◤在過去四年內(nèi)，“快半拍”的佛山順德區(qū)、深圳、天津濱海新區(qū)、陜西渭南等地區(qū)，在收獲萬眾關(guān)注目光的同時也品嘗到了改革的艱辛。

南方周末記者袁端端發(fā)自廣東順德

“我這個名片你可要收好了，可能之后就沒有了?！倍潭桃恍r，這句話，溫雄重復(fù)了兩次。

這位佛山順德區(qū)市場監(jiān)管安全局常務(wù)副局長的擔(dān)憂不無道理。就在2013年3月10日，盛傳已久的國家食品藥品監(jiān)督管理總局浮出水面。這讓溫雄擔(dān)心，以后他們這個局的名字會不會再改。

相比中央的大動作，佛山順德區(qū)、深圳、天津濱海新區(qū)、陜西渭南地方食品監(jiān)管的大部制改革快了半拍。順德市場安全監(jiān)管局（下稱市監(jiān)局）成立已逾三年。

這些地方試點與國務(wù)院新頒布的改革方案并不完全一致，但他們的改革方向卻絲絲相連。近四年，這些“快半拍”的地區(qū)試圖通過各自的創(chuàng)新將食品安全監(jiān)管置于陽光之下，在收獲萬眾關(guān)注目光的同時也品嘗到了改革的苦澀。

三天革了自己的命

三天時間，順德革了自己的命。這聽起來有些不可思議。2009年9月15日，順德進行大部制改革，3天后，區(qū)市場安全監(jiān)管局成立。從此，工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)的全部職責(zé)，以及農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、衛(wèi)生、食藥等8部門部分職責(zé)都?xì)w其一局管理。

沒有統(tǒng)一制服，沒有執(zhí)法證，沒有對應(yīng)的管理章程，很多市民甚至都還不知道，就改完了。“剛合并時，不清楚怎么做?！睖匦刍貞浀?。

“不是小打小鬧，是真正的大刀闊斧?！眹倚姓W(xué)院科研部主任、時任順德改革課題組組長許耀桐對此評價頗高。

順德確實嘗到了先試的甜頭。以前總有疑問：小作坊賣問題食品，是工商還是衛(wèi)生部門來監(jiān)管？市場售賣可疑豬肉，是農(nóng)業(yè)部門來檢測還是工商部門來介入？如今，這些都不是問題。“從半成品，一直到吃進肚子里的食品，都?xì)w我們管，推諉不了了?！笔斜O(jiān)局食品安全管理科科長蘇瑞偉說。

市監(jiān)局局長趙萬雄總喜歡舉硼砂豬肉檢查的例子說明“改革效率”：“以前取樣后還得分別送到兩個部門進行檢測。但整合后，原質(zhì)監(jiān)和農(nóng)業(yè)部門的檢測車輛一同前往，五分鐘就能檢測出是否有問題?！?/p>

“布了個架子，談不上經(jīng)驗”

即便一切看似順利，市監(jiān)局副局長孔繁昌仍對食品安全頗為緊張。

見到南方周末記者前，穿著藏藍(lán)色制服的孔繁昌剛接受完電視臺的采訪，“又是采訪食品安全的問題，壓力非常大”。

孔繁昌分管的食品安全科里只有七名監(jiān)管人員，但他們要面對的是區(qū)內(nèi)五千多家的餐飲企業(yè)，一萬三千多家食品企業(yè)以及三百多間小作坊，“天天不睡覺也管不好”。

改革一年后，廣東省政府辦公廳要求全省25縣推廣順德模式。天津、黑龍江、內(nèi)蒙古、安徽以及江浙等地聞此，紛紛組團“取經(jīng)”。

負(fù)責(zé)宣傳的副科長李曉婷把三年來媒體的報道遞給南方周末記者看，厚厚的文件夾，足有四大本。但正像當(dāng)?shù)毓賳T總結(jié)的，“我們這里的改革就像‘文藝片，叫好難叫座”。取經(jīng)之后，并沒有太多地方復(fù)制經(jīng)驗。

