林興樂

（上海海事局，上海 200086）

隨著世界航運經(jīng)濟的發(fā)展，由船舶污染引起的海洋環(huán)境問題成為各國高度關注的重要問題。在船舶污染中，除船舶碰撞等事故引起的海洋污染之外，船舶有意識的向海洋中排放污染物是海洋污染的重要成因，在我國，這類行為也成為海事機關日常行政檢查與處罰的重點。但通常情況下，某一船舶違法排污行為具有連續(xù)性、次數(shù)較多、排污地點發(fā)生在不同海事機關管轄海區(qū)等特點，因此，對該類行為該實行“一罰”還是“多罰”尚存在爭議。

一、船舶連續(xù)違法排污案件處罰中的“一罰”與“多罰”爭議

2012年3月6日，上海某海事處執(zhí)法人員在其轄區(qū)碼頭進行檢查時發(fā)現(xiàn)，中國籍船舶“帆順”輪機艙尾軸漏水嚴重，遂對該船舶實施詳細檢查，后對該船船長和大副制作詢問筆錄。在詢問中，該船船長和大副均承認該船分別于2012年2月29日20：00－20：15時在23°20.6′N，117°02.1′E；于2012年3月3日08：00－08：15時在29°36.3′N，122°05.5′兩次通過艙底泵排放未經(jīng)處理的含油艙底水，共計8噸，已違反《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，且證據(jù)確鑿（此案例來源于上海海事局《行政處罰案例集》），但在如何對該船實施處罰時卻產(chǎn)生了不同意見。

其中一種意見認為，該船兩次違法排放含油艙底水的行為發(fā)生在不同時間與不同轄區(qū)內(nèi)，且都對海洋環(huán)境產(chǎn)生了一定的危害，根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》與《行政處罰法》等法律的規(guī)定，兩次違法排放行為可分別獨立符合一個違法行為的構成要件，即具備了行為實施主體、過錯、行為、情節(jié)、行為的危害后果等，因此，應對兩次違法排放行為分別實施行政處罰。同時，該意見認為，由于本案中該船舶第一次排放艙底水的行為發(fā)生在其他海事局的轄區(qū)，因而上海海事局只能對發(fā)生在本轄區(qū)的違法排污行為實施處罰，對其他海事局轄區(qū)發(fā)生的行為應依法移送其他海事局管轄。

與第一種意見不同，第二種意見則認為，由于船舶的游動性與海洋的特殊性，決定了船舶違法排污行為存在持續(xù)性、次數(shù)多、跨海區(qū)等特點，同時，本案中船舶兩次排污的行為都違反了同一部法律規(guī)范的規(guī)定，且違法主體為同一主體，應在綜合考慮海事行政處罰的目的、體現(xiàn)“過罰相當”的前提下，對檢查中發(fā)現(xiàn)的該船連續(xù)兩次相似的違法事實做同一違法行為認定，并依據(jù)《行政處罰法》中關于“一事不再罰原則”的規(guī)定，對此類行為做一次處罰，另可根據(jù)排污次數(shù)、排污量等對加重處罰情節(jié)做出認定。此外，該船舶的兩次排污行為雖然發(fā)生在不同海事機關轄區(qū)，但為了便于處罰，應由最先發(fā)現(xiàn)其違法行為且具有管轄權的主管機關實施處罰。

本文較贊成第二種意見，究其原因，我們可以先看一下《行政處罰法》關于“一事不再罰”原則的規(guī)定。

二、“一事不再罰”原則的含義與“一事”的界定

《中華人民共和國行政處罰法》第24條規(guī)定：“對當事人同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。此規(guī)定第一次在我國行政法律制度中確立了“一事不再罰”原則，其具體是指行政機關對行政相對人的同一個違反行政法律規(guī)范的行為，不得依據(jù)同一事實和同一依據(jù)，給予兩次以上的行政處罰［1］。

但《行政處罰法》對于“一事不再罰”原則規(guī)定的適用范圍較為狹窄，內(nèi)容也較為模糊。這一規(guī)定僅僅將該原則適用的行政處罰的種類限制在了“罰款”上。同時，該條款對“一事”，即何謂“同一違法行為”的含義也沒有給出具體解釋，為此后該原則在執(zhí)法與司法實踐中的適用留下了一定的難題。

針對“同一違法行為”在概念上的模糊性以及解決實踐中日益涌現(xiàn)的相關問題，一些學者試圖在其含義上尋求更為明確的界說，并形成了幾種不同的觀點，其中，以“違法行為構成要件說”在當前較為盛行。在持有該觀點的學者中，有的學者認為，在行政處罰中，受處罰人的行為只要符合某一違法行為的構成要件，則在法律上可以確認為存在一個違法行為。這里的同一違法行為不是事實性的，而是法律性的。有的學者認為，同一違法行為即從其構成要件上只符合一個違法行為的特征［2］。在以構成要件為標準的前提下，能充分滿足一次構成要件的事實就是一事（一個違法行為），能充分滿足兩次（或兩個）構成要件的事實為二事，以此類推［3］。

此外，“違法行為構成要件說”對構成要件的具體組成也做了較多的探討，有較多的學者認為，在當前行政處罰尚無構成要件概念的情況下，可通過借鑒刑事處罰領域構成要件的有關概念，因為“行政處罰與刑事制裁在現(xiàn)代主流法學觀念上傾向于‘量’的差別而非‘質’的不同”，以此認為行政處罰中的違法行為的構成要件應與犯罪構成要件相似。具體而言，行政處罰中違法行為的構成必要要件有四：一是行政相對人有違反行政法律規(guī)范的作為或不作為；二是相對人的違法作為或不作為必須產(chǎn)生了一定的社會危害性；三是相對人需具備承擔行政處罰的責任能力；四是相對人的違法行為應基于過錯產(chǎn)生。

