封安波

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江杭州310008)

馬克思曾經(jīng)說:“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，［1］土地在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)更是扮演了經(jīng)濟(jì)杠桿、農(nóng)村社會(huì)保障等多種關(guān)鍵性角色。改革開放30多年以來，隨著1982年《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律的政策實(shí)踐，我國(guó)在土地國(guó)家所有和集體所有的基本格局下重新配置農(nóng)村土地權(quán)利，給大陸土地制度帶來蓬勃生機(jī)，創(chuàng)造了較高的經(jīng)濟(jì)效益，隨之也導(dǎo)致了嚴(yán)重的財(cái)富分配正義性問題。因當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)利的發(fā)展觸及到法經(jīng)濟(jì)學(xué)之中效率與公平的基本命題，①法經(jīng)濟(jì)學(xué)以權(quán)利的公平、有效率的配置為主要內(nèi)容，以交易為研究對(duì)象，以經(jīng)濟(jì)分析和法律邏輯分析為主要方法，與法律經(jīng)濟(jì)學(xué)及經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)不同，法經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與效率的統(tǒng)一。參見汪軍民:《國(guó)外法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究述評(píng)》，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。本文擬以霍布斯定理和科斯定理為基本分析工具，對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利的內(nèi)涵、性質(zhì)及相關(guān)主體進(jìn)行比較和解析。

一、中國(guó)土地問題的霍布斯定理

在中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利的發(fā)展過程中，我們可以清楚地看到國(guó)家以政治權(quán)力配置土地權(quán)利的公共政策模式，此種政治權(quán)力核心就是17世紀(jì)政治哲學(xué)家霍布斯所說的“制定規(guī)則的所有權(quán)力”(The whole power of prescribing the rules)。［2］在筆者看來，不妨稱這種土地權(quán)利的安排方式為霍布斯定理式的配置。

美國(guó)學(xué)者考特和尤倫所著《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書提出了著名的“規(guī)范的霍布斯定理”，其核心思想是“構(gòu)建法律以使私人協(xié)商失敗造成的損害最小化”，“法律應(yīng)該把產(chǎn)權(quán)分配給評(píng)價(jià)最高的一方”，此種觀點(diǎn)貫穿于霍布斯的代表作《利維坦》之中;霍布斯認(rèn)為由于人們天性的貪婪，在分配合作剩余方面難以達(dá)成協(xié)議，這時(shí)候需要一個(gè)強(qiáng)有力的第三方即霍布斯意義的主權(quán)者及其政府強(qiáng)迫人們合作。［3］84－85《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書提出的“規(guī)范的霍布斯定理”是純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，而霍布斯《利維坦》原著主要闡述的則是政治學(xué)理論，筆者提出的“霍布斯定理”是綜合兩者而成的概念，即是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的“霍布斯定理”對(duì)于時(shí)下中國(guó)的解釋力可能會(huì)更強(qiáng)，因?yàn)橹袊?guó)的政治制度框架尚處于轉(zhuǎn)型之中，社會(huì)階層依然在變化分野，利益分配格局尚在調(diào)整，政治權(quán)力還是社會(huì)的主導(dǎo)力量，滲透到了社會(huì)各領(lǐng)域，在一定程度上說目前中國(guó)尚處于“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)代”。純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論或者純粹的法學(xué)理論對(duì)于中國(guó)問題的解釋往往是不到位的，中國(guó)的特殊國(guó)情和發(fā)展階段需要“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”綜合性的思維模式。［4］

因此，筆者所定義的霍布斯定理包括兩層含義，一是政治學(xué)意義的主權(quán)者的支配權(quán)，在中國(guó)語(yǔ)境下，霍布斯主張的君主主權(quán)應(yīng)該替換為中國(guó)共產(chǎn)黨主張的人民主權(quán);二是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的“規(guī)范的霍布斯定理”所主張，法律應(yīng)該把產(chǎn)權(quán)分配給評(píng)價(jià)最高的一方。“規(guī)范的霍布斯定理”的前提是交易各方固執(zhí)己見，交易成本非常之高，導(dǎo)致彼此有益的交易不能形成;如此情形相當(dāng)于霍布斯所講，在自然狀態(tài)中人們各自為政，像狼與狼一樣的關(guān)系，不能分享政治社會(huì)之下達(dá)成社會(huì)契約的合作剩余。［3］84而筆者所理解的霍布斯定理式的土地配置模式，是基于社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)對(duì)于公有制、公共利益的強(qiáng)調(diào)，沒有挽救交易各方合作失敗的動(dòng)機(jī)。

