韓志明

政策是如何得到執(zhí)行的，公共服務(wù)是如何提供的，是公共行政的永恒主題。街頭官僚是政策執(zhí)行鏈條的末端，也是公共服務(wù)的提供者。“要了解一個政府官僚機構(gòu)，就必須理解它的第一線職員如何學會工作?！雹伲勖溃菡材匪埂.威爾遜：《官僚機構(gòu)：政府機構(gòu)的作為及其原因》，三聯(lián)書店2006年，第46頁。但需要注意的是，把街頭官僚“單純看成是確定一線行為的工作者，不足以解釋他們實際上做了什么，做的緣由以及他們的行動是如何影響委托人的”。同樣，把他們簡單“描述為消極地和被動地接受和執(zhí)行來自上級的政策和程序，是一種過分膚淺的看法”②［美］米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，中國青年出版社2004年，第179頁。。因此，街頭官僚是如何行使和運用權(quán)力來完成任務(wù)的，又是如何與公民進行接觸和互動的，深入理解這些問題對于解讀政策執(zhí)行及其過程具有重要的理論價值。

現(xiàn)實中此起彼伏的執(zhí)法沖突現(xiàn)象（比如城管與市民的沖突等）也不斷表明，街頭官僚與公民互動中的矛盾沖突，已經(jīng)成為公共治理過程中不可回避的重要問題，但這兩種社會角色之間直接的接觸和面對面的互動及其所引發(fā)的問題，卻并沒有引起研究者的重視。本文作為一項規(guī)范性的研究，將立足于街頭官僚與公民之間的面對面互動的關(guān)系，提出“街頭行政”這樣一個分析街頭官僚與公民互動關(guān)系的抽象概念，進而明確街頭行政的理論分析維度，并從現(xiàn)實角度提出街頭行政范疇中的主要問題，從而拓展街頭官僚研究的理論視域，深入推動街頭官僚的理論研究。

一、街頭行政的概念及其范疇

1977年，美國學者利普斯基（Michael Lipsky）在其發(fā)表的《建立一個街頭官僚理論》的論文中，首先提出了“街頭官僚”（Street－Level－Bureaucrat）的概念。由此之后，街頭官僚的研究開始逐漸得到了人們的關(guān)注，也引起了越來越多研究者的興趣。

利普斯基認為，街頭官僚“是指那些在其工作進程中直接與市民互動的公共服務(wù)人員，以及對任務(wù)執(zhí)行具有實質(zhì)性判斷力的公職人員”①［美］邁克爾·利普斯基：《街道層官僚與政策制定》，載杰伊·M.沙夫里茨、卡倫·P.萊恩、克里斯托弗·P.博里克：《公共政策經(jīng)典》，北京大學出版社2008年，第51頁。。根據(jù)這個定義，典型的街頭官僚包括公職教師、警官及其他執(zhí)法人員、社會工作者、法官、公職律師等。這個定義的外延是非常寬泛的。但是，我國目前的研究都傾向于將街頭官僚的范圍限定在政府部門之中，比如最早引介街頭官僚理論的葉娟麗和馬駿就認為，“‘街頭官僚’是處于基層、同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員?！雹谌~娟麗、馬 駿：《公共行政中的街頭官僚理論》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2003年第5期，第612頁。其后的研究者基本上認可和接受了這個定義，并都是針對政府中的街頭官僚來展開研究的。

提到政府中的街頭官僚，人們立刻就能聯(lián)想到那些在辦事大廳、大街小巷甚至田間地頭等場所工作的政府公務(wù)員。不過，雖然街頭官僚帶有“street”的標簽，但他們并不必須是在“street”上工作的。因為，“街頭官僚中的‘街頭’不是一種對工作環(huán)境的直觀描述，而主要是對街頭官僚與公民直接打交道時的工作界面的一種高度抽象。”③韓志明：《街頭官僚的空間詮釋——基于工作界面的比較分析》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2010年第5期，第585頁。作為一種空間化的建構(gòu)，“街頭”不是指某個確定的社會地點，而是“積極活動的身體面向任務(wù)的情境定位”④［英］吉登斯：《社會的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，三聯(lián)書店1998年，第139頁。。因此，如果說管理官僚主要是在辦公場所通過與上下級進行聯(lián)系來開展工作，那么街頭官僚卻必須經(jīng)常要與公民進行直接接觸，并在與公民面對面的互動中去做事。

