南方周末記者劉薇發(fā)自北京

“總則”：市場化

改革重新回到話題中心。

本屆兩會，無論四份主要文件（總理的政府工作報告、財政部的預(yù)算草案、發(fā)改委的計劃報告和國務(wù)院的機構(gòu)改革方案）的數(shù)據(jù)和用詞，還是各路官員的公開表態(tài)，均表明“改革”已占輿論風(fēng)口。

當(dāng)官員們談?wù)摳母?，他們在談?wù)撌裁矗?/p>

政府和市場的關(guān)系問題，是繞不過的“總則”性問題。

總理的政府工作報告和國家發(fā)改委的計劃報告，均明確表示要研究深化經(jīng)濟體制改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，提出改革總體方

案、路線圖、時間表。

但涉及具體領(lǐng)域的改革，依舊措辭傳統(tǒng)而謹慎。

投資銀行花旗據(jù)此認為，政府工作報告雖屢次提到改革，但言辭并未脫離近期政府文件的范疇，“新一屆領(lǐng)導(dǎo)人的改革策略和日程可能要到秋天召開全會時才能出來”。

盡管如此，兩會輿論場中官員的公開表態(tài)，卻比文件更靈活地表達出官場風(fēng)向。

中共中央政治局常委張高麗在兩會期間強調(diào)，今后五年要進一步做好支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的工作。要在民間資本進入能源、鐵路、

金融等重點領(lǐng)域方面取得新突破。

現(xiàn)任國家發(fā)改委主任張平亦在2013年3月6日的新聞發(fā)布會上闡明改革核心要義，“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，進一步發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用?！?/p>

而本次兩會的另一個重要議題——國務(wù)院機構(gòu)改革方案，也透露出諸多強調(diào)市場化方向的改革訊號，比如計劃經(jīng)濟最后一個最大的堡壘——鐵道部，在此番改革中被撤銷，原有的職能被以政企分開的方式切割。

2013年3月10日，國務(wù)院秘

書長馬凱在闡述此輪國務(wù)院機構(gòu)改革的動機時稱，機構(gòu)改革是行政體制改革的核心，要著力解決政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，“上項目、做投資要更多由企業(yè)自主決策”。

本次提交全國人大審議的機構(gòu)改革方案，使各項改革的主管機構(gòu)略有調(diào)整，國家發(fā)改委對整體改革的宏觀規(guī)劃和決策權(quán)得到加強。不過，兩會后幾項關(guān)鍵改革主管機構(gòu)的人事變動，可能將給改革具體走向和操作帶來變數(shù)。

樓市：保障房建設(shè)投入放緩，房產(chǎn)稅將會增長

針對房價高企而采取的房產(chǎn)調(diào)控政策是過去五年公共政策的重中之重，而旨在解決中低收入人群住房難題而推出的保障房政策亦是上屆政府的對策之一，此種住房公共政策是否會延續(xù)？

兩會上，并未有官員對此作出明確表態(tài)，政府工作報告也依舊是傳統(tǒng)的“繼續(xù)抓好保障性安居工程建設(shè)和管理，讓老百姓住上放心房、滿意房”，并把加強房地產(chǎn)市場調(diào)控和保障性安居工程建設(shè)相提并論。

不過，仔細分析預(yù)算草案卻可發(fā)現(xiàn)，保障性住房建設(shè)投入雖比2012年預(yù)算數(shù)增長5.3%，但比2012年執(zhí)行數(shù)卻下降14.3%，為2229.91億元。

與此同時保障性安居工程建設(shè)任務(wù)量減少：2013年預(yù)計城鎮(zhèn)保障性安居工程住房基本建成470萬套、新開工630萬套；在保證質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)的前提下，改造農(nóng)村危房300萬戶以上——無論建成數(shù)還是新開工數(shù)，預(yù)期目標(biāo)均少于此前兩年：2011年，新開工1043萬套，超額完成開工1000萬套的目標(biāo)任務(wù)，基本建成432萬套；2012年計劃新開工700萬套以上，基本建成500萬套。

和新醫(yī)改一樣，過去兩年是國家財政下猛藥投入保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵年份。從2011年開始，全國財政用于保障性安居工程的支出陡然增加，2008年僅為36.5億元，到了2011年就增加到2609.54億元，2012年更是高達3123.32億元。

2013年用于保障性住房的投入基本恢復(fù)到2011年的水平，釋放出國家財政對保障性住房投入放緩的政策變化信號。

但與此同時，為配合房地產(chǎn)調(diào)控而采取的房產(chǎn)稅力度將加大。根據(jù)預(yù)算草案，2013年房產(chǎn)稅收入為1525億元，比2012年執(zhí)行數(shù)增加11.1%，預(yù)示房產(chǎn)稅改革試點范圍將進一步擴大。從2012年8月12日開始，全國三十余省市地稅部門已開始為開征存量房房產(chǎn)稅做準(zhǔn)備。