在中國(guó)土地權(quán)利體系中，農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)受到相當(dāng)大的限制，國(guó)家所有土地權(quán)利的權(quán)能相當(dāng)齊全而發(fā)達(dá)。這是主權(quán)者(國(guó)家)依“制定規(guī)則的所有權(quán)力”即法律規(guī)定來實(shí)現(xiàn)的?；舨妓苟ɡ硎降臋?quán)利配置模式非常典型，主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地權(quán)利權(quán)能的無力和權(quán)利主體的無助兩方面。

二、農(nóng)村土地權(quán)利的發(fā)展與限制

我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利是隨著改革開放進(jìn)程逐步形成的，主要是財(cái)產(chǎn)權(quán)利之中的物權(quán)類型，《物權(quán)法》第2條第3款規(guī)定:“本法所稱物權(quán)，是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)?！币来诉壿嬯P(guān)系，農(nóng)村土地權(quán)利大致可以劃分為三個(gè)層次:第一層次的農(nóng)村土地權(quán)利自然是集體土地所有權(quán)。我國(guó)1982年《憲法》第10條明確規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)?！段餀?quán)法》第59條亦有集體所有的規(guī)定。但農(nóng)村集體所有權(quán)的法律性質(zhì)還存在著疑問。我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)既不能算是我國(guó)《物權(quán)法》第94條規(guī)定的“按份共有”，也不能歸于《物權(quán)法》第95條規(guī)定的“共同共有”，而是“總有”的類型，即成員資格不固定的團(tuán)體，以團(tuán)體的名義享有的所有權(quán)。其基本特征是團(tuán)體成員的身份相對(duì)確定但不固定，團(tuán)體成員因取得成員身份自然享有權(quán)利，因喪失成員身份而自然喪失權(quán)利。［5］農(nóng)村土地集體所有權(quán)成為《物權(quán)法》難以準(zhǔn)確定性的一種共同物權(quán)，這給實(shí)際運(yùn)作的權(quán)利保護(hù)帶來隱患是難免的。第二層次的農(nóng)村土地權(quán)利是物權(quán)中的用益物權(quán)。2007年《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、①有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有一定的社會(huì)福利性質(zhì)(參見王利明等:《民法學(xué)》，法律出版社，2011年版，第365頁(yè))。此種觀點(diǎn)就是國(guó)家本位思維的自然演繹，是意識(shí)形態(tài)推理出來的結(jié)論。而從法理方面分析，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的天然延伸，農(nóng)民經(jīng)過行政管理部門依法批準(zhǔn)在集體所有土地建設(shè)房屋，是一項(xiàng)權(quán)利而非國(guó)家之恩賜。地役權(quán)等三類農(nóng)村土地的用益物權(quán)，農(nóng)村土地權(quán)利中沒有“建設(shè)用地使用權(quán)”類型。第三層次的農(nóng)村土地權(quán)利是物權(quán)中的擔(dān)保物權(quán)。依據(jù)《物權(quán)法》第180條規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以設(shè)抵押權(quán)，這是唯一可以設(shè)立抵押權(quán)的情形，其他的一般的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能設(shè)立抵押權(quán)。

如此三個(gè)層次的物權(quán)構(gòu)成了農(nóng)村土地權(quán)利基本內(nèi)容，概括地說，有集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、招標(biāo)等方式取得之荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)等五種農(nóng)村土地權(quán)利，達(dá)到了我國(guó)《物權(quán)法》“物權(quán)”保護(hù)之高度。目前的農(nóng)村土地權(quán)利種類本身就是法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，然而，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)眼光來看，農(nóng)村土地權(quán)利與國(guó)有土地權(quán)能比較，所有權(quán)和使用權(quán)還是受限制特別大的，這可能是今后政策調(diào)整的重點(diǎn)。

我國(guó)法律規(guī)定的集體土地所有權(quán)與法理意義的所有權(quán)無法比擬，是嚴(yán)重受限的一種權(quán)利。依據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第39條規(guī)定:“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！薄睹穹ㄍ▌t》第71條亦有相似的規(guī)定。我國(guó)法律規(guī)定了所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能:占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)，而面對(duì)國(guó)家經(jīng)常性行政行為的土地征收，集體土地的最終處分權(quán)實(shí)際為國(guó)家(其實(shí)是地方政府)所掌握，由此可見農(nóng)村土地集體所有權(quán)是不完整的，而且是萎縮的。

