)案支持系統(tǒng)建設(shè)。預(yù)案是預(yù)先制定的應(yīng)對(duì)和處置方案,是針對(duì)未來可能發(fā)生危機(jī)的構(gòu)想。加強(qiáng)預(yù)案支持系統(tǒng)建設(shè),有利于破除危機(jī)情態(tài)下公共政策制定時(shí)間匱乏的弊端,從而彌補(bǔ)危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的前期準(zhǔn)備不足的缺陷。

二是案例支持系統(tǒng)建設(shè)。雖然危機(jī)的發(fā)生具有偶然性和突發(fā)性,但許多時(shí)候,危機(jī)的演變過程和處置流程也具有類似性和相同性。加強(qiáng)案例支持系統(tǒng)建設(shè),有助于參照過去發(fā)生的各種危機(jī)的特征和表現(xiàn)、各種危機(jī)決策的內(nèi)容和方式、各種危機(jī)狀態(tài)下公共政策執(zhí)行的過程和效果等信息資料,為危機(jī)情態(tài)下公共決策的科學(xué)化提供直接借鑒,進(jìn)而有利于危機(jī)情態(tài)下公共政策的有效執(zhí)行。

三是專家支持系統(tǒng)建設(shè)。為了提高公共政策處置危機(jī)的科學(xué)化和專業(yè)化水平,政府應(yīng)加強(qiáng)專家支持系統(tǒng)建設(shè),發(fā)揮智囊團(tuán)的作用。除了經(jīng)常向?qū)＜易稍兾C(jī)情態(tài)下公共政策科學(xué)制定的邏輯外,政府還應(yīng)積極鼓勵(lì)和大力扶持專家學(xué)者對(duì)危機(jī)情態(tài)下公共政策形成和作用機(jī)制的相關(guān)研究,以便使政府在危機(jī)情態(tài)下制定和執(zhí)行公共政策時(shí)能獲得堅(jiān)實(shí)的思想準(zhǔn)備和理論支撐。

2. 增強(qiáng)公共政策的合法性,夯實(shí)危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的認(rèn)同基礎(chǔ)

危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的諸多困境的出現(xiàn)在某種意義上是與公共政策合法性的缺乏直接相關(guān)的。換言之,由于公共政策合法性基礎(chǔ)的不夠牢固,再加上危機(jī)情態(tài)這種特殊情景的“攪局”,民眾容易滋生對(duì)公共政策的不認(rèn)同和不支持,導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行面臨尷尬和遭遇窘境。所以,提升公共政策的合法性,夯實(shí)公共政策的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ),是破解危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行困境的一劑良藥。

要增強(qiáng)公共政策的合法性,首先,政府要確保公共政策的公共性。公共政策既以公共權(quán)力為依托手段,又以公共利益為生命原點(diǎn),還以公共秩序?yàn)閮r(jià)值指針。如果由于政府的自利行為、強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的操控等因素導(dǎo)致公共權(quán)力的異化及其所帶來的公共政策公共性的喪失,即公共政策成為少數(shù)人的牟利工具,那么,公共政策的合法性將自然消解。因此,政府要允許社會(huì)和民眾參與公共政策制定和執(zhí)行的全過程,發(fā)揮其監(jiān)督和制約的作用,以確保公共政策的公共性。

其次,政府還要努力提升自身公信力。公共政策的合法性與政府的公信力之間呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)關(guān)系。政府公信力是公共政策的合法性的重要來源、重要內(nèi)容和重要標(biāo)志,缺乏公信力的政府所制定和推行的公共政策是根本無法得到民眾認(rèn)同和支持的。“要提升政府的社會(huì)公信力,政府首先要加強(qiáng)自身形象建設(shè),這就要求政府要將社會(huì)整體利益和人民根本利益擺在公共行政的首要位置,杜絕政府人員濫用權(quán)力和權(quán)力尋租,根除政府人員的‘官本位’觀念和享樂主義作風(fēng),避免政府人員的不思進(jìn)取和無所作為的庸懶惡習(xí)?！盵15]

3. 注重對(duì)民眾的危機(jī)教育和訓(xùn)練,提高民眾的危機(jī)素養(yǎng)

