王 飏 劉輝武

（三亞學院，海南 三亞 572022）

社會救助制度在我國是由城鄉(xiāng)最低生活保障、農村“五保戶”保障、農村特困戶救助以及醫(yī)療救助、教育救助、法律援助等多種專項制度組成的。作為社會保障的一個部分，它是社會安全的最后一道防線，正從邊緣走向重點[1]。對于廣大欠發(fā)達地區(qū)而言，社會救助則更為重要。近年來，我國社會救助制度不斷完善，在國家政治經濟生活中正發(fā)揮越來越大的作用，但距離社會救助的目標還相差甚遠。尤其在欠發(fā)達地區(qū)，社會救助制度的實施過程存在較多問題，社會救助的功能尚未得到應有發(fā)揮。因此，根據欠發(fā)達地區(qū)的特點，通過制度創(chuàng)新促進社會救助的發(fā)展尤為重要。

一、社會救助的現代理念

社會救助對欠發(fā)達地區(qū)具有重要意義。貧弱群體的存在是各種社會不可避免的現象，社會總需要一種機制幫助存在生存危機的人。市場經濟還不發(fā)達的傳統(tǒng)社會中，社會救助是以恩賜和施舍的理念為前提，主要依賴家族成員間的相扶相助。傳統(tǒng)社會中，聯合家庭是一種普遍存在的家庭模式，四代同堂、三代同堂甚為普遍，由多個小家庭組合，彼此經濟并不獨立，不會出現某一成員因喪失勞動能力而不能生存的現象。另外，聯合大家庭之外還有龐大的家族作為支撐，一般來說，家族需承擔幫助那些不能維持基本生存成員的義務，而這種救濟功能的實現一般有賴于家族的公田、公屋等物質設置。美國學者斯科特考察東南亞社會時，提出“道義經濟學”的概念，即在一個社區(qū)共同體中，地主對農民、富人對窮人負有道義責任，要保障他們的基本生活，否則他們會拿起弱者的武器反抗。新中國成立后，通過社會主義改造運動，公有制確立，集體、單位或國家承擔對人民的保障義務。20世紀70年代末，我國市場經濟悄然興起，集體、單位的保障功能逐漸弱化，直至消亡。在這種情況下，原來的家族救濟機制不復存在，核心家庭取代聯合家庭成為一種普遍形式，社會成員成為原子化的個體，市場經濟中個人享有的自由大大提高，但是面臨的社會風險加大。因此，建立以國家為責任主體的現代社會救助制度的緊迫性也日益凸顯。

社會救助的現代理念之一是社會救助是國家的責任和公民的權利。社會救助從前現代社會發(fā)展到現在，早已從富人對窮人、政府對弱者的施舍和贈與演變成現代國家的責任和公民權利。1948年英國議會通過《國民救助法》，設立國民救助委員會，首次提出“公共援助”的概念，把獲得國家救助視為公民權利。1970年美國最高法院通過對“戈德堡”案件的判決，確定符合相關條件的人員獲得國家救助是公民的一項權利。在我國，《憲法》第四十五條規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！鄙鐣Ｕ蠙嘧鳛橐环N公民基本權利，已成為人類社會的共識。這種理念的轉向，符合現代社會市場經濟要求人們必須面對更多社會風險的現實。作為公民權利的社會救助，強調國家的責任，強調國家要主動承擔對公民的保障。但是這種理念在欠發(fā)達地區(qū)并沒有真正確立，使得救助效果差強人意。

現代社會救助的另一個理念是助人自立，維護尊嚴?，F代救助制度確立后，舍棄了傳統(tǒng)救濟中居高臨下的恩賜和施舍的理念，確立了國家責任和保障生存權的原則。二戰(zhàn)后，由德國首先提出維護人的尊嚴。德國率先在社會救助時貫徹“個別化原則”，強調注重個體需求差異，維護其個人尊嚴。此后，世界上其他國家和地區(qū)開始效仿。例如，臺灣地區(qū)《社會救助法》第一條就規(guī)定：“為照顧低收入及救助遭受急難或災害者，并協(xié)助其自立，特制訂本法?！盵2]助人自立，是指社會救助除幫助救助對象維持基本的生活水平、滿足基本需要外，還要促其自立。這種自立，不僅是經濟自立，還包括精神自立。這就要求社會救助的實施過程中，不僅要在一定條件下提供救助對象物質援助，還要顧及受助者的人格尊嚴，并對預防社會成員陷入貧弱無助的絕望境地未雨綢繆?？傊趯嵤┚戎倪^程中，要注重救助對象的未來發(fā)展，強調尊嚴。這是現代發(fā)展型救助的開端。