農(nóng)村土地使用權(quán)的殘缺與國(guó)家土地使用權(quán)的發(fā)達(dá)形成鮮明的對(duì)照，農(nóng)村集體所有的土地被限制于農(nóng)業(yè)用途，一個(gè)最顯著的體現(xiàn)是建設(shè)用地問題?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，建設(shè)用地必須是國(guó)有土地，集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有權(quán)之后才能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體土地與國(guó)家所有土地比較，缺乏建設(shè)用地使用權(quán)。在中國(guó)當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)之下，農(nóng)村土地?zé)o建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)家土地征收權(quán)是互為表里的邏輯關(guān)系。

即使在規(guī)定的集體土地使用權(quán)能之內(nèi)，法律同樣規(guī)定了較大的限制，《物權(quán)法》第184條明確規(guī)定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。而根據(jù)《物權(quán)法》第143條規(guī)定，國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押等方式流轉(zhuǎn)，進(jìn)入流通領(lǐng)域。農(nóng)村土地承載的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)之限制和國(guó)有土地之上的建設(shè)用地使用權(quán)之完備，形成鮮明的對(duì)照。

三、農(nóng)村土地權(quán)利主體與行政主體的錯(cuò)位

霍布斯式的土地配置模式形成了國(guó)家對(duì)其他權(quán)利主體的優(yōu)勢(shì)地位，也使得相關(guān)主體的定位模糊不清而又錯(cuò)綜復(fù)雜，利益的博弈與關(guān)系的緊張始終存在。在農(nóng)村土地權(quán)利“場(chǎng)域”之中，(因征收土地形成的)國(guó)家所有權(quán)主體、集體所有權(quán)主體和承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶是最基本的三大類權(quán)利主體，它們彼此之間以及它們與各類行政主體互動(dòng)之時(shí)，相應(yīng)主體的權(quán)利義務(wù)與權(quán)力職能出現(xiàn)了局部的失衡、混淆、錯(cuò)亂。

對(duì)于探究當(dāng)下農(nóng)村土地權(quán)利主體的本來面目，解析國(guó)家土地所有權(quán)主體的本質(zhì)特征是根源性的，亦是前置性的?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”;土地“全民所有制”即土地國(guó)家所有制，國(guó)家所有權(quán)主體自然是全體人民。①包括城市居民和農(nóng)村居民，也就是說在社會(huì)主義法律體系中，農(nóng)民在土地“國(guó)家所有”(全民所有)和“農(nóng)村集體所有”(勞動(dòng)群眾集體所有)兩種權(quán)利類型中，都是有份的?！锻恋毓芾矸ā返?條第2款規(guī)定:“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。國(guó)家土地所有權(quán)的行使主要體現(xiàn)于國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題，此種權(quán)利是由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的各級(jí)政府分級(jí)行使。國(guó)務(wù)院代表的政府系統(tǒng)依法具備了土地國(guó)家所有權(quán)行使主體的資格，同時(shí)擁有憲法賦予的行政管理權(quán)，可謂一身二任。有關(guān)農(nóng)村土地權(quán)利方面，最要害的行政管理權(quán)可能是土地征收權(quán)。依照《土地管理法》第45條規(guī)定，征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的等三種類型，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，“征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案”?？梢姺蓪⑼恋卣魇諜?quán)擴(kuò)大到省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省級(jí)人民政府依法有一定范圍下的土地征收批準(zhǔn)權(quán)，同時(shí)擁有國(guó)家土地所有權(quán)的行使主體身份，集國(guó)家土地所有權(quán)行使主體與行政主體兩種身份于一體?？紤]到中國(guó)疆域廣闊情形復(fù)雜的實(shí)際國(guó)情，土地征收權(quán)擴(kuò)展到省級(jí)政府，從理論上講自然是合情合理的。而現(xiàn)實(shí)情況不容樂觀，由于土地涉及的利益巨大，制度監(jiān)督較為薄弱，地方政府有動(dòng)力以征收權(quán)把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，然后以國(guó)家所有權(quán)行使主體身份在建設(shè)用地市場(chǎng)以出讓金等方式獲得高額的土地價(jià)格，由此形成的“土地財(cái)政”成為若干地方政府公共政策的資金來源。于是乎，地方政府一方面以行政主體的征收權(quán)不斷侵蝕農(nóng)村土地所有權(quán)，日益擴(kuò)展土地國(guó)家所有權(quán)控制的范圍;另一方面在各地事實(shí)上成為真正的國(guó)家所有權(quán)的行使主體和受益主體，國(guó)務(wù)院的土地管理職權(quán)有被架空的危險(xiǎn)性，全體人民的國(guó)家所有權(quán)主體地位也可能被虛置。