在各地學(xué)習(xí)順德期間，2011年10月，國務(wù)院發(fā)文，將省級以下工商質(zhì)監(jiān)體制由垂直管理變?yōu)榈胤焦芾怼Ｒ严刃懈母锏纳钲诓坏貌辉谑袌霰O(jiān)督管理局下設(shè)了一個二級局負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管，實行市局、分局、監(jiān)管所三級垂直管理。“只是布了個架子，根本談不上什么經(jīng)驗。”該局工作人員拒絕了南方周末記者的采訪。

“一個兒子多個爹，應(yīng)付不過來”

“我們承認(rèn)改革仍然有問題，所以改革才有繼續(xù)深化的必要?！薄绊樀滦姓芾眢w制改革遇到的問題，仍然需要用改革的精神來解決，舍此是找不到辦法的?！边@是2010年初，時任廣東省委書記汪洋對于順德改革的兩次批示。

“最大的困難和感受是，機構(gòu)變了，人員沒變，機制沒變，法律沒變。那我們該怎么辦？”孔繁昌反復(fù)提到。

順德區(qū)屬于佛山管理，現(xiàn)在是省管縣的試點地區(qū)。以前一個局找上級的一個局就行，合并后，“通俗一點，就是一個兒子多個爹，應(yīng)付不過來”。

現(xiàn)在，每次上級開會都要主管局長來參與，于是上面多個部門的會議都還是同一個局長去。每天忙得“腳不沾地”，會議多、材料多、發(fā)文多，是試點地區(qū)的共同感受?！巴患乱o上面三份計劃、總結(jié)和匯報?！笨追辈軣o奈。

“省里不能得罪，市里也不能得罪，有點事兩邊都要請示。”中山大學(xué)行政管理系教授陳天祥說。事實上，早在1992年，順德就曾試行過大部制，把原來56個黨政機構(gòu)合并成28個，堅持了10年。2002年之后，為與上級對接，又慢慢增加起來。

“改革不是減人，公務(wù)員怎么能減？”

以最敏感的人事安排為例，目前試水的四地，改革后幾乎沒有精簡一人。“改革不是減人，公務(wù)員怎么能減？”順德市監(jiān)局的一位工作人員對南方周末記者的發(fā)問不解。

那精簡誰呢？每次沒有編制的基層檢疫人員首當(dāng)其沖。中山大學(xué)教授劉亞平在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，“有的基層檢疫人員就一兩個”。

更有意思的是，多部門合并，往往會產(chǎn)生一個新局里有一個正手、十幾個副手的奇特現(xiàn)象。

人沒有少，但所有人幾乎異口同聲“更忙了”，其中另有蹊蹺。

據(jù)東莞市質(zhì)監(jiān)部門一位工作人員介紹，深圳原衛(wèi)生系統(tǒng)從事餐飲食品監(jiān)管的有2000人左右，而實際劃入市場安全監(jiān)管局的僅有九十余人，而順德僅有10人劃入。兩地新部門最龐大的力量來自工商系統(tǒng)，這也是技術(shù)力量最薄弱的部門。

劉亞平曾就此向深圳一局長提問，局長避而不談檢測機構(gòu)合并的問題。“檢測是個錢袋子，誰都不愿意整合進來，都是找政府要錢?！?/p>

天津濱海新區(qū)的情況似乎要好些。由于新機構(gòu)主要是由衛(wèi)生系統(tǒng)的人員組建，技術(shù)力量強于工商系統(tǒng)。

“短期培訓(xùn)不出火眼金睛”

有的人不愿意來，來了的人卻挑不起大梁。

孔繁昌多次談到專業(yè)性問題。他告訴南方周末記者，面對相關(guān)涉及的600多項法律法規(guī)，一些毫無經(jīng)驗的監(jiān)管人員只能在辦公系統(tǒng)里學(xué)習(xí)或上一些培訓(xùn)課程。

