黃榮國劉喆

職務(wù)犯罪預(yù)防工作中引入創(chuàng)“雙政”活動的探索

黃榮國＊劉喆＊＊

面對反腐敗工作的日趨復(fù)雜化、白熱化、社會化、專業(yè)化的整體形勢和全新挑戰(zhàn)，檢察機關(guān)如何扎實立足檢察職能，創(chuàng)新社會管理，以更為科學(xué)、更為新穎的活動模式為職務(wù)犯罪預(yù)防工作注入動力和活力，值得深入思考和研究。文章分析當(dāng)前職務(wù)犯罪預(yù)防工作中存在的難題、瓶頸問題，通過基層檢察機關(guān)的探索和實踐，創(chuàng)新性地提出了創(chuàng)“雙政”（創(chuàng)廉政拒貪腐、創(chuàng)勤政防瀆職）的活動模式，首次將貪污賄賂犯罪與瀆職侵權(quán)犯罪同層面、雙軌道同時開展職務(wù)犯罪預(yù)防活動，廣泛發(fā)動、調(diào)動預(yù)防對象主體優(yōu)勢和積極性，形成多元性、長遠性、全盤性的預(yù)防工作模式，以期達到“廉勤并舉，貪瀆同防”的最終效果。

職務(wù)犯罪預(yù)防 創(chuàng)“雙政”

近年來，我國反腐敗工作不斷向縱深發(fā)展，同時也面臨新挑戰(zhàn)、新形勢和新要求，胡錦濤同志在十七屆中央紀(jì)委第六次全會上用“三個并存，兩個依然”高度概括了當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的總體態(tài)勢，即成效明顯和問題突出并存，防治力度加大和腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然艱巨。黨的十八大上也再次提出要堅定不移地反對腐敗行為，反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴。習(xí)總書記倡導(dǎo)“職務(wù)犯罪預(yù)防出生產(chǎn)力”，是對職務(wù)犯罪預(yù)防工作在反腐倡廉建設(shè)中進一步深入開展、產(chǎn)生成效的新要求。要從根本上解決腐敗問題，就需要從制度和機制上預(yù)防、在源頭上預(yù)防、遏制和減少職務(wù)犯罪，從“追著打”轉(zhuǎn)型為“提前防”，探索新的路徑和模式。

一、當(dāng)前職務(wù)犯罪預(yù)防工作中的瓶頸問題

1.預(yù)防工作模式缺乏創(chuàng)新性

隨著反腐敗工作力度的不斷加強，各領(lǐng)域、各行業(yè)、各環(huán)節(jié)的國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位在不同程度上都發(fā)現(xiàn)了職務(wù)犯罪的現(xiàn)象，對于職務(wù)犯罪預(yù)防的需求量也陡然而增。然而我國各級檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防的主要方式仍比較單一，主要依賴于法制宣傳教育，即通過全面了解案情、組織召開講座、進行個案預(yù)防、開辟廉政教育基地、在一定范圍內(nèi)發(fā)放職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳資料以及制發(fā)檢察建議等形式開展各項職務(wù)犯罪預(yù)防工作。但預(yù)防工作質(zhì)量和效果的體現(xiàn)，更多的要看預(yù)防對象在經(jīng)歷了一系列的預(yù)防活動后，在思想覺悟上是否得到了提高，相關(guān)單位對于發(fā)現(xiàn)和被指出的問題是否得到有效整改，相關(guān)漏洞是否得到彌補以及高危風(fēng)險崗位的防范措施是否落實到位。如今，職務(wù)犯罪預(yù)防工作需要面對的預(yù)防領(lǐng)域從工程建設(shè)、物資采購、醫(yī)療衛(wèi)生到貨物運輸、環(huán)衛(wèi)城管，預(yù)防對象的單位性質(zhì)、風(fēng)險環(huán)節(jié)、人員背景、廉政意識情況各不相同，僅以單一模式進行生搬硬套，已無法滿足新形勢下的預(yù)防需求。在實際情況中就存在預(yù)防活動形式大于實質(zhì)，活動模式過于傳統(tǒng)，說教氣氛濃重，無法引起受眾群體的足夠興趣，宣傳效果不盡如人意，同時，檢察機關(guān)提出的檢察建議也常常因內(nèi)容空洞，缺乏可操作性而得不到相關(guān)單位的重視，容易被束之高閣。