迄今為止，街頭官僚的研究者們已經(jīng)對街頭官僚（基層政府公務(wù)員）的政治角色、工作特征、任務(wù)性質(zhì)、行為邏輯、權(quán)力運用、生存狀況、技能形成、個體認知等多種多樣的議題進行了廣泛的探討。就目前這些研究來看，街頭官僚顯然是理論舞臺上當仁不讓的主角或中心，但公民則很大程度上被看作是一個可有可無的、無關(guān)緊要的、消極的、被動的對象化存在。這些以街頭官僚為單一中心的研究取向，取消了公民的主體性角色，也忽視了公民與街頭官僚互動的功能和意義。但事實上，如果沒有公民的存在和參與，街頭官僚就只能對著空氣去行使權(quán)力，甚至街頭官僚自身也失去了存在的價值。就此而言，街頭官僚與公民之間具有某種互相建構(gòu)的關(guān)系。換言之，“管理官僚的工作主要是同質(zhì)性身份的社會互動，街頭行政則主要是異質(zhì)性身份的社會互動?！雹蓓n志明：《街頭官僚及其行動的空間辯證法——對街頭官僚概念及其理論命題的重構(gòu)》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第3期，第110頁。后者包含了權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系、國家與社會的關(guān)系等更加豐富的政治和社會內(nèi)涵。

必須要指出的是，街頭官僚行動所指向的不是物體，而是一個個的人——公民。即便有些執(zhí)法行動表面上是針對物體所采取的，比如整治城市黑車、拆除違章建筑等，但最終則是指向擁有或支配這些物體的個人。在街頭官僚的工作過程中，公民不僅是任務(wù)環(huán)境的有機組成部分，也對街頭官僚及其行動產(chǎn)生能動性的影響。街頭官僚工作的結(jié)果不是由街頭官僚單方面的行動決定的，而是由雙方參與者的行動、反應(yīng)及互動所共同演繹出來的。因此，要深入理解這種社會關(guān)系，就不僅要關(guān)注街頭官僚，也要關(guān)注與其互動的公民，更要深入理解他們之間互動的狀況。為此，我們提出“街頭行政”的概念，對街頭官僚在與公民在面對面的情境中進行的互動及其過程做出描述性的定義。其中，“街頭”表明了街頭官僚與公民互動過程的空間定位，而行政則指明了這種社會關(guān)系的性質(zhì)及內(nèi)容。

街頭官僚是一個著眼于政府公務(wù)員身份和工作特征的理論概念，而街頭行政則是一個基于街頭官僚與公民之間的互動關(guān)系而形成的理論概念，是對街頭官僚與公民之間的正式互動及其過程和結(jié)果的描述。兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。在街頭官僚的理論譜系中，街頭官僚是唯一的中心或主角，但在街頭行政的理論框架中，公民與街頭官僚都是研究清單上并列的主角，而焦點的問題則是雙方之間的互動及其過程和結(jié)果。就此而言，街頭行政不僅是對街頭官僚工作進程和狀況的描述，也是對街頭官僚概念的展開和深化。而且，相對于街頭官僚概念主要是提出了一種作為研究對象的特殊人群，街頭行政概念則直接地瞄準了街頭官僚與公民之間的正式互動，并將靜態(tài)的對人的研究拓展到對街頭行政的動態(tài)過程的考察上來，從而拓展了街頭官僚研究的視域，深化了對政策執(zhí)行、政府與公民之間的關(guān)系等問題的理解。