醫(yī)改：財政不會再像頭三年那樣支持了，市場化之門可能因此打開

在過去三年中，強調(diào)公益性的基層醫(yī)改走上“收支兩條線”和基本藥物的政府招標(biāo)采購，政府主導(dǎo)力量極大加強。未來五年，醫(yī)改將在市場和政府的復(fù)雜角力中做怎樣的選擇，占據(jù)醫(yī)療機構(gòu)七成以上的公立醫(yī)院將如何界定自身角色，如何動手術(shù)？醫(yī)療市場的大門是否真正向社會資　本敞開以形成更多供給？這都是醫(yī)改風(fēng)向的關(guān)鍵點。

對此，幾份兩會文件雖均強調(diào)將深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，但對上述核心問題著墨不多，只泛泛提及醫(yī)保水平和公共衛(wèi)生費用的提高。

僅從字面分析，2012年預(yù)算報告明確提到將加快推進以縣級醫(yī)院為重點的公立醫(yī)院改革試點，而這一重點在2013年的報告中未有提及，代之以加快公立醫(yī)院改革的粗泛表述。

財政投入的變化，則是觀測醫(yī)改風(fēng)向的一個務(wù)實指標(biāo)。

根據(jù)預(yù)算草案，2013年用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出計劃為2602.53億元，比2012年計劃數(shù)增長27.1%。新農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)將從240元增加到280元。城鄉(xiāng)居民基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費也從25元提高到30元。

不能簡單看27.1%的增長幅度就認為實際投入一定會增加，因為這一增加比例是相對于2012年的計劃數(shù)2035.05億元而言的，但事實上2012年是醫(yī)改投入史上最高峰的一年，實際投入為7198.79億元，是計劃數(shù)的三倍多。

因此，2013年對醫(yī)改的實際投入是否會延續(xù)過去五年連續(xù)增加的趨勢，還是未知數(shù)。過去五年，是“公益性”醫(yī)改方案執(zhí)行的關(guān)鍵周期，國家對醫(yī)改的投入極大提升，每年的實際投入數(shù)都是預(yù)算數(shù)的三倍以上。

正因為如此，新醫(yī)改的一個壓力，即來自財政補貼的可持續(xù)性。過去三年，中央政府安排了630多億元重點支持了3.3萬多個基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的建設(shè)。雖然“十二五”規(guī)劃已經(jīng)明確，未來三年政府對新醫(yī)改的投入力度和強度要高于2009-2011年的投入水平，但在目前經(jīng)濟增速放緩的壓力下，普遍存在顯性或隱性赤字的政府是否還有意愿和能力繼續(xù)投入，將是決定醫(yī)改走向的重要因素。

事實上，相關(guān)官員的表態(tài)也證實了這一點。

現(xiàn)任衛(wèi)生部部長陳竺兩會期間接受媒體采訪時稱，改革到了深水區(qū)，好做的事情前一段都已經(jīng)做了，全民醫(yī)?？蚣苡辛?，服務(wù)體系也在逐步完善，并且經(jīng)濟從高速發(fā)展轉(zhuǎn)入平穩(wěn)發(fā)展階段，財政也不可能像醫(yī)改頭三年，每年以百分之三十幾的增長力度來支持衛(wèi)生了。那就只有靠改革來出紅利，靠創(chuàng)新來出紅利。

財政的捉襟見肘，也許會給更多社會資本進入醫(yī)療市場以機會。國務(wù)院機構(gòu)改革方案明確提到將“公平對待社會力量提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、群眾健身、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)，加大政府購買服務(wù)力度”。

衛(wèi)生部長陳竺在面對媒體時，也不再像過去那樣強調(diào)“公益性”的提法，轉(zhuǎn)而強調(diào)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)里，需要三大體系支撐：首先是服務(wù)體系，應(yīng)該解放思想，打開社會辦醫(yī)的通道；第二個是高新醫(yī)藥產(chǎn)品的提供；第三個是要發(fā)展商業(yè)保險，并和基本醫(yī)保進行銜接。

當(dāng)下的機構(gòu)改革，也成為了醫(yī)改的一個推動力：理順了醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)，將目前分散在勞動和社會保障部以及衛(wèi)生部的醫(yī)保經(jīng)辦職能，統(tǒng)一到前者。這為下一步醫(yī)保的城鄉(xiāng)一體化和推進“以醫(yī)保支付制約醫(yī)療服務(wù)”的深層次改革奠定基礎(chǔ)。

