南方周末記者曹海東 袁端端 何海寧 蔣昕捷 特約撰稿　白燕燕

◤十年前，中國(guó)就試圖學(xué)習(xí)美國(guó)FDA統(tǒng)一管理，隨著官員更迭、出事，部門分歧，中國(guó)食品、藥品監(jiān)管辦法變成了折中的“綜合協(xié)調(diào)”，雖然協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、人員一再升級(jí)，但終究不是治本之策。

南方周末記者曹海東袁端端何海寧蔣昕捷南方周末特約撰稿　白燕燕

幾家歡喜幾家憂

“接下來(lái)就是見(jiàn)證奇跡的時(shí)刻?！焙湍g(shù)師劉謙的口頭禪一樣，遍布中國(guó)各地的數(shù)十萬(wàn)食品、藥品監(jiān)管人員等待著最后的奇跡時(shí)刻。

確實(shí)是“奇跡”，盡管此前有過(guò)“劇透”。2013年3月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，將整合國(guó)務(wù)院食安辦、工商和質(zhì)檢部門食品、藥品監(jiān)管職能，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（下文簡(jiǎn)稱食藥總局）。

正在休假的江蘇省一位縣級(jí)工商系

統(tǒng)的科長(zhǎng)難耐煎熬，急匆匆地趕回單位，想跟局長(zhǎng)談一談。這位在工商部門工作了二十多年的食品官員說(shuō)，他很留戀這個(gè)部門，“是不是要離開(kāi)這兒了？”

有戀戀不舍者，也有興奮者，比如藥監(jiān)系統(tǒng)。一位市級(jí)藥監(jiān)局人士說(shuō)，現(xiàn)在他們整個(gè)局都很振奮，“就像買股票，利好消息”。

事實(shí)上，正是國(guó)家藥監(jiān)局成立才啟動(dòng)了中國(guó)食品安全現(xiàn)代意義上的監(jiān)管史。過(guò)去十年內(nèi)，中國(guó)的食品安全監(jiān)管一直在變革之中，現(xiàn)在，那個(gè)爭(zhēng)議近十年的“分段監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)”的模式終于走到了盡頭。

“沒(méi)有槍，沒(méi)有炮，只有一把沖鋒號(hào)”

盡管在很多人直觀看來(lái)，此次改革后，原先的藥監(jiān)局可以“不當(dāng)千年老二了，揚(yáng)眉吐氣了一把”，但這其實(shí)來(lái)的或許有點(diǎn)晚。

在國(guó)家藥監(jiān)局原市場(chǎng)司司長(zhǎng)駱詩(shī)文的記憶中，早在1998年藥監(jiān)局成立之初，各方的阻力就很大。當(dāng)時(shí)的大背景即要通過(guò)機(jī)構(gòu)改革解決藥品監(jiān)管“多頭管理、職責(zé)交叉、政企不分”。

至于為何在5年后的2003年，將食品也納入監(jiān)管范疇，更名為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，官方的說(shuō)法是藥監(jiān)局要向FDA（美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局）看齊。當(dāng)年，一家京城媒體甚至以《中國(guó)FDA

大猜想》為題，試圖回答“中國(guó)離FDA究竟有多遠(yuǎn)”。

而先后分批考察過(guò)美國(guó)、英國(guó)的食品、藥品管理體制的駱詩(shī)文認(rèn)為，當(dāng)時(shí)中國(guó)復(fù)雜的食品現(xiàn)狀，藥監(jiān)局無(wú)相關(guān)技術(shù)人員，并無(wú)能力監(jiān)管食品。

為此，駱詩(shī)文曾先后找局領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)意見(jiàn)，“說(shuō)下次再談，結(jié)果沒(méi)有下文。”

更深層的背景是，藥監(jiān)局當(dāng)時(shí)一門心思在藥品監(jiān)管上，而其它已經(jīng)插手食品監(jiān)管的部門又不愿意放權(quán)。相比今天，那時(shí)的食品安全問(wèn)題也并沒(méi)有民怨沸騰。

結(jié)果，一個(gè)尷尬的境況應(yīng)運(yùn)而生。駱詩(shī)文說(shuō)，當(dāng)時(shí)他們從大學(xué)抽調(diào)了很多搞食品研究的人員加入藥監(jiān)局，但“有理論、沒(méi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”。

一年后的2004年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕23號(hào)），明確提出食品安全要“采取分段監(jiān)管為主，品種管理為輔的方式”，藥監(jiān)局被賦予了一個(gè)看似不可能的重任——綜合協(xié)調(diào)各部門執(zhí)法資源，這意味著“副部級(jí)的小弟弟要協(xié)調(diào)幾位正部級(jí)的大哥哥”。