二、街頭行政的理論分析維度

街頭行政是兩種典型社會角色之間的直接的面對面的互動。隨著行政權(quán)力滲透到社會生活的各個層面，介入到公民社會的各個領(lǐng)域，涉及到公民活動的各個環(huán)節(jié)，街頭行政已經(jīng)成為現(xiàn)代社會中一個重要的社會關(guān)系類型。根據(jù)街頭行政的概念及其社會行動的性質(zhì)，我們將其分析維度主要概括為如下幾個方面。

（一）基本關(guān)系

基本關(guān)系是指參與互動的雙方或多方之間主要的社會關(guān)系。街頭行政是作為基層政府公務(wù)員的街頭官僚與公民兩種角色之間的社會互動。這些互動是政府與公民之間關(guān)系的具體化。但是，在權(quán)力關(guān)系上，街頭行政顯然包含著一種不平等的關(guān)系。相對于普通公民，街頭官僚處于統(tǒng)治或支配的地位，能夠采取措施獎勵或懲罰民眾，影響公民的福利和權(quán)益。即便是在提供服務(wù)的情景中，由于這種服務(wù)的壟斷性質(zhì)或非自愿性質(zhì)，公民歸根結(jié)底仍然受到政府服務(wù)的制約。這實際上也意味著，對于公民而言，許多街頭行政的關(guān)系建構(gòu)是非自愿性質(zhì)的，公民是不得已或被迫地成為街頭官僚的顧客的。而街頭官僚所做的決定，都是直接針對公民個人的，并具有“分配和再分配的屬性”①［美］邁克爾·利普斯基：《街道層官僚與政策制定》，第57頁。。無論是將某些人納入社會福利享受者的名單，或?qū)嵤δ承┬袨榈膽徒涞?，都實實在在影響公民的機會、利益和感受。從利益角度分析，街頭行政主要包含了兩種性質(zhì)的行動，一種是政府給予公民利益、支持或認可的行動，一種是政府剝奪公民權(quán)益或施加強制等的行動。由于利益關(guān)系的不同，參與者之間的互動及其結(jié)果也會不一樣。對于公民而言，雖然法律或政策從根本上決定了利益的分配及其實現(xiàn)的方式，但這些只有通過街頭官僚的執(zhí)行才能落實下來。

（二）問題性質(zhì)

社會問題是人們進行互動的中介，它指的是人們需要面對或處理的事務(wù)及其性質(zhì)。問題的性質(zhì)首先是指問題的領(lǐng)域。問題領(lǐng)域是說這些事務(wù)是屬于哪方面的問題——法律的還是政策的、公共的還是個人的等。問題的領(lǐng)域決定了街頭官僚是否有權(quán)或有資格來處理這些事情，也決定了應(yīng)該采取什么方式來處理它。由于現(xiàn)代政府管理已經(jīng)拓展到社會生活的各個領(lǐng)域，因此，街頭行政的問題性質(zhì)也呈現(xiàn)出前所未有的多樣性和復雜性，其中主要包括三個方面：一是提供公共服務(wù)，如提供交警服務(wù)；二是實施政府管制，比如確定公民或法人的資格等；三是進行行政執(zhí)法，執(zhí)行法律法規(guī)或公共政策等。這其中既有非常艱難和危險的任務(wù)，如追捕逃犯，也有比較簡單的工作，如在辦公桌前辦理手續(xù)等。對于要解決或不解決什么問題，街頭官僚通常都沒有什么自主性。在日常生活中，公民經(jīng)常將一些本不屬于街頭官僚職權(quán)范圍內(nèi)的問題提交給他們，如非警務(wù)性報警，就使得公安機關(guān)非常尷尬。