2.預(yù)防工作效果缺乏長效性

當(dāng)今的職務(wù)犯罪預(yù)防工作還存在著一個誤區(qū)，就是“案發(fā)請神急，事后送神忙”，即在一個時間段里，某一領(lǐng)域內(nèi)有公職人員被檢察機關(guān)立案查處后，發(fā)現(xiàn)案件的機關(guān)、單位便會來到檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門，要求進行廉政教育活動，同時積極地開展自糾自查，進行亡羊補牢式的預(yù)防工作。這類廉政預(yù)防活動往往缺乏長效機制的保障，短則一兩周，長則三五月，便會告一段落，而事后對于活動設(shè)立的目標(biāo)是否完成，制定的各項規(guī)范是否落實，相關(guān)制度漏洞是否填補都缺乏制度上的保障，相關(guān)單位缺少足夠的重視，檢察機關(guān)也不適合越俎代庖過多干涉，預(yù)防工作常常因此止于中期，預(yù)期的效果并不理想。預(yù)防的最終落腳點應(yīng)是預(yù)防效果，如果過分注重活動開展的必要性，就容易忽略了預(yù)防職務(wù)犯罪的延續(xù)性和長效性。

3.預(yù)防工作隊伍缺乏專業(yè)性

從刑法對職務(wù)犯罪案件以及國家公職人員的界定就可以看出，職務(wù)犯罪涉及到社會各個領(lǐng)域、各個部門，相應(yīng)的職務(wù)犯罪預(yù)防的對象也具有多元性。要針對不同行業(yè)、不同職業(yè)、不同環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪采取不同的預(yù)防手段。對于一個預(yù)防項目，其過程是由包括前期調(diào)研、特征分析、提出預(yù)防對策、策劃預(yù)防措施、落實預(yù)防對策以及檢查落實情況等諸多環(huán)節(jié)組成，每一個環(huán)節(jié)的脫離實際都會影響到最終的實際效果。所以，一個成功的預(yù)防項目，都需要對相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識有足夠的認知，加上周密科學(xué)的工作計劃以及慎重對待的工作態(tài)度才能確保預(yù)防工作的實際效果，這就對預(yù)防部門的干部提出了更高的要求，但目前預(yù)防部門的干部偏老齡化，人員隊伍素質(zhì)和水平難以應(yīng)對新形勢下預(yù)防工作的專業(yè)性和技術(shù)性，亟待改進。

二、引入創(chuàng)“雙政”活動的概念與定位

針對預(yù)防工作模式缺乏創(chuàng)新性、預(yù)防工作效果缺乏長效性、預(yù)防工作隊伍缺乏專業(yè)性等瓶頸問題，上海市虹口區(qū)人民檢察院在職務(wù)犯罪預(yù)防工作中創(chuàng)新性地提出了創(chuàng)“雙政”活動的新理念和新舉措，即爭創(chuàng)國家公職人員“創(chuàng)廉政拒貪腐，創(chuàng)勤政防瀆職”，針對各政府機關(guān)、國有企事業(yè)單位黨風(fēng)廉政勤政建設(shè)，干部隊伍建設(shè)，以預(yù)防對象為工作主導(dǎo)，檢察機關(guān)適時參與，以監(jiān)督和服務(wù)為重點而開展的長期專項反腐倡廉系統(tǒng)工作。

1.反貪工作要“創(chuàng)廉政拒貪腐”

“創(chuàng)廉政拒貪腐”，即廉潔從政，自律反腐，主要結(jié)合檢察機關(guān)反貪污賄賂職能，要求公職人員拒絕貪污受賄，正確看待及使用公權(quán)力。各參加活動單位應(yīng)立足本職行業(yè)特點，在檢察機關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)下，制定系統(tǒng)化、規(guī)范化制度準(zhǔn)則，適時引入技術(shù)預(yù)防，建立長效廉政教育機制，倡導(dǎo)主要領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，風(fēng)險崗位自查自糾，基層同志自覺自愿，健全社會監(jiān)督、自我監(jiān)督等制度，將職務(wù)犯罪預(yù)防工作關(guān)口前置，預(yù)防于未懲，防患于未然，做到懲防并舉，通過樹立廉潔模范、建立廉政基金等方式積極主動的弘揚廉潔新風(fēng)，同時在行業(yè)內(nèi)引發(fā)共鳴互動，接受群眾評議，評選行業(yè)先鋒，營造各公職人員所在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)清廉之風(fēng)，牢固樹立以廉為榮、以貪為恥觀念，自覺樹立拒腐倡廉心理防線，同時樹立政府及公職人員的良好社會形象。

