黃 眾，鄭 剛

(江蘇省森林資源監(jiān)測中心，江蘇 南京 210036)

林地年度變更調查是以林地保護利用規(guī)劃林地落界形成的林地“一張圖”為本底，綜合利用植樹造林、森林采伐、占用征收林地和森林災害等林業(yè)經營管理資料，通過最新遙感影像圖判讀分析和現地核實調查，進行林地變化信息更新，實現林地“一張圖”數據庫年度更新。林地年度變更調查，是在林地“一張圖”的基礎上，按年度開展的林地范圍和林地保護利用等變化情況的調查分析，建立國家與地方上下聯動、職責明確、高效運轉的林地變更調查工作機制，是提升林地動態(tài)監(jiān)測水平，提高林地監(jiān)管能力，加強林地保護利用，深化國家和地方政府宏觀決策管理的重要基礎和支撐。當前江蘇林地年度變更調查工作正在國家林業(yè)局的統(tǒng)一要求和部署下，結合綠色江蘇建設的實際情況，按照不斷提升林地動態(tài)監(jiān)測水平、持續(xù)加強林地科學管理的發(fā)展方向有序推進。

1 林地年度變更調查工作的必要性和工作基礎

1.1 開展林地年度變更調查工作必要性

林地年度變更調查是《中華人民共和國森林法》賦予林業(yè)行政主管部門的法定職責，是各級政府依法行政的重要舉措，是貫徹落實《全國林地保護利用規(guī)劃綱要(2010～2020年)》和《江蘇省林地保護利用規(guī)劃(2010～2020)年》的具體措施，是實施林地動態(tài)監(jiān)測和科學管理的迫切要求，是推動林地科學利用的基礎保障。只有開展林地年度變更調查，才能保持“一張圖”的現勢性和時效性，充分發(fā)揮“一張圖”的作用。如果不進行年度更新，林地“一張圖”就是一張“死圖”，就是空中樓閣。因此，開展林地年度變更調查工作非常必要。

1.2 開展林地年度變更調查工作基礎扎實

為貫徹落實《全國林地保護利用規(guī)劃綱要(2010～2020)》，扎實推進省、縣級林地保護利用規(guī)劃編制工作，國家林業(yè)局于2010年10月啟動了全國林地“一張圖”建設工作(林地保護利用規(guī)劃林地落界工作)。江蘇省于2011年6月啟動了縣級林地保護利用規(guī)劃編制及其林地落界工作，同年編制印發(fā)了《江蘇省林地保護利用規(guī)劃(2010～2020年)》，2012年10月江蘇省林地落界成果通過了國家級驗收，該成果將覆蓋全省87個縣級林地保護利用規(guī)劃編制單位的12 510幅萬分之一(部分五千分之一)遙感影像圖，拼接完成全省林地“一張圖”，落界小班數量1 052 786個，在此基礎上，全省87個縣(市、區(qū))也基本完成縣級林地保護利用規(guī)劃編制與批復工作。

林地落界是編制縣級林地保護利用規(guī)劃基礎性和關鍵性工作，目的是查清林地和可用于林業(yè)發(fā)展的其他土地的數量和質量，建立標準統(tǒng)一的林地數據庫，提升林地科學管理水平，為編制各級林地保護利用規(guī)劃提供標準化基礎數據。其方法是依據現有森林資源規(guī)劃設計調查、公益林區(qū)劃界定等成果，以DOM(數字正射影像圖)為基礎，通過遙感判讀核實，輔以適當的現地調查，按照林地落界基本條件和精度要求，將現有林地及其利用狀況落實到山頭地塊。

全省林地“一張圖”(林地落界成果)是以高分辨率遙感影像、森林資源調查數據和基礎地理信息為基礎，以林地界線為核心內容的多源數據集合。本省林地“一張圖”的建成為下一步有效開展全省林地年度變更調查工作奠定了扎實的基礎:一是實現了中央與地方共有林地“一套數”，為各級林業(yè)部門提供數字信息和圖面信息，逐步完成由“以數字管地”到“以圖管地”的戰(zhàn)略轉變;二是建立了全面、直觀的林地和森林資源監(jiān)管平臺，逐步實現林地和森林資源監(jiān)管方式由抽樣檢查到全面監(jiān)管的轉變，總體提升森林資源監(jiān)管質量和水平;三是為全省林地年度變更調查提供了本底數據，全省林地年度變更調查將以此套數據為基準，進行林地數據的年度變更。