與宏觀視角國(guó)家(全民)土地所有權(quán)主體的錯(cuò)位相比，微觀層面的農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體矛盾更為直接和突出。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體自然是農(nóng)民全體。而它的行使主體，現(xiàn)有法律規(guī)定了兩種，一是村民會(huì)議，《物權(quán)法》第59條規(guī)定:土地承包方案等事項(xiàng)由本集體成員決定，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第4章“村民會(huì)議和村民代表會(huì)議”的規(guī)定，集體成員直接行使權(quán)利的組織是村民會(huì)議;二是村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等三類組織形式，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定以上三種集體土地的發(fā)包方，自然可以視為集體土地所有權(quán)的行使主體。在中國(guó)政治生態(tài)中，農(nóng)村還有基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力量，《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定:“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)”。從法律和法理上，《村民委員會(huì)組織法》賦予了農(nóng)村基層黨組織對(duì)于村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，①據(jù)筆者總結(jié)，在我國(guó)法律文件中，1982《年憲》法序言明文規(guī)定了堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)等“四項(xiàng)基本原則”;《高等教育法》第39條規(guī)定國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并且規(guī)定了高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé);《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán);其他法律文件可能沒有出現(xiàn)有關(guān)黨組織的條款。筆者測(cè)想，憲法規(guī)定共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)基本政治原則，是社會(huì)主義國(guó)家憲法的共同特征;《高等教育法》主要應(yīng)對(duì)高校領(lǐng)域，高校是一個(gè)知識(shí)文化的發(fā)源地和傳播地，是論“理”的地方，所以法律從法“理”(邏輯是全國(guó)人民授權(quán)全國(guó)人大及常委會(huì)制定法律，規(guī)定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，表達(dá)人民的意志)上確認(rèn)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位;《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了直接民主選舉原則，關(guān)于黨組織的條款表明了人民民主與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。農(nóng)村基層黨組織對(duì)于村委會(huì)處于優(yōu)勢(shì)的政治法律地位?？偠灾r(nóng)村村民委員會(huì)及基層黨組織具有了雙重身份:集體所有權(quán)的行使主體(土地承包權(quán)的發(fā)包方等方面)和基于基層群眾性自治組織(《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定)及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作(《村民委員會(huì)組織法》第5條規(guī)定)的行政管理主體，②《村民委員會(huì)組織法》第8條第2款更是明確規(guī)定:“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！狈芍苯淤x予了村民委員會(huì)對(duì)集體所有土地的管理權(quán)，村民委員會(huì)在與農(nóng)民個(gè)體及群體的對(duì)比關(guān)系中處于上位。村民委員會(huì)在選舉時(shí)產(chǎn)生于多數(shù)民意，在運(yùn)行時(shí)脫離民意從而架空集體所有權(quán)的可能性與危險(xiǎn)性極大。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的現(xiàn)狀是農(nóng)村土地權(quán)利配置模式的集中體現(xiàn)，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶是感受農(nóng)村土地權(quán)利幸福與痛苦最敏銳的人群。由于目前我國(guó)有關(guān)制度設(shè)計(jì)不夠完善，村民經(jīng)濟(jì)民主權(quán)利和政治民主權(quán)利不夠堅(jiān)實(shí)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體有其薄弱的社會(huì)性格。在中國(guó)法治環(huán)境中，承包經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利只能靠中央政策三令五申來維護(hù)，幾乎每年“中央一號(hào)文件”③如2004年至2013年中共中央連續(xù)10年發(fā)布以“三農(nóng)”(農(nóng)村、農(nóng)村、農(nóng)民)為主題的“中央一號(hào)文件”。都強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地權(quán)利等問題，以馬克思所說“從上面賜給他們雨水和陽(yáng)光”［6］的方式來保護(hù)農(nóng)民權(quán)利，這可能是中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)狀。