2.反瀆工作要“創(chuàng)勤政防瀆職”

“創(chuàng)勤政防瀆職”，即勤勉為政，主動防瀆，避免庸職惰職，主要結(jié)合檢察機關(guān)反瀆職侵權(quán)職能，倡導(dǎo)公職人員積極主動投入工作，提升強化責(zé)任感及榮譽感。各參加活動單位應(yīng)結(jié)合自身工作職能，落實“科技加制度”精神，融合各崗位特色，制定全新勤政工作考核目標(biāo)，將相應(yīng)的評審標(biāo)準(zhǔn)和獎懲辦法細化，將考核結(jié)果與評選先進、干部任用、公務(wù)員評定等級等緊密掛鉤，增強干部的緊迫感；同時根據(jù)物質(zhì)獎勵形式與精神獎勵并重的原則，建立各崗位標(biāo)兵選定標(biāo)準(zhǔn)，賽選業(yè)務(wù)能手，倡導(dǎo)以切實有效的表彰、鼓勵、獎勵機制，摒棄“不出害蟲不打藥”、“不出腐敗不教育”的消極滯后、以懲為主的廉政教育模式，以此營造各崗位爭先創(chuàng)優(yōu)良好風(fēng)氣，同時配合末位淘汰或末位懲罰制度，努力營造不消極、不懈怠、不取巧、不推諉的工作風(fēng)氣。而檢察機關(guān)結(jié)合自身反瀆職侵權(quán)工作職能，對各單位制定的考核計劃、考核目標(biāo)以及執(zhí)行過程進行全程的監(jiān)督指導(dǎo)。

廉政、勤政應(yīng)是有機的統(tǒng)一體。廉政是基礎(chǔ)，勤政是保障，勤政是工作準(zhǔn)線，廉政是法律底線，兩者相互聯(lián)系，互相促進，以廉政保勤政，以勤政促廉政，是當(dāng)今社會永不退縮的課題。對應(yīng)檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪懲防職能，廉政對應(yīng)反貪污賄賂職能，勤政對應(yīng)反瀆職侵權(quán)職能，明確“廉政、勤政”有助于檢察機關(guān)有的放矢地開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，針對不同對象的實際情況或案件事實，有側(cè)重點、有選擇性的開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作。同時，爭創(chuàng)“勤政、廉政”活動的根本主旨與加強各單位隊伍建設(shè)、構(gòu)建服務(wù)型政府是一脈相承的，也是加強社會管理創(chuàng)新的一個重要切入點。

三、創(chuàng)“雙政”活動的基本設(shè)想及主要特點

在職務(wù)犯罪預(yù)防工作中開展創(chuàng)“雙政”活動需要結(jié)合預(yù)防工作的實際情況以及檢察機關(guān)的職能定位，積極探索新的思路和新的內(nèi)容，不斷完善預(yù)防工作的效果，提升預(yù)防干部的能力，應(yīng)對新形勢下預(yù)防工作的新要求和人民的新期待，上海市虹口區(qū)人民檢察院對創(chuàng)“雙政”活動提出了較為詳細和周全的基本設(shè)想：

創(chuàng)“雙政”活動構(gòu)架圖

1.以人為本，探索多樣態(tài)的工作模式

創(chuàng)“雙優(yōu)”活動的特點之一，就是因人而異、因地制宜，根據(jù)預(yù)防對象所在領(lǐng)域的實際特點，結(jié)合傳統(tǒng)的廉政宣傳方式和模式，鼓勵倡導(dǎo)開展更多以人為本的創(chuàng)造性、開放型廉政文化建設(shè)活動。譬如針對年輕同志較多的海關(guān)單位，以團組織為載體，開展廉政文化周活動、或組織觀看廉政宣傳警示片、參觀監(jiān)獄、參與聽庭，以更直觀、更具沖擊力的廉政實務(wù)活動引發(fā)年輕公務(wù)員思索，令其端正從業(yè)觀念，明確理想信念；針對中年骨干為主的國有醫(yī)院、大型國企等單位，組織開展以廉政為主題的家庭親子活動，同時播放職務(wù)犯罪人員對于職務(wù)犯罪后幸福家庭破碎，人生軌跡劇變的懺悔視頻，以此提升中年骨干珍惜家庭、遠離貪腐的意識；針對一些涉及窗口服務(wù)的公安局、稅務(wù)局、工商局、一關(guān)兩檢等機關(guān)，開展樹立典型模范活動、對優(yōu)秀勤政廉政模范進行表彰獎勵，倡導(dǎo)將精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合，樹立榜樣的同時體現(xiàn)多勞多獎原則，提升整體隊伍的工作積極性以及盡職盡責(zé)意識，減少瀆職怠職情況發(fā)生。

