陳 俊

（1.遵義醫(yī)學(xué)院人文社科學(xué)院，貴州 遵義 563000；2.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西 楊凌 712100）

林權(quán)制度改革是影響我國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。進入新時期，我國高度重視林業(yè)工作，不斷強調(diào)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，自2003年全國林業(yè)工作會議召開以來［1］，福建、江西兩省林權(quán)制度改革試點成功后，全國各地的林權(quán)改革工作也紛紛開展，其中陜西省集體林權(quán)制度改革自2007年試點、2009年全面啟動以來，全省明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)于2010年底基本完成，2011年以來全面開展了深化改革工作。筆者于2010年10－12月參加了陜西省周至縣駱峪鎮(zhèn)的集體林權(quán)改革工作，本文就筆者在林權(quán)改革工作中所發(fā)現(xiàn)的一些問題，從林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的角度探討一下林權(quán)制度改革的思路與對策。

1 我國林權(quán)制度改革的歷史追溯

新中國成立之初，全國各地開展了轟轟烈烈的土改運動，林地也在土改之列，林農(nóng)通過土改分得了林地。到1953年，林區(qū)開始建立林業(yè)生產(chǎn)初級合作社，林地一律收歸國有，從而開始了林業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)與經(jīng)營，后來相繼成立了林業(yè)生產(chǎn)高級社和人民公社，到了1962年宅基地也收歸集體所有，導(dǎo)致林農(nóng)完全失去了林地所有權(quán)，嚴重打擊了其生產(chǎn)積極性。縱觀新中國成立后早期的林權(quán)制度改革歷程，重新劃分林地產(chǎn)權(quán)是歷次林權(quán)改革的中心，林權(quán)制度變革的過程也是林農(nóng)權(quán)能逐步被削弱的過程。1963年5月，《中華人民共和國森林保護條例》正式頒布并在全國實施，這一條例明確規(guī)定既要保障國家和集體的森林所有權(quán)不受侵犯，也要維護個人的林木所有權(quán)，這才使高度集中的林權(quán)制度得以弱化。在新中國成立之后的較短時間里，我國的林權(quán)制度頻繁更迭，嚴重影響了林業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。由于受傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響，片面追求物質(zhì)財富的增長，而忽視對經(jīng)濟增長所依賴的自然資源的合理利用與保護，這也導(dǎo)致單純追求林業(yè)的經(jīng)濟效益，而忽視了林業(yè)的生態(tài)效益和社會效益，致使林業(yè)資源被大肆開發(fā)與浪費，其結(jié)果必然導(dǎo)致林業(yè)資源的不可持續(xù)性。因此，我國林權(quán)改革必須充分重視林業(yè)資源的生態(tài)價值和林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

改革開放以后，我國的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動才開始逐步重視林業(yè)資源的生態(tài)效益，林權(quán)制度改革才開始沿著可持續(xù)發(fā)展的方向繼續(xù)推進。1981年，我國開始實行 “穩(wěn)定集體山林權(quán)，劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制”的林權(quán)制度改革，這次的林權(quán)改革在歷史上被簡稱為林業(yè) “三定”。至1984年全國基本落實了林業(yè) “三定”制度，林業(yè) “三定”通過給林農(nóng)頒發(fā)林權(quán)證來確定林權(quán)歸屬，從而改變了過去林權(quán)不清、權(quán)責不明的狀況。1985年，國家又頒布了 《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，該項政策取消了國家對木材的統(tǒng)購統(tǒng)銷，逐步開放木材的生產(chǎn)經(jīng)營市場，可以進行自由買賣，調(diào)動了林農(nóng)的生產(chǎn)積極性［2］。林業(yè) “三定”使林農(nóng)擁有完全的林業(yè)資源所有權(quán)，林地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)行使較充分；實現(xiàn)了林權(quán)的明確化、權(quán)責的具體化，從而穩(wěn)定了山林權(quán)。我國自實施林業(yè) “三定”制度以來，林業(yè)工作逐步走上科學(xué)發(fā)展的軌道，舉國上下大力開展植樹造林活動，我國林業(yè)工作開始注重 “生態(tài)—經(jīng)濟—社會”三大效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，林業(yè)“三定”的許多規(guī)定并沒有完全結(jié)合我國的林業(yè)實際；集中表現(xiàn)為沒有改變權(quán)利的實質(zhì)，具體表現(xiàn)為沒有圍繞林權(quán)設(shè)置相關(guān)的輔助措施，例如，林權(quán)市場準入制度、林權(quán)市場交易制度、林業(yè)的保護制度等一系列配套制度的不完善都是當前林權(quán)制度改革所必須要解決的問題。由于林木生長周期長，需要投入相應(yīng)的人力、物力成本，這就導(dǎo)致林業(yè)投資回收時間長、責任大、風險高，致使林農(nóng)對林業(yè) “三定”制度信心不足。此外，林業(yè) “三定”制度過于粗糙，林地權(quán)屬的不穩(wěn)定，林農(nóng)利益缺乏必要的保障，這些都刺激了林農(nóng)的短期行為，導(dǎo)致亂砍濫伐現(xiàn)象［3］?？傊?，林業(yè) “三定”制度對林業(yè)的定位仍然是經(jīng)濟效益處于第一位，生態(tài)效益仍未引起足夠重視。