（三）規(guī)范體系

規(guī)范體系是指參與者所面臨的各種正式或非正式的規(guī)范，這包含從法律制度到倫理道德等廣泛的社會規(guī)范。明確的規(guī)范體系有利于明晰各自行為的邊界和限度，引導參與者適應(yīng)對方的行動，保證街頭行政的順利進行。其中，正式的法律制度比較容易確認，但非正式的道德規(guī)范則具有很大的彈性與不確定性，更多的時候，情、理、法等因素往往是糾纏在一起的。比如，在警察開槍打死人的事件中，警察是否以及應(yīng)該在什么條件下開槍，都會成為爭論的焦點。針對街頭官僚的規(guī)范不可勝數(shù)，但主要集中在三個方面：一是依法行政，遵紀守法，認真執(zhí)行法律政策和規(guī)章制度，確保完成組織任務(wù)；二是要降低成本，提高產(chǎn)出，提升效率，提高服務(wù)對象的滿意度；三是遵循職業(yè)倫理規(guī)范，保證合乎官德的行為，樹立良好的社會形象等。對于公民而言，面對街頭官僚，他們也負有做一個良好公民的廣泛責任，包括應(yīng)當做一個積極公民，有節(jié)制地爭取公民權(quán)利。

（四）心理結(jié)構(gòu)

人與人之間的交往和互動都會形成某種情感和心理。在街頭行政的過程中，如果是給予公民利益或支持的行動，雖然也可能會引發(fā)外界的不滿和質(zhì)疑，但至少當事人之間是可能做到皆大歡喜的。街頭行政的挑戰(zhàn)在于，在限制或剝奪公民權(quán)益的過程中，不僅要盡量避免出現(xiàn)“公民不服從”的行為，降低執(zhí)行過程的沖突水平，而且還要安撫好公民的情感、態(tài)度和情緒。街頭行政中所帶來的權(quán)益損益，將遙遠而抽象的政策規(guī)定等轉(zhuǎn)化為活生生的日常體驗，這些影響著公民的心理，也形成了對于街頭官僚的印象。由此所引發(fā)的對抗和沖突，固然是利益沖突的結(jié)果，也是復雜的心理活動的產(chǎn)物。比如，在一些具有泄憤性質(zhì)的群體性事件中，民眾就是在將對政治或政府的態(tài)度借機發(fā)泄到他們夠得著的街頭官僚的身上。此外，民眾通常希望給自己辦事的街頭官僚是友善的、熱情的、公正的和專業(yè)的，能盡可能地滿足自己的愿望和訴求，而街頭官僚所關(guān)心的則是遇到“聽話的人”，而不是“刺頭”，并希望能得到民眾的理解、支持和合作。這些心理預期提供了相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，但也留下了相互沖突的隱患。

（五）行動結(jié)果

街頭行政的結(jié)果主要可以分為合作和非合作兩種情況，這些結(jié)果對應(yīng)著街頭官僚的工作績效，顯示出權(quán)力運用的效果，揭示了公共服務(wù)的狀況，也表明公民可以從政府那里得到什么，得到多少。相對于管理官僚經(jīng)常是在辦公室或會議室的“暗箱”中開展工作，街頭行政大多是在大庭廣眾之下進行，具有較強的可見性和透明度，也比較容易進行公共監(jiān)督。而且，“街頭是城市中最重要和最經(jīng)常為各階層人所使用的公共空間，任何事情發(fā)生在街頭都會造成比其他地方更為轟動的效應(yīng)”①［美］王笛：《街頭文化——成都公共空間、下層民眾與地方政治》，中國人民大學出版社2006年，第303頁。。由于街頭官僚與公民之間存在權(quán)力不對稱，作為街頭官僚顧客的公民很多時候都被看成是社會的弱勢群體，因此某些形態(tài)的街頭行政——警察拘人、城管打人和強制拆遷等——很容易吸引公眾的眼球，形成民眾的道德憤慨，引發(fā)強烈的社會反響。

可見，街頭行政不是街頭官僚單方面意志和行動的產(chǎn)物，而是街頭官僚與公民之間互動的結(jié)果。相關(guān)的決策和選擇不僅是利益驅(qū)動的結(jié)果，也受到行動資源和能力的限制，還受到面子、人情、公眾壓力和社會價值等因素的影響。比如，在解決公民的違法問題時，表示尊重且恭敬的人可能只受到非正式的處理，而既不尊重也不合作的人則會受到正式的制裁②［美］羅伯特·蘭沃西、勞倫斯·特拉維斯：《什么是警察——美國的經(jīng)驗》，群眾出版社2004年，第354頁。。而公民也會策略性地面對街頭官僚及其行使權(quán)力的行為，比如不服從執(zhí)法的公民往往運用“弱者的武器”、把事情鬧大甚至訴諸暴力來進行抗爭。