當(dāng)時(shí)藥監(jiān)局內(nèi)部有一句流行語(yǔ)：沒(méi)有槍，沒(méi)有炮，只有一把沖鋒號(hào)。國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉那時(shí)經(jīng)常和部委開(kāi)有關(guān)食品安全的各種工作會(huì)，結(jié)果藥監(jiān)局出一個(gè)副部級(jí)的官員，其他部委理應(yīng)來(lái)個(gè)司長(zhǎng)，但對(duì)方就出一個(gè)處長(zhǎng)或副處長(zhǎng)，“看不上”。

國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局原局長(zhǎng)邵明立在接受媒體訪談時(shí)也感慨，當(dāng)時(shí)涉及到食品管理的7個(gè)部門，唯獨(dú)藥監(jiān)局是副部級(jí)單位，綜合協(xié)調(diào)的難度非常大。

“一塊木板鋸成幾塊，怎么拼也有縫兒”

事實(shí)上，早在2003年阜陽(yáng)奶粉事件后，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院趕赴阜陽(yáng)專項(xiàng)調(diào)查組就敏銳覺(jué)察到了“分段監(jiān)管”模式的弊病。

調(diào)查組認(rèn)為，阜陽(yáng)奶粉事件暴露了當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門“執(zhí)法不敏感，相互之間配合有差距”的缺憾。這一客氣的表述在此后被媒體歸為經(jīng)典的“七八個(gè)部門管不住一頭豬”、“十幾個(gè)大蓋帽管不住一籃菜”。

上海市工商系統(tǒng)一名工作人員說(shuō)，他們和質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門，連一個(gè)奶茶店都搞不清楚誰(shuí)監(jiān)管。“按道理不應(yīng)該我們管，但是藥監(jiān)說(shuō)有凳子才歸藥監(jiān)管，因?yàn)椴惋嬕械首?。質(zhì)監(jiān)也說(shuō)不歸他們管，最后要由市政府定歸質(zhì)監(jiān)管?！?/p>

他感慨地說(shuō)，這么多部門管，你把一塊木板鋸成幾塊，怎么拼也有縫兒。

一個(gè)細(xì)節(jié)是，各部門的投訴舉報(bào)電話五花八門，農(nóng)業(yè)是12316、工商是12315、質(zhì)監(jiān)是12365、食藥是12331、商務(wù)是12312……消費(fèi)者在遇到問(wèn)題食品

時(shí)都不知道該打哪。

更重要的是，質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生對(duì)于食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)職責(zé)界定也有嚴(yán)重分歧，導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)抽檢。華南師范大學(xué)一位學(xué)者的調(diào)研報(bào)告披露，一個(gè)縣級(jí)市的蛋糕協(xié)會(huì)不得不通過(guò)投訴信的方式向市政府反映上述兩個(gè)部門爭(zhēng)奪抽檢費(fèi)。

從2004年到2008年，由于食品安全事件層出不窮，分段監(jiān)管的模式在早期尚符國(guó)情之后，弊端越發(fā)凸顯。

一位地方藥監(jiān)局人員感慨地說(shuō)，自從食品綜合協(xié)調(diào)調(diào)到他們局之后，最大的變化就是要日夜值班，而且要列入到各種年度考核里面，“之前我們管藥品，各類部門評(píng)議滿意度都在前三，后來(lái)就比較難了”。

后鄭筱萸時(shí)代

真正讓食品安全變成一塊燙手山芋是在鄭筱萸案發(fā)后。

2007年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局原局長(zhǎng)鄭筱萸案以受賄罪判處死刑。此前的幾年內(nèi)，食藥系統(tǒng)牽涉出大批腐敗案件。

駱詩(shī)文記得，一次藥監(jiān)局在海南三亞開(kāi)會(huì)，有關(guān)官員讓當(dāng)?shù)匾患宜幤筚澲话偃f(wàn)，事后這家企業(yè)負(fù)責(zé)人私下對(duì)駱詩(shī)文不斷抱怨。

社會(huì)以及輿論對(duì)藥監(jiān)局的信任感一

度降至低谷。

當(dāng)時(shí)，整個(gè)藥監(jiān)局系統(tǒng)的普遍擔(dān)心是，會(huì)不會(huì)一夜回到解放前，重新搞新的監(jiān)管體系。據(jù)胡穎廉透露，當(dāng)時(shí)一度設(shè)立了一個(gè)臨時(shí)辦公室在國(guó)家質(zhì)檢總局，以承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)的職能。