二、欠發(fā)達地區(qū)社會救助的現狀和原因

目前欠發(fā)達地區(qū)社會救助的現狀存在諸多不足。第一，欠發(fā)達地區(qū)只能給予救助對象低水平的需求滿足。根據國家民政部2012年6月21日公布的《2011年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公告》數據，全國城市低保平均為每人每月287.6元，農村低保平均水平僅為每人每月143.2元。以甘肅省為例，2011年農村低保標準由人均每年850元提高到1 096元，人均每月由70.8元提高到91.3元，與全國平均水平月人均143.2元相比，相差51.9元，僅為全國平均水平的63.8%[3]。即使在現有低水平的救助標準下，社會救助也未做到覆蓋全體。例如，甘肅臨洮縣2011年核定實際需要保障人數為73 658人，而省市核定保障人數為62 940人，缺口達10 718人，僅有85.4%的申請人可以享受低保，這其中還不包括已提交低保申請，但因地區(qū)調劑等原因未能納入低保范圍的貧困群眾[4]。第二，目前欠發(fā)達地區(qū)的社會救助尚未體現“促其自立”的理念，也不能滿足受救助者個性化的需要。社會救助過程中，只是簡單地發(fā)放物資或現金，忽視針對不同救濟對象，提供相應的服務。救助手段單一，忽視救助對象的個性需要現象相當普遍。救助對象的情況千差萬別，救助手段必須創(chuàng)新。對于失去勞動能力的救助對象，除發(fā)放現金，還應提供精神撫慰以及日常生活幫助。對具備勞動能力的貧困者，除幫助其度過階段性生活難關之外，可提供相應技能培訓或提供就業(yè)信息，促其自食其力。第三，由于受助對象規(guī)模龐大，相應政府職能部門人手不足，對職能部門監(jiān)督不力，導致社會救助實施結果不公。目前，社會救助主要由各級民政部門具體負責。但是民政部門人員有限，很難厘清每個受助人的具體情況，掌握和甄別受救助者的信息。社會非盈利組織亦缺乏對救助工作的全面考慮，導致不公現象出現。如社會救助過程不規(guī)范，未考慮到被救助家庭和成員的需求差異，只是平均施救，造成救助不平衡；貧困線的“一刀切”，沒有顧及散布在貧困線周圍亦需救助的群體，造成貧困線“懸崖現象”，導致救助失衡明顯。此外，對于錯保、漏保甚至騙保現象，受救助者常常求助無門。

欠發(fā)達地區(qū)社會救助的現狀與問題解決的急切需求之間難以協(xié)同。從表面看，社會救助諸多問題的直接原因主要是救助資金短缺，更深層次的是觀念缺失以及法制配套建設問題。社會保障權是公民權，不能剝奪，剝權意味侵權，這一點未被欠發(fā)達地區(qū)的政府及相關職能部門踐行。當前，社會救助法制建設滯后，相關人員未樹立應有的法律責任意識。作為責任主體的政府對于社會救助的宣傳和普及程度不夠，需要救助的公民本身對社會救助認識缺失，無從提出救助申請。此外，當前比較流行的一種觀點是，過高的社會保障水平會制造懶漢，使一部分人形成對國家福利的依賴，失去工作動力。但現在我國社會保障水平較低，遠遠沒有達到僅依靠福利即可生存的程度。近幾年，臺灣地區(qū)把中低收入人群也納入社會救助范圍，大大提高了救助水平，這一做法值得借鑒[2]。因此，與其擔心高福利帶來的惰性，還不如先考慮現階段低水平保障對公民生活狀況改善的嚴重不足帶來的現實問題。總之，作為一種公民權利，社會救助權沒有得到妥善落實，既損害了公民的正當權益，也給當地經濟社會的和諧發(fā)展埋下隱患。

三、以制度創(chuàng)新化解社會救助困局

就目前欠發(fā)達地區(qū)的情況而言，社會救助制度遠沒有達到系統(tǒng)化、綜合化和高效化的要求。社會救助的覆蓋面和水平都有限，無法滿足救助需求。在關注民生、保障民權的今天，理應構筑一個“政府主導、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、應保盡保、動態(tài)管理”的社會救助體系。同時，救助制度和理念也要作出調整，從經濟政策、法規(guī)建設、市場機制、管理引進、社會監(jiān)督等方面進行創(chuàng)新，以化解欠發(fā)達地區(qū)社會救助困局。