三、街頭行政理論的現(xiàn)實指向

街頭行政是一個高度抽象的概念，界定了一種特殊的社會關(guān)系，也提供了一個更加全面、豐富的理論分析框架。關(guān)鍵的問題是，必須將其應(yīng)用到對現(xiàn)實問題的分析上去，為理解和解決相關(guān)問題提供新的視角和方法。根據(jù)街頭行政的概念及其理論維度，本研究試圖將下述問題納入街頭行政的理論譜系中來，并由此確立理論研究的新的議題和方向。

（一）與管理官僚的合作與沖突

街頭官僚處于組織金字塔的底層，執(zhí)行管理官僚的決策和指令，也受到管理官僚的控制和監(jiān)督。作為政府大家族的一分子，兩者的利益和立場是比較一致的，也有著良好的合作基礎(chǔ)。但是，作為專業(yè)的行政管理人員，街頭官僚在直接接觸管理對象的過程中，不僅需要獨立自主地做出選擇和判斷，而且也逐漸掌握更多具體的、地方的和特殊的操作性知識?！霸诖蠖鄶?shù)機構(gòu)中，一線人員在判斷具體操作問題上比上層領(lǐng)導處于更為有利的位置，上層領(lǐng)導只能通過事后極為簡略的報道了解問題。”③［美］詹姆斯·Q.威爾遜：《官僚機構(gòu)：政府機構(gòu)的作為及其原因》，第176頁。管理者通常意識不到前線作業(yè)領(lǐng)域所發(fā)生的事情，而“最接近實際問題的人同時也最了解如何解決這些問題”④［美］戴維·H.羅森布魯姆、羅伯特·S.克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，中國人民大學出版社2002年，第159頁。。

尤其是，行政體系的權(quán)威是向上集中的，但行政能力和技術(shù)卻是分散的，政府必須依靠街頭官僚的勤奮和能力來提高生產(chǎn)力。隨著行政專業(yè)化和技術(shù)化的高度發(fā)展，政府中上下級之間的關(guān)系正在受到以專業(yè)技術(shù)為基礎(chǔ)的街頭官僚的挑戰(zhàn)。管理官僚不僅需要街頭官僚提供的信息來了解情況，做出決策，也需要街頭官僚認真地去執(zhí)行那些已經(jīng)做出來的決策。管理官僚必須對街頭官僚的所作所為負起領(lǐng)導責任，但他們卻越來越喪失對街頭官僚的控制權(quán)。而為了避免麻煩和逃避懲罰，街頭官僚也習慣于將“問題上交”，留給管理官僚去處理。這些街頭官僚與管理官僚之間的沖突與合作，對于理解政策執(zhí)行具有非常重要的意義。

（二）自由裁量權(quán)及其運用

“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。”①［美］伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年，第566頁。無論是什么層級的行政人員，都擁有或多或少的自由裁量權(quán)。街頭官僚在錯綜復雜的環(huán)境中與各色各樣的人等打交道，很多決策都涉及到對任務(wù)、環(huán)境、規(guī)則、情理等的微妙而復雜的判斷，因此自由裁量權(quán)有其客觀的必要性和必然性。在錯綜復雜的任務(wù)環(huán)境下，街頭官僚不僅依照法律和專業(yè)技能來做事，也根據(jù)經(jīng)驗、判斷和價值觀來做出決策，甚至“嚴重依賴直覺來行使自由裁量權(quán)”②［美］D.H.羅森布魯姆、R.奧利里：《公共管理與法律》，中山大學出版社2007年，第147頁。。并且，管理官僚也許比較容易地為其行動做出符合邏輯的解釋或說明，但街頭官僚想要做好工作，就必須借助于個人的經(jīng)驗、直覺和處理人際關(guān)系的技巧，這些既難以程序化和標準化，甚至也很難給出充分的解釋。