陳竺還在兩會接受媒體采訪時提到，醫(yī)改下一步最重要的是建立“醫(yī)療改革聯(lián)合體”，不僅是社區(qū)平臺，是以三級醫(yī)院為核心，帶著幾個二級醫(yī)院，輻射一片社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療統(tǒng)籌。

這或許是公立醫(yī)院實質(zhì)改制難以推進的背景下，在現(xiàn)有體系內(nèi)促進醫(yī)生流動的一種嘗試。但這個并不新鮮的提法如何讓醫(yī)生至少在體制內(nèi)實現(xiàn)真正的“流動”，還面臨諸多考驗。

人口：計劃生育政策強勢不變，但人口政策可能不再囿于計生視角，成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟的政策變量

眾所關(guān)心的“計生政策會不會馬上放開”，在兩會上被明確否定。

雖然主管部門計生委在本次機構(gòu)改革中被并入衛(wèi)生部，其人口規(guī)劃職能也被調(diào)整給發(fā)改委，但面對公眾，無論是國務(wù)院秘書長馬凱還是中編辦副主任王峰均措辭嚴(yán)謹?shù)乇憩F(xiàn)了目前不會放開二胎政策的姿態(tài)。

計劃生育在1982年被寫入中共十二大報告，從此成為一項基本國策，中國開始實行嚴(yán)格的計劃生育制度。2001年全國人大常委會第25次會議以高票審議通過《中華人民共和國人口與計劃生育法》，在法律上予以確認。

過去數(shù)年，隨著中國人口曲線發(fā)生變化，老齡化壓力嚴(yán)峻，放開二胎政策的呼聲漸強。一些學(xué)者也從當(dāng)前中國人口紅利逐步減少的角度出發(fā)，呼吁放開人口政策。

不過，兩會期間官員對此給出了強勢表態(tài)。

國務(wù)院秘書長馬凱在向人大代表做機構(gòu)改革的說明時，明確表示合并計生委的意圖是為了“更好地堅持計劃生育的基本國策，確保這項工作得到加強”，而此前計生委被合并到衛(wèi)生部，曾被解讀為減輕“計劃生育改革”阻力。不僅國策地位未變，給予基層執(zhí)行者強大壓力的“計劃生育黨政一把手負總

責(zé)”和“計劃生育一票否決”兩項保障制度也未更改。

全國政協(xié)委員、國家人口計生委黨組成員楊玉學(xué)更是計劃生育的支持者，其在接受媒體采訪時表示，當(dāng)前的人口形勢忽視不得、樂觀不得。

“我國人口為13.4億，即使將人口增長率控制在7‰，每年凈增人口仍在700萬左右，3年就會增加一個澳大利亞?！敝芯庌k副主任王峰則在新聞發(fā)布會上解釋不變的理由，“在我們這么一個人口大國，人口和資源相互之間的壓力依然是存在的?！?/p>

作為對政府機構(gòu)人員配備具有決策權(quán)的部門，王峰還透露會在未

來新部門的“三定”方案中，對計生工作的職能的配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制有特殊要求，“中央的要求出臺后，還會對地方提出加強的要求”。

這一系列決策層官員的表態(tài)，釋放了短期內(nèi)廢除二胎政策幾無可能的訊號。

不過，楊玉學(xué)也對媒體表示，生育政策不是一成不變的，始終處在調(diào)整和完善當(dāng)中。當(dāng)前，根據(jù)廣大群眾的意愿、東部發(fā)達地區(qū)人口增長放緩的趨勢以及地方政府的呼吁，已經(jīng)有浙江、上海、黑龍江等7個省份開始實施“單獨”政策，即夫婦雙方有一方為獨生子女，即可生育二胎，而且城鄉(xiāng)同步。

“至于國家將來如何完善計劃生育政策，是否會放開二胎，這是一個大的方針政策，需要國務(wù)院決定。目前我還沒聽到明確的聲音?！睏钣駥W(xué)稱。

此外，機構(gòu)改革一個重要的變化是將制定人口發(fā)展規(guī)劃的職能

劃歸到了發(fā)改委，也就是說，今后決定計生政策方向的實權(quán)已從計生委所在的衛(wèi)生部，調(diào)整到發(fā)改委。這或許為未來計生政策的調(diào)整或逐漸放開留下可能，也將使人口政策不再只局限在計生視角，而成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟的政策變量。