“而火眼金睛是短期培訓(xùn)不出來的?！币晃谎芯渴称钒踩膶W(xué)者說。

天津市濱海新區(qū)食藥監(jiān)督管理局原辦公室主任張玉錄告訴南方周末記者，負(fù)責(zé)食品安全的82名人員，“都是從各區(qū)對口局里借調(diào)過來的”，依然需要加強培訓(xùn)，成為“綜合人才”。

以順德為例，為解決人員不足，順德從各鎮(zhèn)（街）醫(yī)院防保科借用2名衛(wèi)生檢查員專職協(xié)助。為解決專業(yè)不足，他們還不得不適當(dāng)“放權(quán)”購買第三方機構(gòu)的服務(wù)或依托行業(yè)協(xié)會。

相比順德，深圳和行業(yè)協(xié)會互動較少?！靶袠I(yè)協(xié)會才最了解行業(yè)。”深圳餐飲服務(wù)行業(yè)協(xié)會的副會長陳少華并不滿意改革成效。

同樣不滿的還有深圳市人大代表楊劍昌。他告訴南方周末記者，市場監(jiān)督管理局各分局里以每臺六十多萬的價格買了多輛食品安全檢測車，可“從來不開到市場里去檢測，只有領(lǐng)導(dǎo)來的時候才開出來”。

新機構(gòu)、舊法規(guī)

更尷尬的是，深圳、順德兩地均遇到了無對應(yīng)法律的問題。

溫雄記得，改革初期，原先各局的人員組成了綜合執(zhí)法的隊伍卻沒有相應(yīng)證件。由于順德是特批的省管縣，他們專程去找了省人大和法制辦，最終特事特辦，解決了執(zhí)法證。

“之前綜合執(zhí)法沒有相關(guān)法律的支持，真打起行政官司，政府很難贏。”佛山市編辦行政機構(gòu)編制科科長蔡國雄坦承。

一些制度也在成為改革的障礙?！鞍l(fā)證制度是我國食品監(jiān)管的主要手段，但事實上起的作用相當(dāng)有限，反而浪費了大量人力物力?！眲喥秸f。

劉亞平發(fā)現(xiàn)，當(dāng)監(jiān)管人員忙于審批發(fā)證，中后期的監(jiān)管便力不從心了，使得“商販也會覺得過了許可證這關(guān)，就萬事大吉了”。

目前順德正在試圖改變這種“重許可，輕嚴(yán)管”現(xiàn)狀。佛山市委書記李貽偉曾對此鼓勵說，要大膽改大膽試，不對就改回來。

誰來監(jiān)督監(jiān)管者？

大部制改革能否給食品安全套上“緊箍”？

在專家看來，順德、深圳等地的實驗并沒有真正履行大部制的核心要義，也并沒有改變現(xiàn)行權(quán)力的運作機制。

在劉亞平看來，從中央至下的垂直管理是緩解食品安全監(jiān)管亂象的良藥，屬地管理對小型企業(yè)更為有效，但“社會對大企業(yè)已經(jīng)喪失信心了”，非省級或中央管理不可。也有人認(rèn)為，“除非修法，否則絕對不可能實現(xiàn)中央垂直管理”。

不過，學(xué)者們都承認(rèn)的一點是，新的監(jiān)管體系發(fā)揮作用的前提是機構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，要有理順的決策機制、權(quán)力邊界以及監(jiān)督機制。

“統(tǒng)一成一套標(biāo)準(zhǔn)就是進步嗎？監(jiān)管部門很容易被大企業(yè)捕獲?！眲喥秸f，“這就是一個鄭筱萸的問題。”2007年，國家食品藥品監(jiān)督管理局原局長鄭筱萸以受賄罪被判處死刑。

這些擔(dān)憂，劉亞平曾不止一次在政府會議、學(xué)術(shù)論壇上向官員、學(xué)者們表達(dá)過，但應(yīng)者寥寥，“他們都覺得我怪怪的”。