危機(jī)素養(yǎng)是民眾在在防范危機(jī)和應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)所表現(xiàn)出來的綜合素質(zhì)和整體修養(yǎng)。民眾危機(jī)素養(yǎng)的高低直接影響到危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的效果?！肮妼?duì)某個(gè)甚至對(duì)同一類危機(jī)事件的反應(yīng)呈現(xiàn)出很大的不同,這種不同并不僅僅取決于他們得到的關(guān)于事件的信息,還基于他們的人口狀況、社會(huì)地位和文化取向。”[11]100-101民眾危機(jī)素養(yǎng)缺乏或不高往往導(dǎo)致危機(jī)決策中信息來源的阻滯和失真,以及危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的梗塞和失靈。相反,具有良好危機(jī)素養(yǎng)的民眾既能降低危機(jī)發(fā)生的可能性,將危機(jī)扼殺在搖籃里,又能避免危機(jī)情態(tài)下極易導(dǎo)致的混亂和無序狀態(tài),從而為公共政策的有效執(zhí)行提供良性的社會(huì)氛圍和心理環(huán)境。2011年3月日本福島核電站發(fā)生核泄漏后,日本民眾表現(xiàn)出的沉著冷靜、臨危不亂、自救互救、不輕易放棄、相互禮讓等危機(jī)素養(yǎng),為日本政府危機(jī)政策的有效執(zhí)行提供了有利條件。

可見,要破解危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的諸種困境,民眾危機(jī)素養(yǎng)的提升是極其重要的一環(huán)。對(duì)此,首先,政府要充分利用報(bào)紙、廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代大眾媒體,加大對(duì)各類危機(jī)事件的報(bào)道和危機(jī)案例的宣傳,培育民眾的危機(jī)意識(shí),使得廣大民眾充分認(rèn)識(shí)到未雨綢繆、防微杜漸的重要性,當(dāng)危機(jī)真正來臨時(shí),也能心平氣和、坦然面對(duì)。其次,政府應(yīng)在大學(xué)和中小學(xué)開設(shè)危機(jī)教育的相關(guān)課程,加強(qiáng)對(duì)學(xué)生危機(jī)知識(shí)的傳授。同時(shí),政府應(yīng)通過多種途徑向民眾普及危機(jī)情態(tài)下的各種急救知識(shí)、逃生要領(lǐng)以及自救互救的方法。再次,政府可經(jīng)常組織民眾進(jìn)行各種危機(jī)培訓(xùn)和危機(jī)演練,在實(shí)踐中提高民眾防范危機(jī)和應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。最后,政府也要加強(qiáng)對(duì)民眾的危機(jī)道德和危機(jī)心理培養(yǎng)。要引導(dǎo)民眾意識(shí)到在危機(jī)情態(tài)下更應(yīng)該履行責(zé)任、保持信任、相互合作和富有愛心,當(dāng)在危機(jī)情態(tài)下出現(xiàn)利益矛盾時(shí),應(yīng)以理性冷靜的態(tài)度和平等協(xié)商的方式解決分歧和化解爭(zhēng)端,多一些包容和妥協(xié),少一些沖動(dòng)和盲目,避免相互間情緒渲染和心理共振引發(fā)集體的非理性行為。

4. 危機(jī)中及時(shí)與民眾溝通和回應(yīng)民眾需求,減少民眾的不確定感

危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行困境的出現(xiàn)很大程度上是由于政府與民眾之間的溝通不暢所導(dǎo)致的信息不對(duì)稱以及由之引發(fā)的雙方視域焦點(diǎn)的差異。所以,“在危機(jī)管理中,領(lǐng)導(dǎo)者必須擅長(zhǎng)溝通。我們的核心主張是,危機(jī)溝通造成了介于獲得和失去領(lǐng)導(dǎo)者為了實(shí)施他們的政策和維護(hù)他們的名譽(yù)所需要的‘開放性共識(shí)’之間的根本不同”[11]92-93。

首先,政府應(yīng)建立有效的新聞發(fā)言人制度,及時(shí)舉行各種新聞發(fā)布會(huì),告知民眾危機(jī)事件發(fā)展的最新態(tài)勢(shì)和處理的最新進(jìn)展,并讓民眾全面了解政府為應(yīng)對(duì)危機(jī)所制定的公共政策的主要內(nèi)容和執(zhí)行要求。其次,政府應(yīng)充分發(fā)揮專家系統(tǒng)的作用,讓知名學(xué)者、權(quán)威專家將對(duì)當(dāng)前危機(jī)實(shí)際狀況的科學(xué)判斷和未來危機(jī)發(fā)展趨向的理性預(yù)測(cè)輸送到民眾中去,并讓專家們對(duì)政府所制定的應(yīng)對(duì)危機(jī)之公共政策的科學(xué)性、合理性和有效性進(jìn)行解釋和論證。再次,政府應(yīng)進(jìn)行廣泛的民意調(diào)研和輿情采集工作,了解危機(jī)情態(tài)下民眾的各種愿望、訴求和期待,關(guān)注民眾面對(duì)危機(jī)時(shí)所表現(xiàn)出的各種困惑、擔(dān)心和憂慮,并將這些作為危機(jī)情態(tài)下公共政策制定的直接參考與執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