街頭官僚自由裁量權(quán)的運用，主要帶來兩個方面的問題：一是規(guī)則的效力及其適用的問題，“執(zhí)行總會形成或改變政策”③［美］查爾斯·E.林布?。骸墩咧贫ㄟ^程》，華夏出版社1988年，第82頁。，“‘真正的’政策是執(zhí)行的政策”④［美］B.蓋伊·彼得斯：《官僚政治》，中國人民大學出版社2006年，第240頁。，而不是說出來的和寫在紙上的政策。街頭官僚決定案件的適用規(guī)則，這不僅是在“決定性”地解釋規(guī)則，而且也是在制定規(guī)則，創(chuàng)造先例⑤［英］M.J.C.維爾：《憲政與分權(quán)》，三聯(lián)出版社1997年，第304～305頁。；二是公平性的問題，法律政策及其規(guī)則可以是標準化的，但每個街頭行政的案例都是具體的和活生生的，充滿了特殊性和差異性。因此，無論是對同樣的問題適用了同樣的規(guī)則，還是對不同的情況采取了不同的措施，都有可能導致公平性的質(zhì)疑，許多行政糾紛也就是由此而引發(fā)的。這些需要從理論上得到更加深入的解釋。

（三）在場情境下的面對面互動

與公民面對面的互動是街頭官僚的定義性特征⑥韓志明：《街頭官僚及其行動的空間辯證法——對街頭官僚概念及其理論命題的重構(gòu)》，第109頁。。街頭行政是街頭官僚與公民在特定空間中的遭遇，空間中的建筑、設(shè)施、物體和人及其背后的規(guī)范體系等，都會影響到參與者的行為、心理及其互動?？臻g是一個舞臺，街頭官僚和公民都是其中的臨時演員，但這里并沒有固定的腳本，劇情也是根據(jù)各自的行動及相互的反應(yīng)而逐漸發(fā)展下去的。非常重要的是，既然空間及其要素是街頭行政的建構(gòu)性要素，那么行動者也可以利用空間及其權(quán)力機制來實現(xiàn)想要的結(jié)果，比如警察利用昏暗的房間來審訊嫌疑犯，信訪部門設(shè)計寬敞而富有溫情的空間來舒緩上訪者的壓力和焦慮，公民會在公開場合中利用圍觀者的同情或支持來要對抗野蠻的執(zhí)法者等。

在面對面的互動中，街頭行政不再是權(quán)力單方面的“獨白”，而更是一個社會“對話”的過程。公民參與并建構(gòu)了特定的社會結(jié)果，具有界定政府與公民之間關(guān)系的重要意義。但是，公民的個體特征、群體性狀況以及空間因素的介入，也使街頭行政呈現(xiàn)出較大的隨意性和不確定性，比如（看上去）社會地位較高的人經(jīng)常會受到執(zhí)法者更多的尊重和禮遇，而有色人種、少數(shù)民族或社會弱勢群體則常常會受到“特別”的對待，包括歧視和不公正的裁決等。同樣，公民也會通過某些策略（比如示弱策略或強橫策略等）來贏得街頭官僚的同情或支持。因此，街頭行政不是整齊劃一的世界，而是充滿了無限的變化和可能。這些問題廣泛存在，需要引起研究者的注意。

（四）公共服務(wù)的供給及其品質(zhì)

“一個真正有效率、效能的服務(wù)計劃需要服務(wù)對象的主動參與，而不是服務(wù)對象的被動接受?！雹撸勖溃軧.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，第64頁。街頭行政的核心功能就是提供公共服務(wù)。但是，公共服務(wù)的供給及其品質(zhì)不僅取決于街頭官僚供給的意愿和能力，而且也跟公民的參與及其與街頭官僚的互動是息息相關(guān)的。比如，理論研究發(fā)現(xiàn)，那些表明自己有很高需求的公民通常會獲得很高比例的福利，而被視為很難對付或麻煩的公民通常只能獲得很少的福利①葉娟麗、馬 駿：《公共行政中的街頭官僚理論》，第613頁。。同時，積極向政府提出要求的人，比如向政府提出信息公開或社會福利申請的公民，不僅表達出了需求公共服務(wù)的愿望，向政府施加了履行服務(wù)責任的壓力，也（有可能）會獲得更多的服務(wù)。