林地落界工作完成后，國家林業(yè)局于2012年9月啟動了全國林地年度變更調查試點工作，并把本省高淳縣列入首批試點縣，及時制定了《江蘇省林地年度變更調查試點工作方案》，并向試點縣下發(fā)了《林地年度變更調查試點技術方案》，預計2013年4月之前基本完成高淳縣林地年度變更試點工作。該項試點工作將為本省林地年度變更調查工作的全面推開奠定良好的工作基礎。

2 林地年度變更調查工作的重要意義

全省林地年度變更調查，是在完成全省林地“一張圖”的基礎上，按年度開展林地范圍和林地利用狀況(地類)的調查分析，林地年度變更調查工作意義重大。

2.1 實現以圖管地，加強林地監(jiān)管的基礎和保障

2.1.1 “以數字管地”到“以圖管地”的戰(zhàn)略轉變全省林地“一張圖”建設第1次將全省林地落實到山頭地塊并實現了數字化，為建立“以規(guī)劃管地、以圖管地”的林地動態(tài)管理，實現林地和森林資源監(jiān)管由點到面的戰(zhàn)略轉變，提供了重要依據。

2.1.2 從“數字規(guī)劃”到“空間規(guī)劃”的戰(zhàn)略轉變?yōu)楸Ｕ虾屯卣沽謽I(yè)發(fā)展空間、實現林地科學化和精細化管理奠定了堅實基礎;也為林業(yè)生態(tài)建設規(guī)劃實現從“數字規(guī)劃”到“空間規(guī)劃”的戰(zhàn)略轉變，提供了基礎支撐。

2.1.3 建立與土地利用年度調查一致的林地更新制度 面對林地流失嚴重的形勢，建立與土地利用年度調查時效性一致的林地“一張圖”更新制度，使林地“一張圖”成為及時動態(tài)更新的活圖，對于加強林地林權監(jiān)管非常重要。

2.2 實現森林資源年度出數，開展森林增長指標考核的最佳途徑

2.2.1 現行森林資源監(jiān)測體系存在不足 現行國家森林資源清查體系(5 a 1次，以省為單位分批進行;江蘇最新的為2010年第8次森林資源清查)和地方二類調查體系(10 a 1次，以縣為單位各自開展;江蘇最新的為2007～2009年二類調查)均無法在全國范圍產出統(tǒng)一時點的年度調查數據。

2.2.2 森林資源一體化監(jiān)測的關鍵環(huán)節(jié) 以林地“一張圖”年度變更調查為支撐，結合抽樣技術，年度產出森林資源數據，逐步過渡到全國森林資源“一張圖”并進行年度變更，也是推進森林資源一體化監(jiān)測的關鍵環(huán)節(jié)。

2.3 為科學評估重點公益林建設成效提供基礎信息

2.3.1 專門開展重點公益林監(jiān)測評估勢在必行本省省級以上重點公益林地約占全省林地面積的1/4，中央財政和省財政每年投入大量資金用于森林生態(tài)效益補償，但對于重點公益林地管護狀況和管護成效目前還未進行專門的監(jiān)測評估。隨著國家及地方對重點公益林生態(tài)效益補償的進一步增加，專門針對重點公益林開展動態(tài)監(jiān)測與評估，在此基礎上定時向社會發(fā)布重點公益林生態(tài)效益基本情況勢在必行。

2.3.2 年度更新為重點公益林評估提供有效評價林地“一張圖”將精準定位國家級公益林和地方公益林范圍和位置，通過林地“一張圖”的年度變更，可以年度分析公益林的質量、結構及其變化情況，掌握重點公益林的動態(tài)調整情況，評估管護成效，為實施績效考核、評價建設成效提供最及時最有效的依據。

2.4 為林業(yè)重點工程建設成效監(jiān)測評估和森林災害損失評估提供及時有效的信息

2.4.1 科學評估工程建設成效 林地“一張圖”數據庫中，含有各類林業(yè)重點工程建設范圍，通過林地“一張圖”年度變更調查，可以準確掌握工程建設范圍及建設范圍內林地和森林資源變化情況，科學評估年度或多年疊加工程建設成效。

2.4.2 準確評價森林災害損失 在及時更新的林地“一張圖”上，疊加森林災害范圍，能夠非常準確評估森林災害損失，也為災后植被恢復規(guī)劃提供依據。

3 林地年度變更調查工作目標任務及基本內容

3.1 總體思路

以林地“一張圖”為本底，依據植樹造林、森林采伐、占用征收林地、森林災害等，以及工程建設和其他規(guī)劃調整等資料，輔以高分辨率遙感影像變化地塊判讀分析結果，對因改變土地用途增加和減少的林地地塊，以及林地范圍內地類發(fā)生變化的林地地塊，逐塊調查核實，上圖入庫，同時更新林地權屬、森林類別、林種、工程類別等信息，形成林地年度變更調查數據庫，再進一步更新到林地“一張圖”數據庫中。