需要指出的是,政府要想實(shí)現(xiàn)與民眾溝通的有效性和回應(yīng)民眾需求的迅及性,必須以積極的姿態(tài)利用好大眾傳媒(如報(bào)紙、廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)等)。大眾傳媒在政府和民眾之間發(fā)揮著極其重要的中介、橋梁和紐帶作用,在政府危機(jī)管理中,“大眾傳媒是一支發(fā)現(xiàn)危機(jī)、傳播危機(jī)以及促使危機(jī)升級(jí)或降級(jí)的關(guān)鍵力量”[11]96。在危機(jī)情態(tài)下,政府要充分發(fā)揮大眾傳媒的作用,將之作為傳遞危機(jī)信息的工具和公共政策大眾化的載體,并以之為媒介鼓勵(lì)和動(dòng)員廣大民眾為公共政策的有效執(zhí)行提供便利。

5. 危機(jī)中注重運(yùn)用價(jià)值排序和價(jià)值妥協(xié)的策略,排除價(jià)值困擾

要破解危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行中面臨的效率價(jià)值和公正價(jià)值的兩難取舍困境,除了堅(jiān)持貫徹上述策略外,政府還應(yīng)運(yùn)用價(jià)值排序和價(jià)值妥協(xié)的策略進(jìn)行價(jià)值抉擇。

價(jià)值排序指的是通過價(jià)值分析、價(jià)值量化和價(jià)值評(píng)判等方式,在多個(gè)價(jià)值取向、價(jià)值訴求和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行選擇,以確定優(yōu)先性,即哪個(gè)價(jià)值更為重要、更為緊迫和更為適宜。危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的價(jià)值排序應(yīng)遵循兩個(gè)原則。一是上位或高勢(shì)位價(jià)值濱臨原則。在危機(jī)情態(tài)下,保存生命的價(jià)值是高于和優(yōu)先于其他價(jià)值的,是屬于上位或高勢(shì)位的價(jià)值。因?yàn)樯哂歇?dú)特性、唯一性和根基性,沒有了人的生命,就根本談不上什么民主、效率和公正等價(jià)值。所以,在危機(jī)情態(tài)下,公共政策執(zhí)行以何種價(jià)值為主導(dǎo)應(yīng)該看哪個(gè)價(jià)值更靠近生命原則。二是價(jià)值“成本—收益”量化原則。所謂價(jià)值“成本—收益”量化原則,是指對(duì)多個(gè)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的投入成本和收益回報(bào)進(jìn)行分析、評(píng)估和研判,盡可能做到精確、可度量和可比較,以選擇或傾斜于能夠帶來較大收益和投入較小成本的價(jià)值取向。兩個(gè)原則中,第一個(gè)原則是第二個(gè)原則的基礎(chǔ),即危機(jī)情態(tài)下公共政策的執(zhí)行不會(huì)對(duì)人們的生命帶來直接劇烈的影響下,價(jià)值排序應(yīng)堅(jiān)持價(jià)值“成本—收益”量化原則。

價(jià)值妥協(xié)就是在多個(gè)價(jià)值的選擇中,不苛求于一種價(jià)值與另一種價(jià)值之間的非你即我,不拘泥于對(duì)某一種價(jià)值的純粹運(yùn)用而對(duì)其他價(jià)值的視而不見,而是以開放的姿態(tài)和包容的精神通過價(jià)值間非根本原則的讓步換取彼此間的“兼容”、“共識(shí)”和“互補(bǔ)”。具體到危機(jī)情態(tài)下公共政策的執(zhí)行上,就要求政府在實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值的同時(shí),也充分考慮到公正的價(jià)值,即在實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行效率的同時(shí)也盡可能地保證公共政策執(zhí)行的公正性,在確保公共政策執(zhí)行公正性的同時(shí)也努力追求公共政策執(zhí)行的效率。政府在危機(jī)情態(tài)下運(yùn)用價(jià)值妥協(xié)的策略,實(shí)際上是將效率價(jià)值和公正價(jià)值盡可能地統(tǒng)一到同一公共政策執(zhí)行的行動(dòng)過程中,實(shí)現(xiàn)二者的“共生”。

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