2 可持續(xù)發(fā)展作為林權(quán)制度改革新目標的意義

追溯我國林權(quán)制度改革的歷史，我國林業(yè)工作取得了驕人的成績，然而，林業(yè) “三定”制度中的部分內(nèi)容已不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。因此，新時期林權(quán)制度改革要以林業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為新目標。林業(yè)可持續(xù)發(fā)展是建立在自然環(huán)境、人類社會、經(jīng)濟和林業(yè)資源可持續(xù)經(jīng)營等各種要素和諧發(fā)展的基礎(chǔ)之上的，而林業(yè)資源的可持續(xù)生產(chǎn)與經(jīng)營是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提。由此可見，使林權(quán)制度改革向著可持續(xù)發(fā)展方向推進具有重要的現(xiàn)實意義。

2.1 可持續(xù)發(fā)展是實現(xiàn)林業(yè)資源可持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的根本動力

在林業(yè)資源的可持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，處于主導(dǎo)地位的是林業(yè)資源的經(jīng)營主體，林業(yè)資源的經(jīng)營者是否具有足夠的熱情來從事林業(yè)資源生產(chǎn)經(jīng)營活動，這是影響林業(yè)資源可持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的關(guān)鍵因素。而林業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，則是保障經(jīng)營主體以足夠的熱情投入林業(yè)資源經(jīng)營活動的基礎(chǔ)。北京林業(yè)大學(xué)鄭小賢教授［4］認為：林業(yè)資源經(jīng)營者的經(jīng)營活動與林權(quán)歸屬均產(chǎn)生于共同的物質(zhì)基礎(chǔ)，二者的產(chǎn)生都與林業(yè)資源的稀缺性密不可分，由于林業(yè)資源稀缺，才有林權(quán)制度的產(chǎn)生，也才有可持續(xù)發(fā)展觀的提出；科學(xué)合理的林權(quán)制度對可持續(xù)發(fā)展有促進作用，其促進作用主要從林權(quán)的功能上加以顯現(xiàn)，它可使林權(quán)主體在實現(xiàn)自己利益的同時充分利用林業(yè)資源，優(yōu)化林業(yè)資源配置，從而提高林業(yè)資源利用率，促進可持續(xù)生產(chǎn)與經(jīng)營；林權(quán)是林業(yè)管理的關(guān)鍵因素，林權(quán)是森林可持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的核心?？梢?，當前進行林權(quán)制度改革，就必須使林權(quán)制度充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，通過林權(quán)制度改革，創(chuàng)新集體林生產(chǎn)經(jīng)營管理機制，逐步形成經(jīng)營主體多元化、權(quán)責利益統(tǒng)一化的林業(yè)經(jīng)營新機制，做到 “分股不分山，分利不分林”，不斷提高林業(yè)質(zhì)量，擴大林地面積，實現(xiàn)林業(yè)資源持續(xù)增長，提升林產(chǎn)品有效供給，增加林農(nóng)收入。