至此我們可以看出，在上述案件的法律適用中，“違法行為構成要件說”雖然作為一種學理上的探討，在《行政處罰法》對“同一違法行為”界定不明的背景下，以船舶每次排污行為是否符合一個獨立違法行為構成要件來界定違法行為的個數(shù)，有一定的合理性，且操作簡便、易于理解。同時根據(jù)《行政處罰法》第20條“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄”的規(guī)定，對案件中兩次違法行為分別實施行政處罰也在形式上符合法律規(guī)定，因此，第一種意見具有一定的合理性。但是，該意見僅借鑒了刑事處罰對構成違法行為的界定標準，未能在處罰方式上吸收相關內(nèi)容，更違背了行政法治的精神要求，最終可能導致行政處罰的結果與其目的原則背道而馳。

三、行政處罰中的“連續(xù)違法行為”及其處罰

“在刑法上對于如何判斷一個或多數(shù)行為所發(fā)展出之原則，在行政秩序罰上亦同有適用”。［4］在刑法有關概念中，對基于同一或概括的犯意，連續(xù)實施數(shù)個獨立的犯罪行為，觸犯同一罪名的犯罪形態(tài)稱之為連續(xù)犯，如多次實施盜竊行為。在對連續(xù)犯處罰時，連續(xù)犯一般被稱為處斷的一罪，即雖然應成為數(shù)罪，但為了簡化訴訟與避免過重的刑罰而在處斷時將其視為一個罪行。對連續(xù)犯的處罰采用按一罪行從重處罰的原則，而不采用數(shù)罪并罰。

與刑事處罰相似，行政處罰中也經(jīng)常存在連續(xù)違反一個法律規(guī)范的行為，如機動車駕駛人在不同的時間、地點連續(xù)闖紅燈的違法行為。連續(xù)違法行為通常具有如下特征：基于同一個違法的故意；存在數(shù)個性質相同的獨立行為；每個獨立行為都具備違法構成要件；數(shù)個行為存在空間及時間上的聯(lián)系且未出現(xiàn)過中斷等。在處罰上，對于行政處罰中連續(xù)違法行為的處罰同樣可借鑒刑事處罰中對連續(xù)犯的處斷方式進行，即按一個行為從重處罰。因為雖然在形式上構成連續(xù)行為的數(shù)個行為都可單獨構成違法，但是數(shù)個行為之間存在時間或空間上的連續(xù)性，且出于同一犯意，違反相同的法律規(guī)范，因此應對該多數(shù)行為給予法律上的單一評價。

此外，需要指出的是，對連續(xù)違法行為按一行為實施處罰，除了在操作上借鑒了刑法原理中對連續(xù)犯的認定與處罰標準外，這也是行政法治對限制公權力、保護人權的重要要求。首先，在我國，行政處罰的目的是為了糾正違法行為，教育公民、法人或者其他組織自覺守法［5］，而非為了處罰而處罰。對相對人基于同一過錯連續(xù)實施的數(shù)個性質相同的行為若通過一次處罰即可實現(xiàn)處罰目的，則就無需實施多次處罰。其次，我國行政法中的“比例原則”要求行政處罰的輕重應與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當，這就要求行政處罰結果應最大限度實現(xiàn)行政管理目的與保護行政相對人權益之間的均衡。最后，基于體現(xiàn)信賴保護原則以及實現(xiàn)行政法治狀態(tài)下生活安定性的考量，行政機關做出的處罰決定不應違背行政相對人的可預測性，從而引起他們生活中的恐懼，而對相對人一個過錯下的多次違法行為實施多罰，將不可避免地引起此種不良后果。

再回到本案，“帆順”輪違法排放含油艙底水的行為，即是一個典型的行政處罰中的連續(xù)違法行為：該輪存在兩次連續(xù)的獨立的違法排放行為；對每個行為而言，其都違反了《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，對海洋環(huán)境產(chǎn)生了一定的危害后果，兩次行為在形式上已經(jīng)分別構成了獨立的違法行為；但同時，兩次排放行為之間未出現(xiàn)過中斷，存在時間上延續(xù)與空間上的聯(lián)系。結合上文所述，本文認為，應依據(jù)行政法治精神的根本要求，同時借鑒刑事處罰中對連續(xù)犯的處罰方式，對“帆順”輪存在的兩次連續(xù)違法行為按“同一違法行為”實施處罰，并可依法對行為次數(shù)較多的情況做加重處罰情節(jié)予以認定。在案件管轄上，則由該輪涉及的多次“連續(xù)違法行為”中最先發(fā)現(xiàn)地有管轄權的主管機關實施處罰。

四、結語

在法律的適用過程中，法律自身概念的模糊性給實踐中有關問題的解決提出了難題，在此情況下，我們可在法律條款限定的范圍內(nèi)，結合個案尋求最能符合法條原義與行政法治精神的學理解釋，以幫助我們化解相關實際問題。但從長遠看，通過立法機關不斷地修改法律與及時出臺相關法律解釋是解決實踐問題的最主要途徑。

［1］全國人大常委會法制工作委員會國家行政法室.中華人民共和國行政處罰法講話［M］.北京：法律出版社，1996：88－89.

［2］朱新力.行政法基本原理［M］.杭州：浙江大學出版社，1995：188－190.

［3］朱新力.論一事不再罰原則［J］.法學，2001，（11）：19－25.

［4］洪家殷.行政秩序罰論［M］.臺北：五南圖書出版公司，1998：105.

［5］張世誠.中華人民共和國行政處罰法的主要問題（5）［J］.中國行政管理，1996，（10）：9－10.