在國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)主體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，行政主體呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，從國(guó)務(wù)院到各級(jí)地方政府到村委會(huì)(及基層黨組織)形成一條硬朗的行政權(quán)力紅線，權(quán)利主體的法律地位相對(duì)來說顯得暗弱遜色，行政權(quán)力制約土地權(quán)利的特點(diǎn)一目了然。在土地權(quán)利領(lǐng)域強(qiáng)勢(shì)的行政主體既可能是社會(huì)主義(社會(huì)本位型)公共政策的有力推動(dòng)者，改革開放的矚目成就即是最好的證據(jù);它也可能侵犯權(quán)利、破壞法治，某些地方政府的違規(guī)征地案例展現(xiàn)了權(quán)力的膨脹與權(quán)利的脆弱之惡果。

四、霍布斯定理式土地權(quán)利配置的效益

我國(guó)土地征收制度的高頻率實(shí)施，使得我國(guó)城市化和工業(yè)化建設(shè)用地快速度地大面積擴(kuò)張，創(chuàng)造了其他國(guó)家和地區(qū)難以企及的征地效益。農(nóng)村集體在目前征收制度下貢獻(xiàn)了大批量的土地，并且補(bǔ)償金是法律規(guī)定的偏低價(jià)格。依據(jù)《土地管理法》第47規(guī)定征收土地以“被征收土地的原用途”進(jìn)行補(bǔ)償，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)四類?！氨徽魇胀恋氐脑猛尽奔词乾F(xiàn)有法律制度下的農(nóng)業(yè)用地的價(jià)值，轉(zhuǎn)化而來的所謂城市建設(shè)用地才體現(xiàn)出土地真正的市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)村土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化自然有了一個(gè)客觀的溢價(jià)。據(jù)估計(jì)，近20年來，農(nóng)民被征地約1億畝，獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)約為2萬(wàn)億元。④參見2010年11月5日《新京報(bào)》第A21版“核心報(bào)道”記者對(duì)于建嶸教授的訪談錄。這是農(nóng)村農(nóng)民為國(guó)家做出的一份特別貢獻(xiàn)。農(nóng)村土地以偏低的價(jià)格轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，為中國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展提供了建設(shè)用地和發(fā)展資金，土地的大量利益流向國(guó)家和城市，形成比農(nóng)業(yè)更強(qiáng)大的生產(chǎn)能力，這可能是中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展的不可或缺的主要因素之一。

農(nóng)村土地權(quán)利的受限在改革開放初期還是有正面效應(yīng)的，今天逐步成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。今天中國(guó)城市的高房?jī)r(jià)，部分原因是由于地方政府壟斷建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)(霍布斯定理式配置)造成的。地方政府依據(jù)法律以國(guó)家名義從農(nóng)村低價(jià)征地，轉(zhuǎn)手在城市建設(shè)用地市場(chǎng)高價(jià)賣地(土地劃撥部分除外)，兩者形成巨大的差價(jià)，成為地方政府財(cái)政的重要來源，如據(jù)南方周末編輯部的估計(jì)，2010年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例為76.6%。⑤參見南方周末編輯部:《2010年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例高達(dá)76.6%》，南方周末網(wǎng) http://www.infzm.com/content/54644訪問時(shí)間:2013年1月10日。高房?jī)r(jià)對(duì)于國(guó)計(jì)民生的負(fù)面影響是巨大的，城市的生產(chǎn)生活成本急劇上升，必然影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。

農(nóng)村土地權(quán)利配置還要接受社會(huì)公平原則的檢驗(yàn)。農(nóng)村“低地權(quán)”在一段時(shí)期構(gòu)成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力，到了今天中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體之時(shí)，效率原則要接受公平原則的指引。近幾十年來，美國(guó)最高法院強(qiáng)調(diào)征收條款的主要目的之一是“禁止政府只強(qiáng)制某些人承受按照公平和正義原則應(yīng)由社會(huì)整體承受的負(fù)擔(dān)”。［7］盡管我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，美國(guó)最高法院的征收理念對(duì)我們?nèi)匀挥薪梃b價(jià)值。效率和公平(正義)應(yīng)該是統(tǒng)一的，“如果不是所有的、那么許多案件表明我們認(rèn)為因公正而獲得支持的規(guī)則在事實(shí)上是有效率的?！保?］