資源價格改革：成品油價改革先行，水、煤、電、氣、油、運將日漸由市場定價

價格如何形成，特別是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，對經(jīng)濟有風(fēng)向標(biāo)效應(yīng)的資源類產(chǎn)品的價格如何形成，是考驗市場是否起主導(dǎo)作用的關(guān)鍵。

讓產(chǎn)品價格更多由市場之手來決定，是資源價改的核心。

中國過去十多年來一直在緩慢推進資源價格改革，但2008年金融危機爆發(fā)后，出于對通脹攀升的疑慮，改革腳步慢了下來。對可能推高CPI指數(shù)的擔(dān)憂，和利益部門的阻撓，是改革進展緩慢的重要原因。

2013年的政府工作報告在目前CPI已回落到2.6％的背景下，將全年的CPI指數(shù)定為3.5%，為資源價格改革的推進預(yù)留了空間。

相關(guān)官員的表態(tài)也證實了這一點。

“3.5%的通脹目標(biāo)為資源產(chǎn)品價格改革留出了空間?！比珖舜筘斀?jīng)委副主任委員吳曉靈在兩會期間表示，“中國經(jīng)濟發(fā)展受到能源、資源和環(huán)境的約束，如果不用價格工具進行調(diào)整，經(jīng)濟將難以持續(xù)發(fā)展?！?/p>

國家發(fā)改委副主任杜鷹也在兩會期間對媒體說，目前中國的資源要素價格、金融如何為實體經(jīng)濟服務(wù)、投融資市場如何完善等方面都需通過深化改革來解決。而2013年及今后一段時期，改革要務(wù)之一便是資源型產(chǎn)品價格改革。

海通證券梳理了這一領(lǐng)域中“水、電、煤、氣、油、運”的具體改革方向：在全國推行階梯水價，進一步提高水資源費、污水處理費；煤價完全市場化，資源稅改為從價征收；階梯電價全國推廣，中長期工業(yè)電價市場化、競價上網(wǎng)；成品油提高調(diào)價頻率，逐步取消變動幅度限制；天然氣短期“市場凈回值法”向全國推廣，中長期國內(nèi)外氣價聯(lián)動；此外短期將繼續(xù)提高運價，中長期鐵路政企分開，強化盈利考核機制。

成品油價格改革或成為2013年資源價改的先行者。

“新的油品定價機制已確定大框架，可能在全國兩會后適時出臺?！比珖舜蟠?、國家發(fā)改委原副主任彭森在兩會上透露了這一消息。

國家發(fā)改委主任張平在全國人大的記者會上被問及油價改革時說，目前我國能源消費，特別是石油消費對外依存度不斷提高，2012年石油對外依存度是58%左右。因此，中國的油品定價機制從1998年就開始和國際接軌。但這種接軌并非“自由形成價格”，而是由國家發(fā)改委以22個工作日為周期，如果平均油價的波動超過了4%，就相應(yīng)進行油價調(diào)整。

這種價格形成機制，往往落后于實際的供求關(guān)系。張平承認至少有兩個缺點很明顯：一是周期太長，22個工作日再加上節(jié)假日就是一個月的時間，國際油價每一天都在變動，不能夠及時地反映國際油價變動的情況。二是設(shè)定4%的調(diào)價前提，國際波動達到4%才調(diào)，造成國際油價變動不能及時傳導(dǎo)到國內(nèi)成品油的價格。

透過張平透露的細節(jié)，目前正在研究中的油價機制改革，并未完全取消價格管制，而只是細節(jié)上的改變：一是計劃把周期調(diào)得更短一些，以使得適應(yīng)國際油價頻繁變動。二是準(zhǔn)備取消4%。

除了價格手段，與資源改革相配套的稅制改革，也在2013年的兩會報告中呈現(xiàn)加速傾向。預(yù)算報告中對財稅改革的要求更加明晰化，不僅表示“要推進資源稅改革，擴大資源稅從價計征范圍”，還指出將“加快建立公共資源出讓收益合理共享機制”，以及“完善消費稅制度，研究將部分過度消耗資源、污染環(huán)境的產(chǎn)品納入征稅范圍”。這些表述，明顯比上年要更為具體。

步調(diào)審慎是資源價格的一貫特征，企業(yè)及老百姓的承受能力是重要考量。由于資源品兼具公共品和商品的雙重屬性，政府對提供給居民和非居民的資源品價格將區(qū)別對待，因此并不能將價改理解為“全面漲價”。

而若2013年資源價改提速，對能源依賴度高的重工業(yè)和某些行業(yè)的制造業(yè)將受到嚴(yán)重影響，進而對整體經(jīng)濟產(chǎn)生影響。

在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，這一輪圍繞政治、經(jīng)濟和環(huán)境的博弈將如何進行，值得期待。