2.2 可持續(xù)發(fā)展有利于建設(shè)生態(tài)文明

生態(tài)文明是人與人、人與自然、人與社會和諧共生、永續(xù)發(fā)展的文化形態(tài)，是人類文明發(fā)展的高級型態(tài)。建設(shè)生態(tài)文明分為兩個層次：第一個層次是維護生態(tài)安全，第二個層次是實現(xiàn)生態(tài)健康；目前我們的生態(tài)文明建設(shè)還處于第一個層次，即維護生態(tài)安全。維護生態(tài)安全，主要是保持土地、河流、湖泊、天然林、地下礦產(chǎn)、動物資源、植物資源、大氣等自然資源的可持續(xù)利用，使生態(tài)環(huán)境和自然資源為經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的環(huán)境支撐能力，避免因自然資源衰竭、環(huán)境破壞給生產(chǎn)、生活造成不利影響。由此可見，維護生態(tài)安全是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提，而通過林權(quán)制度改革，使林權(quán)制度蘊含更多的可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容，從制度上保證林業(yè)資源的生產(chǎn)，不斷擴大森林覆蓋面積，減少對生態(tài)林的砍伐，使森林生態(tài)效益得到正常發(fā)揮，實現(xiàn)大自然的生態(tài)平衡與良性循環(huán)，為人類的生產(chǎn)、生活提供良好的生態(tài)資源和舒心的自然環(huán)境，從而推進生態(tài)文明建設(shè)的步伐。

3 新時期林權(quán)改革的成效與不利因素

3.1 林權(quán)制度改革的成效

當前我國的林權(quán)制度改革繼續(xù)落實林改政策，成效顯著。具體表現(xiàn)為：（1）以 “分股不分山，分利不分林”為原則，進一步明確林業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，明晰權(quán)責利益，實現(xiàn)了林業(yè)產(chǎn)權(quán)形式多樣化、經(jīng)營方式市場化、經(jīng)營主體多元化，保證了林農(nóng)對林業(yè)資源擁有完整的物權(quán)，最大限度地調(diào)動了廣大林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營的主動性與積極性。例如，筆者所在的陜西省周至縣駱峪鎮(zhèn)通過林改確權(quán)林地總面積2500hm2，提前完成林改任務(wù)。全鎮(zhèn)人民的生態(tài)意識和環(huán)保理念得到普遍提高，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生普遍好轉(zhuǎn)，群眾都能自覺參與到森林保護工作中來，促進了人與自然的和諧發(fā)展。（2）建立了林業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺和一套完整的林業(yè)資源產(chǎn)權(quán)保障制度，加快了林權(quán)的流轉(zhuǎn)速度，提高了林業(yè)資源經(jīng)營者的積極性和主動性，帶動了林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，林改過后，駱峪鎮(zhèn)林農(nóng)植樹造林積極性日益高漲，積極種植核桃、獼猴桃、桑葚等雜果林。此外，駱峪鎮(zhèn)在林改中抓住有利時機，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖等新型產(chǎn)業(yè)，形成了以西駱峪水庫、駱峪古道為主要景點的人文生態(tài)旅游景區(qū)；并開始形成以森林生態(tài)效益為主的綠色產(chǎn)業(yè)格局。（3）遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，明確了林農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營主體法律地位，充分挖掘了林業(yè)資源的市場潛力，進一步理順了林區(qū)的生產(chǎn)關(guān)系，解放了林業(yè)生產(chǎn)力。例如，駱峪鎮(zhèn)通過林改流轉(zhuǎn)林地面積970hm2，使林業(yè)資源得到了優(yōu)化配置，進一步解放了該鎮(zhèn)的林業(yè)生產(chǎn)力。

3.2 林權(quán)改革中不利于林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的因素

我國林權(quán)制度改革成績顯著，然而也絕不能忽視林權(quán)制度中存在的不利于林業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)因素。主要表現(xiàn)在如下幾方面。

3.2.1 山林權(quán)屬的爭議 目前在全國各省均存在山林權(quán)屬爭議案件，這些山林權(quán)屬爭議絕大多數(shù)是歷史遺留問題，要從根本上徹底解決不太現(xiàn)實；然而，山林歸屬權(quán)若得不到確定，就會嚴重影響林權(quán)證的發(fā)放進度，也就必然影響到林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.2.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)中的山林倒賣現(xiàn)象 實行林權(quán)制度改革，其目的之一就是要建立起一套完整的林權(quán)流轉(zhuǎn)機制，使廣大林農(nóng)可依法將擁有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)，通過林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺實現(xiàn)林權(quán)權(quán)屬的自由轉(zhuǎn)讓、買賣和流轉(zhuǎn)。由于林權(quán)流轉(zhuǎn)涉及林地勘界、林業(yè)資源價值評估、林權(quán)抵押、林權(quán)質(zhì)押、林權(quán)信貸等許多后續(xù)問題。這些問題如果得不到合理解決，將會直接影響林權(quán)制度改革的效果。此外，還有些人利用手中職權(quán)，借助林權(quán)流轉(zhuǎn)機會大量兼并林地資源，極大地降低了林權(quán)改革的成績。