應(yīng)該指出的是，霍布斯定理式的土地配置模式對(duì)于農(nóng)村土地權(quán)利的限制，固然有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的效率考慮為主的原因，亦有保障農(nóng)民基本生活的政策考量。十屆全國(guó)人大五次會(huì)議第二次全體會(huì)議上王兆國(guó)作《中華人民共和國(guó)物權(quán)法(草案)》說明時(shí)指出:“考慮到目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國(guó)范圍看，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟?！惫俜浇忉屖堑湫偷摹胺筛笎壑髁x”①孫笑俠與郭春鎮(zhèn)所撰寫“法律父愛主義在中國(guó)的適用”一文(載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第1期)認(rèn)為法律父愛主義有以下特征:第一，其目的是為了增進(jìn)或滿足公民(或相對(duì)人)的福利、需要和利益;第二，其措施必然是不同程度地限制相對(duì)人的自由或權(quán)利;第三，這種措施在客觀上亦產(chǎn)生有利于公共利益的效果。邏輯。從實(shí)證角度分析，目前農(nóng)村土地權(quán)利體系保障了農(nóng)村居民低水平的生活和生產(chǎn)，但是農(nóng)村發(fā)展的后勁有些不足。

中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利體系主要是霍布斯定理式的限制性配置，對(duì)國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步可能是有利的，但是農(nóng)村農(nóng)民喪失了較多利益，中國(guó)農(nóng)村與城市二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)分層的界線依然清晰。時(shí)至今日，改革開放初期確定的農(nóng)村土地配置格局既不符合效率原則，也不符合公平原則，到了非改革不可的地步。今天國(guó)家政策總的方向調(diào)整為建設(shè)“和諧社會(huì)”，無疑給土地權(quán)利體系調(diào)整指明了前進(jìn)方向。

五、霍布斯定理的完善與科斯定理的調(diào)適

農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系的調(diào)整是必須的，中央政府一貫堅(jiān)持穩(wěn)健的土地政策，而各地方紛紛推出試行政策以解決農(nóng)村土地問題，學(xué)界也提出見仁見智的觀點(diǎn)，各種觀點(diǎn)和政策可以概括為霍布斯定理的完善與科斯定理的調(diào)適兩種政策模式。

浙江省“土地新政”代表了霍布斯定理完善的政策模式。2010年1月實(shí)行的《浙江省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》②《 浙江省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》，見中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部網(wǎng)http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/200912/t20091208_698540.htm訪問時(shí)間:2013年1月10日。代表了一種政策思路，該文件第8條規(guī)定:“被征地農(nóng)民的基本生活保障資金主要由政府、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和參加被征地農(nóng)民基本生活保障的個(gè)人三方出資構(gòu)成”，“市、縣人民政府從土地總收益等財(cái)政性資金中安排的不低于三方出資總額30%的資金及其增值收入”;第7條規(guī)定:“被征地農(nóng)民按照本辦法規(guī)定參加基本生活保障的，其基本生活保障金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)?！闭憬〉淖鞣ㄊ鞘紫妊a(bǔ)足國(guó)家法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)，一般地區(qū)到此止步，國(guó)家法律亦是如此規(guī)定;其次從土地總收益等財(cái)政性資金拿出一部分與征地農(nóng)民一起建立農(nóng)民基本生活保障，是一種曲徑通幽的利益返還模式。農(nóng)民“以土地?fù)Q城市社會(huì)保障”，是《浙江省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》的核心思想，可以稱為“浙江模式”?！罢憬Ｊ健笨梢员灰暈榛舨妓苟ɡ硎脚渲每蚣芟碌耐晟啤?/p>