2.構(gòu)建機制，強化長遠性的工作實效

“創(chuàng)廉政拒貪腐，創(chuàng)勤政防瀆職”這一目標(biāo)是各個國家機關(guān)、企事業(yè)單位必須貫徹始終的一種工作態(tài)度，本不應(yīng)該有時限概念，但是由檢察機關(guān)提出的爭創(chuàng)“雙政”的概念，要求將這一活動開展成貫徹于始終，不定期交流，階段性總結(jié)的一項與預(yù)防對象紀(jì)檢監(jiān)察等部門長期合作的常規(guī)工作。創(chuàng)“雙政”活動的階段性總結(jié)時間可以根據(jù)實際情況設(shè)定為一年、三年或五年，將活動期間開展的各項工作進行歸納、整理、交流，并且對于下階段開展的各項工作進行宏觀或細致的部署。更長的活動開展時間也有利于檢察機關(guān)從促進社會管理創(chuàng)新的角度出發(fā)，鼓勵，監(jiān)督和指導(dǎo)各預(yù)防單位建立健全廉政教育體系，做到堵漏防控，逐步形成內(nèi)容科學(xué)，程序嚴(yán)謹(jǐn)，切實有效的內(nèi)循環(huán)廉政自律機制，并通過設(shè)立制度同時進行長效監(jiān)督，達到合理分解、科學(xué)配置、公開運行權(quán)力的目的，從根本上減少職務(wù)犯罪案件的發(fā)生。另外，通過創(chuàng)“雙政”活動的階段性總結(jié)，檢察機關(guān)可以適度引入廉政考核機制，與各級政府的紀(jì)委、監(jiān)察部門合作，將區(qū)域內(nèi)各主要國家機關(guān)、大型國有企事業(yè)單位的創(chuàng)“雙政”活動成果進行評比，對于在廉政勤政活動中有突出貢獻、優(yōu)秀組織的集體和個人進行表彰表揚，以此作為參與社會管理創(chuàng)新的重要項目，同時通過這一平臺，也有助于各單位間廉政教育優(yōu)秀經(jīng)驗的交流研討，并以樹立優(yōu)秀典型的方式，增加社會各界對于相對內(nèi)部封閉的機關(guān)、企業(yè)內(nèi)部廉政教育活動的了解度和認可度，提升職務(wù)犯罪預(yù)防工作社會影響力的塑造。

3.整合資源，形成全盤性的工作局面

在創(chuàng)“雙政”活動中，檢察機關(guān)主要進行監(jiān)督和服務(wù)，大部分的實際活動仍由預(yù)防對象落實開展，這樣檢察機關(guān)就有更多的精力和時間來開展系統(tǒng)預(yù)防和交叉預(yù)防，即將同系統(tǒng)、或具有合作、上下屬關(guān)系的各個預(yù)防對象進行資源整合共享，通過開展聯(lián)席會議、網(wǎng)絡(luò)會議或共同開展廉政活動等形式，建立交流平臺，通過龍頭企業(yè)或多家企業(yè)形成廉政同盟，建立行業(yè)廉政新規(guī)范，帶動整個行風(fēng)業(yè)風(fēng)向反腐倡廉大方向發(fā)展；通過交叉交流、專家研討，發(fā)現(xiàn)一些更隱蔽，更難以發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪多發(fā)易發(fā)的體制性原因和機制性漏洞，總結(jié)政策、法律、制度和社會管理層面存在的突出問題，群策群力，尋求解決此類根本性、源頭性、基礎(chǔ)性問題的操作辦法，提出立足于懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪角度的法律完善、機制改革、制度健全和社會管理創(chuàng)新等具有全局意義的防治對策。

*黃榮國（1962.10- ），男，上海市虹口區(qū)人民檢察院副檢察長。

**劉喆（1988.2- ），男，上海市虹口區(qū)人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科干部。