目前林地年度變更調查工作采取三級聯動、兩級匯交的工作方式:縣級林業(yè)部門組織技術力量，承擔本縣林地變更調查任務，開展資料收集、調查核實變化地塊、上圖入庫等工作，編制本縣林地年度變更調查統(tǒng)計表;省級林業(yè)部門負責本省調查工作的組織管理、技術培訓、質量檢查和全省匯總拼接，指導并協(xié)助縣級單位做好調查核實和上圖入庫工作;國家林業(yè)局負責購置和處理遙感影像數據，對各省調查工作的抽樣核查、匯總拼接、林地“一張圖”數據庫更新。

3.2 調查目標

林地年度變更調查，是在林地“一張圖”的基礎上，按年度開展的林地范圍和林地保護利用等變化情況的調查分析，建立上下聯動、職責明確、高效運轉的林地變更調查工作機制，是提高林地監(jiān)管能力，加強林地保護利用管理，深化國家和地方政府宏觀決策管理的重要基礎和支撐，最終構建全國林地年度變更調查技術體系和組織體系。

3.3 調查任務

林地年度變更調查工作任務包括:

3.3.1 收集與整理林業(yè)經營管理資料 收集變更當年的植樹造林、森林采伐、占用征收林地、森林災害等林業(yè)經營管理資料。

3.3.2 開展林地變化遙感影響判讀區(qū)劃分析 購置與處理高分辨率遙感影像，開展變化地塊判讀區(qū)劃分析，形成年度遙感判讀變更小班數據。

3.3.3 完成林地變更與核實調查，形成年度變更數據庫 依據林業(yè)經營管理資料，輔以遙感判讀變更小班數據，開展必要的補充調查和現地核實工作，完成林地范圍和林地利用狀況(地類)變更調查，形成林地年度變更調查數據庫。

3.3.4 變更林地“一張圖”數據庫，完成林地變更調查統(tǒng)計與成果編制 在以國家內業(yè)核查、地方復核和國家重點抽查的方式，對林地年度變更調查數據庫質量進行檢查驗收的基礎上，按照林地“一張圖”數據庫質量檢查的標準和要求，對林地年度變更調查數據庫進行入庫檢查，變更林地“一張圖”數據庫，完成林地年度變更調查統(tǒng)計分析與成果編制。

3.4 基本內容

林地年度變更調查重點對林地范圍、林地地類以及林地管理屬性進行變更調查。主要內容包括:

3.4.1 林地范圍變化調查

(1)非林地轉為林地新增的林地。包括:因通道綠化、農田林網建設等植樹造林增加的林地;因林業(yè)工程建設增加的林地;規(guī)劃批準增加的林地。經縣級以上人民政府批準實施的規(guī)劃，使土地用途發(fā)生改變，由非林地轉為林地增加的林地。

(2)林地轉為非林地減少的林地。包括:占用征收減少的林地。依照有關土地(林地)管理的法律、行政法規(guī)，經縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核審批，辦理占用征收林地手續(xù)，建設項目實施后變?yōu)榉橇值囟鴾p少的林地地塊;規(guī)劃批準減少的林地。經縣級以上人民政府批準實施的規(guī)劃，導致土地用途發(fā)生改變，由林地轉為非林地減少的林地。

3.4.2 林地范圍內地類變化調查

(1)新增森林地塊。由非森林的林地地類轉為有林地或國家特別規(guī)定灌木林地新增的森林地塊。

(2)減少森林地塊。由有林地或國家特別規(guī)定灌木林地轉為非森林林地地類減少的森林地塊。

(3)其他林地地類變化的地塊。包括疏林地、一般灌木林地、未成林地、苗圃地、無立木林地、宜林地、林業(yè)輔助生產用地之間地類變化的林地地塊。

3.4.3 管理屬性變更調查

(1)林地權屬。國有和集體所有林地之間的變更，以及集體所有林地的農戶家庭承包經營、聯戶合作經營和集體經濟組織經營林地之間的變更，依據有關權屬證明核實確認。

(2)森林類別。國家級公益林地、地方公益林地和商品林地之間的變更，依據森林分類區(qū)劃界定成果核實確認。

(3)林種。按防護林、特種用途林、用材林、經濟林和薪炭林進行變更調查，核實確認記載到亞林種。

(4)工程類別。根據林業(yè)工程建設項目實施情況進行核實確認。