與此同時(shí)，不少學(xué)者主張農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)應(yīng)該有國(guó)有土地建設(shè)用地一樣的抵押權(quán)等權(quán)能，農(nóng)村土地同樣要有建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)該和國(guó)家所有權(quán)一樣要有完整充分的權(quán)能。③參見郭明瑞:《關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)論壇》2010年第1期;王衛(wèi)國(guó):《我國(guó)農(nóng)村土地制度的主要問題及研究路徑》，載《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2008年第1期。學(xué)者意見的核心觀點(diǎn)就是以科斯定理的潤(rùn)滑來糾偏霍布斯定理配置的某些僵化問題。所謂科斯定理，波斯納所著《法律的經(jīng)濟(jì)分析》中文版譯者序言概括為:“在一個(gè)零交易成本世界里，不論如何選擇法規(guī)、配置資源，只要交易自由，總會(huì)產(chǎn)生高效率的結(jié)果。而在現(xiàn)實(shí)交易成本存在的情況下，能使交易成本影響最小化的法律是最適當(dāng)?shù)姆伞＝灰壮杀镜挠绊懓私灰壮杀镜膶?shí)際發(fā)生和希望避免交易成本而產(chǎn)生的低效率選擇”。［9］而《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書定義“規(guī)范的科斯定理 ”內(nèi)涵是“構(gòu)建法律消除私人協(xié)商的障礙”，“法律通過降低交易成本潤(rùn)滑私人交易”。［3］84－85

在學(xué)者呼吁的同時(shí)，中國(guó)部分省級(jí)政府的公共政策已經(jīng)進(jìn)行了科斯定理型的探索，2005年廣東省公布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》①《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，見廣東省佛山市國(guó)土資源局網(wǎng) http://www.fsgt.gov.cn/xxgk/zcfg/dfxfggzjstgfxwj/200811/t20081124_1146912.html訪問時(shí)間:2013年1月11日。及2010年上海市的《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的若干意見》②《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃國(guó)土資源局市農(nóng)委關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作若干意見的通知》，見上海市人民政府網(wǎng) http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/userobject26ai21270.html訪問時(shí)間:2013 年1 月11 日。是兩個(gè)經(jīng)典的土地新政范本。在廣東省的新土地政策中，集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流通領(lǐng)域，可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，具備國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)的大部分權(quán)能，只是不能用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)(《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第5條規(guī)定)，同時(shí)農(nóng)村建設(shè)用地的村民住宅用地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)。依據(jù)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第8條規(guī)定，“興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)”，“可以使用集體用地”。這意味著政府興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)用地有兩個(gè)渠道:一是，一般性的政府征收(《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定);二是，以市場(chǎng)手段購(gòu)買農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)。聯(lián)系廣東省新土地政策精神，政府征收應(yīng)該是被壓縮到極小的范圍，是窮盡可能辦法之后的舉動(dòng)。土地征收是政府備用而非常用的政策工具。農(nóng)村建設(shè)用地的設(shè)立豐富和充實(shí)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能，減少了土地被征收的風(fēng)險(xiǎn)，增加了農(nóng)村集體及個(gè)人的土地收益，所有權(quán)能中的收益權(quán)和處分權(quán)較為充分地呈現(xiàn)出來。上海的土地新政文件基本是5年之后廣東政策的復(fù)制和升級(jí)版，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地可以用于工商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，仍然禁止使用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅建設(shè)。略微不同的一點(diǎn)是依據(jù)上海市新土地政策，基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目建設(shè)需要使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的，依法征收為國(guó)有土地之后才能使用。這保留了政府征收的較寬的政策空間。廣東省2005年土地政策核心理念是政府制定新的規(guī)則，排除交易障礙，降低農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)的交易成本，鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)流向效益最高的經(jīng)營(yíng)者，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的更大收益，可以稱之為“廣東(上海)模式”?！皬V東(上海)模式”的指導(dǎo)思想是科斯定理式的“潤(rùn)滑”。

“廣東(上海)模式”在學(xué)理上或許有更高的理論價(jià)值，在實(shí)踐中獲得農(nóng)村廣大居民的支持，但在我國(guó)法律體系中面對(duì)著合法性的疑問。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;只有農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等四類情形依法批準(zhǔn)使用才可以使用農(nóng)村土地。2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和2010年上海市《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的若干意見》不能擺脫合法性的質(zhì)疑。