（一）社會救助制度與經濟政策的銜接

政府經濟政策對于社會救助過程至關重要。第一，應制定對弱勢群體有利的、包括產業(yè)政策在內的經濟政策。產生貧困的根本原因之一是制度的貧困。制度的不公或短缺，使弱勢群體權利貧困，從而導致經濟貧困。比如在分配制度方面，欠發(fā)達地區(qū)的人口絕大多數以體力勞動為生。改革開放以來，長期存在勞動所得偏低、資本所得偏高，尤其是勞動技能不高的體力勞動者勞動所得甚少，很難積累資產。當遇到突發(fā)性事件，以體力勞動為生的龐大群體，易陷入貧困。這種勞動所得增長緩慢的局面，地方政府常常無能為力。這是由市場結構化力量決定的，只有在勞動力短缺的形勢出現后才有可能根本扭轉。政府可以加強對勞動力的保護力度，減少貧困者。產業(yè)政策對于消除貧困、增加弱勢群體的福利至關重要。因此，地方政府制定產業(yè)發(fā)展政策時，應優(yōu)先考慮貧弱群體的利益。比如地方政府在招商引資、安排發(fā)展項目時，應優(yōu)先考慮吸納勞動力較多，尤其是低端體力勞動者能夠參與其中的項目。然而，許多決策者常忽視這一點。比如南方某地政府，把高爾夫、私人游艇產業(yè)當成主打產業(yè)，雖可給政府帶來豐厚稅收，但對于當地普通百姓意義不大，他們只是這一高端休閑娛樂行業(yè)的旁觀者。因此，只有當地政府制定對弱勢群體有利的、包括產業(yè)政策在內的經濟政策，他們才有更多機會分享當地經濟發(fā)展的成果，從而縮小貧富差距，增加貧弱者的福利，從根本上增強社會救助的效果。第二，利用移民政策解決自然條件惡劣地方居民的發(fā)展問題。西部一些地方，土地貧瘠、生態(tài)環(huán)境惡劣，生態(tài)移民便是一種可行的選擇。移民過程中，地方政府應在新居住區(qū)建立相應的產業(yè)配套措施，并給移民適當培訓，使其盡快找到新的工作并融入當地社會生活。第三，發(fā)展小額貸款，建立個人發(fā)展賬戶。小額貸款是由商業(yè)銀行向有需要的中低收入者發(fā)放無息、低息貸款，一般在1 000元到1 000萬元之間。這種貸款無需擔保，只要符合條件，金融部門就可直接發(fā)放，具有社會福利性質。低收入者利用這筆貸款創(chuàng)業(yè)，有機會脫貧致富。小額貸款在一些地方已經實行，但涉及面太窄，門檻過高，實際作用未能全面發(fā)揮。政府應解決小額貸款資金來源和擔保的問題。小額貸款應面向包括赤貧者在內的低收入者，當然這些人需要具有勞動能力與合適的項目。另外，一些發(fā)達國家為貧困者建立個人發(fā)展賬戶的做法也值得效仿。比如美國的美國夢示范工程[5]，為每一個申請加入這項工程的貧困者建立一個終生的個人發(fā)展賬戶。貧困者每月向賬戶存款，每存1美元，基金組織配套存4美元或幾美元（不定）。這筆資金只有在該賬戶擁有者需要購買房屋或其他投資時才能使用。貧困者擁有資產，便有致富機會，更重要的是可能由此改變心態(tài)，積極融入社會，努力工作，實現自立。

（二）進一步完善社會救助制度

首先結合社會保險法的貫徹實施，盡快修訂《社會保險費征繳暫行條例》《失業(yè)保險條例》《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》《社會保險基金財務制度》和《社會保險基金會計制度》等法規(guī)制度，明確各項社會保險基金統(tǒng)一的銀行存款優(yōu)惠計息辦法，研究制定工傷預防費用支出管理使用辦法。其次是制定社會保險、社會救助和社會福利制度的銜接辦法，研究制定基本養(yǎng)老保險不同險種、基本醫(yī)療保險不同險種間的銜接辦法，做好城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度與基本醫(yī)療保險的銜接，提高制度的整體性和協(xié)調性。再次是完善基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險跨地區(qū)轉移接續(xù)辦法，切實解決人員流動過程中社會保險關系轉移接續(xù)問題。