現(xiàn)實(shí)最大的戲謔之處在于，你無(wú)法預(yù)測(cè)到下一秒會(huì)發(fā)生什么。

也就在國(guó)家質(zhì)檢總局臨危受命之際，2008年三鹿三聚氰胺事件爆發(fā)。此事件給了國(guó)家質(zhì)檢總局沉重打擊，局長(zhǎng)李長(zhǎng)江引咎辭職。

當(dāng)年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中將食品安全綜合協(xié)調(diào)和組織查處重大食品安全事故職責(zé)由國(guó)家食品藥品監(jiān)管局劃入衛(wèi)生部，并將該局調(diào)整為衛(wèi)生部管理的國(guó)家局。

留有余地的食品安全法

遺憾的是，雖然綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)調(diào)高一級(jí)，但效果仍不彰顯。衛(wèi)生部原醫(yī)政司司長(zhǎng)于宗河說(shuō)，除了有直接的業(yè)務(wù)管理的部門外，衛(wèi)生部當(dāng)時(shí)發(fā)言權(quán)特小，“何況協(xié)調(diào)的各個(gè)部委都有各自的考量”。

這一年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)文件，提出現(xiàn)行的食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，由省級(jí)以下垂直管理改為由地方政府分級(jí)管理，業(yè)務(wù)接受上級(jí)主管部門和同級(jí)衛(wèi)生

部門的組織指導(dǎo)和監(jiān)督。對(duì)于此項(xiàng)改革，藥監(jiān)系統(tǒng)基層一度反彈強(qiáng)烈。

究竟何種體制適合中國(guó)食品、藥品安全監(jiān)管？

2009年2月，幾易其稿的食品安全法發(fā)布，從法律上明確了分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合的體制，并規(guī)定國(guó)務(wù)院成立食品安全委員會(huì)作為高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。兩年后，國(guó)家決定將衛(wèi)生部的綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息職責(zé)劃入國(guó)務(wù)院食安辦。

原本，學(xué)界和輿論普遍期待食品安全法改分段監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管，但最終未能實(shí)現(xiàn)。胡穎廉說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室巡視員、食品安全法起草負(fù)責(zé)人李援曾多次講過(guò)這部法律的無(wú)奈。2009年年初之時(shí)，法工委亦曾問(wèn)計(jì)眾多專家，討論最核心的問(wèn)題就是體制問(wèn)題。

據(jù)悉，當(dāng)時(shí)最大的障礙在于2008年機(jī)構(gòu)改革剛調(diào)整過(guò)，2009年尚處在“屆”中。

現(xiàn)在來(lái)看，食品安全法還是留有了一個(gè)彈性規(guī)定：第一百零三條規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對(duì)食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整。顯然，這是為下一步機(jī)構(gòu)改革留下余地。

從食安辦到新大部

2010年，國(guó)務(wù)院食安辦正式成立，胡穎廉就意識(shí)到了這個(gè)機(jī)構(gòu)有點(diǎn)特別，“正部級(jí)不是最驚訝的，最驚訝的是一個(gè)實(shí)體單位。”

當(dāng)時(shí)設(shè)立國(guó)務(wù)院食安辦的時(shí)候，學(xué)界即認(rèn)為應(yīng)該真正做實(shí)，最初的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只有三個(gè)，后來(lái)職權(quán)才不斷擴(kuò)充，其中七個(gè)省是放在政府里。

對(duì)于為何將食安辦放在政府里，接受胡穎廉調(diào)研的人說(shuō)，這是“壯士斷腕”。他還記得在浙江省調(diào)研，看到浙江省市縣三級(jí)都做實(shí)了食安辦，“現(xiàn)在看來(lái)，當(dāng)時(shí)的高配置，也是給現(xiàn)在的改革埋下伏筆”。

不過(guò)，食安辦職能在一些地區(qū)仍出現(xiàn)了異化。很多地方把食安辦當(dāng)成了一個(gè)應(yīng)急救火的部門，事情說(shuō)不清楚，就讓食安辦來(lái)督促，一個(gè)協(xié)調(diào)部門最后變成了一個(gè)兜底部門。

所有積淀的糾結(jié)和遺憾都留給了2013年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。在學(xué)者觀察中，本輪的食藥大部制改革，具有本質(zhì)意義。盡管現(xiàn)在還未實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管，農(nóng)產(chǎn)品分出去了，但至少一個(gè)部門把很大一部分都管起來(lái)了。

深圳藥監(jiān)局的一位官員2000年就來(lái)到藥監(jiān)系統(tǒng)，親歷了十年變化，在他眼中，冷靜是第一位的，“既沒(méi)有必要為之興奮，也不要為之恐懼，權(quán)力就是責(zé)任。”（南方周末記者呂明合對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）