“廣東(上海)模式”是一種有益的政策探索，卻不能符合法治的基本要件，這給我們提出了一個(gè)問題:政策試點(diǎn)與法治原則。我國(guó)改革政策基本是實(shí)行“摸著石頭過河”模式，許多試點(diǎn)政策可能超越甚至違反了當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定，是不折不扣的“違法”行政。由于中國(guó)特殊的國(guó)情和決策方式，憲法需要規(guī)定政策試點(diǎn)制度的特殊條款。憲法可以允許就某些政策進(jìn)行試點(diǎn)，由國(guó)務(wù)院或全國(guó)人大常委會(huì)選定某些行業(yè)或地區(qū)作為新政策試驗(yàn)田，允許一定范圍突破現(xiàn)有法律規(guī)定，而其他地區(qū)必須嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法律。如果政策成功，就考慮推廣全國(guó)，并且修改相關(guān)憲法或法律。此類思維邏輯是憲法允許某些地區(qū)或行業(yè)就新政策試點(diǎn)突破某些規(guī)定，可以說中國(guó)的“一國(guó)兩制”政策存在于中國(guó)憲法就是同樣的邏輯，從邏輯關(guān)系講，在中國(guó)土地上必須是社會(huì)主義制度，特別行政區(qū)的資本主義制度是1982年《憲法》規(guī)定的例外情況。中國(guó)的土地政策試點(diǎn)制度也可以同樣的邏輯在憲法法律中規(guī)定。如果在憲法政策試點(diǎn)條款授權(quán)下，“廣東(上海)模式”一類的政策創(chuàng)造自然不會(huì)有合法性問題，霍布斯定理式配置與科斯定理式潤(rùn)滑兩種資源調(diào)整方式會(huì)有機(jī)協(xié)作，創(chuàng)造出農(nóng)村土地權(quán)利各方主體的多贏局面。

六、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地權(quán)利體系是中國(guó)國(guó)情的法律產(chǎn)物，已經(jīng)形成一種相對(duì)穩(wěn)固的利益格局，農(nóng)村集體和個(gè)人處于弱勢(shì)地位，這是必須要修正的。目前土地制度安排有了強(qiáng)烈的路徑依賴能量，霍布斯定理式的配置可能還是中國(guó)土地權(quán)利分配的主要方式，即使是走在前沿的“廣東(上海)模式”也禁止農(nóng)村集體建設(shè)土地用于房地產(chǎn)開發(fā)，目的就是維持目前城市高價(jià)房地產(chǎn)的利益格局，這關(guān)系到開發(fā)商、購(gòu)房的城市居民、政府等各方的利益分配。科斯定理式的潤(rùn)滑則是一個(gè)不斷擴(kuò)張的進(jìn)程，非公益性的政府土地征收可能以市場(chǎng)購(gòu)買的方式來替代，農(nóng)村土地權(quán)利權(quán)能逐步地向國(guó)有土地靠攏?！皬V東(上海)模式”保留著霍布斯定理式配置的最高權(quán)力，同時(shí)霍布斯定理式配置大范圍退縮，科斯定理式“潤(rùn)滑”大面積擴(kuò)張。這可能是中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利配置的未來的一個(gè)方向。

“浙江模式”和“廣東(上海)模式”代表了地方政府對(duì)于農(nóng)村土地公共政策的探索，傳統(tǒng)霍布斯定理式配置之下農(nóng)村土地權(quán)利權(quán)能的無力和權(quán)利主體的無助皆有所改善，土地轉(zhuǎn)讓的價(jià)格接近公平標(biāo)準(zhǔn)。在“浙江模式”之下，土地征收即農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的行為依然是強(qiáng)制性的，政府給農(nóng)村集體和個(gè)人的對(duì)價(jià)是征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用和城市社會(huì)保障，這可以視作一樁合理合法的強(qiáng)制性土地交易。我國(guó)《憲法》第14條第4款規(guī)定:“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！薄罢憬Ｊ健弊鳛槿珖?guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，將征地農(nóng)村居民納入社會(huì)保障，不斷擴(kuò)大全省的社會(huì)保障范圍，正是貫徹了憲法基本精神。而“廣東(上海)模式”較多地?cái)U(kuò)展了農(nóng)村土地權(quán)利權(quán)能，農(nóng)村土地權(quán)利在較大范圍可以市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體和個(gè)人直接獲得市場(chǎng)利益，更多地體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。兩種地方政府政策模式提供了解決中國(guó)土地權(quán)利問題的思路，霍布斯定理方式是中國(guó)社會(huì)主義土地權(quán)利的基本框架，我們考慮的則是如何修正或者完善的問題，政府配置和市場(chǎng)手段如何取舍，各方利益怎樣分配，也就是霍布斯定理式配置在多大程度上采用科斯定理“潤(rùn)滑”的問題。

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