（三）引入市場機制，籌備社會救助資金

欠發(fā)達地區(qū)社會救助的關鍵問題是資金不足。社會救助作為國家的責任，要求政府成為救助資金的主要提供者。除此之外，還可引入社會資金，化解資金不足的問題。引入市場機制，使市場和社會成為救助的主體。如通過稅收政策，對向慈善基金組織捐款的個人或企業(yè)給予減免稅優(yōu)惠，鼓勵資金向慈善事業(yè)流動。免稅機制可以通過制度化成為人們支持慈善事業(yè)的動力機制，而不是單純靠利他主義心理的驅動。另外，引導創(chuàng)立社會企業(yè)，使其在社會救助中發(fā)揮重要作用。所謂社會企業(yè)，指的是通過商業(yè)運作獲取市場利潤，但利潤不歸老板所有，而是用來幫扶弱勢群體，促進社區(qū)發(fā)展的企業(yè)。社會企業(yè)的定位在于，追求社會價值，注重企業(yè)的社會責任，為弱勢群體創(chuàng)造更多就業(yè)機會，企業(yè)所得服務于社區(qū)和弱勢群體。這是運用市場機制解決問題的一個好辦法，在西方國家已頗為流行，而在中國還是新鮮事物，因此需要政府宣傳、鼓勵有商業(yè)才干和奉獻精神的人從事社會企業(yè)工作，同時從財稅、用地等方面為社會企業(yè)提供便利。

（四）把社會工作方法運用到社會救助中

把社會工作和社會救助相結合，有利于滿足社會救助對象的個性化需要，實現助人自立的理念。孤寡老人、孤兒等群體，不僅需要物質援助，還需要精神慰藉。通過社會工作者的介入，提供個性化服務，體現社會救助的人性化。對于欠發(fā)達地區(qū)的眾多貧困者，貧困文化的存在是致貧的重要原因。社會工作者要通過專業(yè)化的工作，引導他們增強社會交往能力，消除其自卑心理。尤其是貧困家庭的子女，父母可能忽略他們的心理健康，需要社會工作者在某種意義上擔當起家長的角色，給他們以生活的正能量，避免貧困的代際傳遞。社會工作可以收集受助對象的信息，跟蹤調查受助對象情況，使社會救助工作更有序、到位。要發(fā)揮社會工作的作用，需要政府鼓勵社會組織發(fā)展，并由政府出資購買社會組織的服務。目前，欠發(fā)達地區(qū)相關政府部門要么缺乏對社會工作的認識，要么缺乏相關條件支撐，社會工作介入社會救助還在起步階段，這是社會救助在欠發(fā)達區(qū)域沒有發(fā)揮應有作用的原因之一。

（五）進一步加強社會救助監(jiān)督管理

2012年8月審計署公布的第34號《對于全國社保資金的審核公告》中，披露了社會保障（包含社會救助）資金使用過程中存在多處違規(guī)，社保資金被侵吞和挪用的現象時有發(fā)生。為公平、高效地使用這項資金，對于社保資金（含社會救助）的監(jiān)督必不可少。首先，亟須落實政府信息公開條例和深化政務公開，進一步明確社會救助信息公示和披露的方式和程序，充分發(fā)揮社會公眾以及輿論、媒體的監(jiān)督作用。相關職能部門應重點加強社會救助政策貫徹落實情況的監(jiān)督檢查。建立多部門聯合的家庭收入財產核定機制和全國異地協(xié)查合作機制，預防和控制違規(guī)行為。其次是加快建立全國統(tǒng)一的社會保障信息平臺。目前平臺設立的技術層面已經較為成熟，通過這一平臺可實現社保信息系統(tǒng)與相關部門信息系統(tǒng)的共享，實現縱向貫通、橫向互聯，加強對資金流向的實時監(jiān)控，促進各項社會救助政策落實到位，真正貫徹社會救助公平和高效的理念，促進欠發(fā)達地區(qū)經濟社會的和諧發(fā)展。

［1］唐鈞.社會救助：從邊緣到重點[J].中國社會保障,2009（10）.

［2］沈惠平.臺灣社會救助制度分析[J].臺灣研究,2012（2）.

［3］盧吉平.甘肅農村低保平均保障標準由850元提高到1096元[N].甘肅日報,2011-04-11.

［4］黃曉峰.完善甘肅農村最低生活保障制度對策研究——以臨洮縣為例[D].蘭州:蘭州大學,2012.

［5］邁克爾·史樂山,鄒莉.個人發(fā)展賬戶——“美國夢”的示范工程[J].江蘇社會科學,2005（2）.