在街頭行政的過程中，法律法規(guī)和規(guī)章制度等都從紙面走向?qū)嵺`，得到了應(yīng)用的機會，也接受了實實在在的檢驗。這也反過來為制度的革新提供了第一手的信息。實踐中存在的各種阻力和障礙等，通常通過影響街頭行政的效果而形成“倒逼”制度變革的效果。特別是，在公民與街頭官僚面對面的接觸過程中，由于街頭官僚的決策和行動會立刻引起公民消極的或積極的反應(yīng)，因此公民權(quán)益的自我保護機制提供了“克服違規(guī)問題”②［美］B.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，第66頁。的重要方法，并有利于形成遏制權(quán)力濫用的屏障。當然，要真正實現(xiàn)這些效果，則需要形成公民社會的良好傳統(tǒng)和積極主動的公民精神。

（五）街頭官僚的生存處境

作為官僚體制金字塔的底層，街頭官僚地位低，權(quán)力小，待遇差，壓力大，晉升機會少。但作為政府公務(wù)員，他們又是捧著“金飯碗”的人，擁有體面的工作，享受穩(wěn)定而高標準的福利和保障，也享有不少的方便和特權(quán)等。但街頭官僚在政府的第一線工作，工作內(nèi)容大多是細致而又繁瑣的苦活或累活。他們既要承受完成管理官僚交辦的任務(wù)的巨大壓力，接受日益嚴苛的考核和評估，同時也要在公民或公眾的注視之下去執(zhí)行公務(wù)，承受公眾對他們的要求、評價和指責，以至于在許多情況下，他們的工作既得不到管理官僚的認可，也不被服務(wù)對象所領(lǐng)情。

特別是，隨著社會法治化和民主化程度的提升，管理官僚、社會組織、新聞媒體和公民從各個方面對街頭官僚提出了更加多元而復雜的要求，這些不僅對其工作的能力、素質(zhì)、技巧和績效等提出了更加嚴格的要求，而由此引發(fā)的各種矛盾沖突也動輒將他們卷入到身不由己的各種是非漩渦中去，提高了他們的職業(yè)風險。這樣，復雜的政治和社會生態(tài)不可避免造成了街頭官僚特殊的行動邏輯，具體如激勵不足、規(guī)則依賴、選擇行為、一線棄權(quán)等③韓志明：《街頭官僚的行動邏輯與責任控制》，載《公共管理學報》2008年第1期，第44～46頁。。這些問題是現(xiàn)代政府官僚體制所難以消除的問題，也是公共行政所必須面對的問題。

四、結(jié) 論

街頭行政與街頭官僚是一個理論綜合體，兩者是密切關(guān)聯(lián)在一起的。雖然街頭官僚的研究正在逐步推進，但街頭行政的概念及其理論卻是一個全新的課題。街頭行政概念從街頭官僚與公民面對面的互動這一核心點切入對行政過程的理解和分析，提出了新的理論視角，也形成了新的研究議題。這些必將對街頭官僚的研究、政策過程的研究以及公民與政府之間關(guān)系的研究等帶來積極的影響。我國目前尚處于社會矛盾的凸顯期，官民沖突層出不窮，街頭行政層面的矛盾沖突頻頻發(fā)生，這些問題需要更加恰當?shù)睦碚摴ぞ邅硖峁└袉l(fā)性、針對性和實用性的理論資源。因此，推進街頭行政的研究也將有助于對相關(guān)問題的理解和解決。當然，街頭行政目前還只是一個探索性的概念，相關(guān)的觀點也有待進一步的商榷，其價值也有待于理論和實踐的進一步檢驗。