3.2.3 基層林業(yè)站工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高林權(quán)改革工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及林地勘測、山林評估等多方面，只有具備專業(yè)知識的人員才能勝任，但目前有些地方的基層林業(yè)站工作人員專業(yè)知識極度缺乏，在林改工作中感到力不從心，不僅自身工作壓力大，還影響林改工作的進度。

3.2.4 山村群眾燒材矛盾凸顯 實施林權(quán)改革后，農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活燒材失去來源，盜伐生態(tài)林極有可能成為山村薪材的主要來源，這將導(dǎo)致生態(tài)林面積減少，不利于林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。例如，筆者所在的駱峪鎮(zhèn)屬于半山區(qū)，村民燒材都依賴于山上的薪材，而林改后由于確定了林地權(quán)屬，所以村民不能隨意上山砍柴了，由此導(dǎo)致村民燒材成了問題。

4 林業(yè)可持續(xù)發(fā)展下的林權(quán)制度改革對策

實行林權(quán)制度改革是提升林業(yè)競爭力的有效手段，有利于拓寬資金渠道，大量吸收社會閑散資金發(fā)展林業(yè)，確保林業(yè)資源的可持續(xù)生產(chǎn)與經(jīng)營，從而改善生態(tài)環(huán)境，維護生態(tài)平衡。筆者在總結(jié)駱峪鎮(zhèn)林權(quán)改革實踐的基礎(chǔ)上，探索性的提出以下思路和對策。

4.1 重新定位可持續(xù)發(fā)展下的林權(quán)制度改革

所謂 “林權(quán)”，是指權(quán)利主體對森林、林木、林地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等各項權(quán)利的總和。所謂 “可持續(xù)發(fā)展下的林權(quán)改革”，是指為了實現(xiàn)人與自然的和諧共生、永續(xù)發(fā)展，要最大限度地調(diào)動林業(yè)產(chǎn)權(quán)所有者的主動性、積極性、創(chuàng)造性投入到林業(yè)資源的生產(chǎn)與經(jīng)營活動中來，要求林業(yè)產(chǎn)權(quán)所有者的生產(chǎn)經(jīng)營行為符合林業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的原則，對原有的依法享有的對林業(yè)資源及森林、林木和林地的所有、占有、使用、經(jīng)營、處置和收益等權(quán)利進行改革與創(chuàng)新［5］。它是對林權(quán)所包含的權(quán)能的重新界定，是對權(quán)利主客體的設(shè)置、確立和保護等一系列行為規(guī)范準則的改革與創(chuàng)新，通過改革使林權(quán)制度體現(xiàn)更具濃厚的可持續(xù)發(fā)展韻味。

4.2 確立可持續(xù)發(fā)展下的林權(quán)制度改革方針

林業(yè) “三定”制度實施之前，我國一直以傳統(tǒng)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，片面追求經(jīng)濟增長的速度，從而導(dǎo)致林業(yè)資源生態(tài)效益弱化。林業(yè) “三定”制度實施之后，我國的林業(yè)工作才開始逐步重視林業(yè)資源的生態(tài)效益，新的可持續(xù)發(fā)展觀逐漸為人們所認識和接受。那么，新時期在林權(quán)改革過程中，就應(yīng)當以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以 “三大效益兼顧，生態(tài)效益優(yōu)先”為原則，以增加林業(yè)資源為主要任務(wù)，以提高森林資源的生態(tài)效益為最終目標。

4.3 建立林業(yè)合作經(jīng)濟組織，改革林業(yè)稅制

如何在政府、村集體和林農(nóng)三個林權(quán)主體之間構(gòu)建一個科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)機制，以此來分配林業(yè)資源生產(chǎn)經(jīng)營所帶來的收益，這是當前林權(quán)制度改革的核心任務(wù)。這就需要建立一系列的利益調(diào)節(jié)機制、經(jīng)營組織等?！胺止刹环稚?，分利不分林”，這決定了只有不斷提高林業(yè)資源的利潤，才能使擁有山林股份的林農(nóng)分得更多利益；只有走產(chǎn)業(yè)化、合作化、專業(yè)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營之路才能最大限度地解放林業(yè)生產(chǎn)力。因此，在明晰林權(quán)歸屬、明確權(quán)責關(guān)系、合理分配利益、林農(nóng)自愿的基礎(chǔ)上，必須科學(xué)引導(dǎo)林農(nóng)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，培育林業(yè)合作經(jīng)濟組織，成立林業(yè)生產(chǎn)協(xié)會［5］。稅制是調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的有效杠桿，在推進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展過程中能發(fā)揮其作用，如林業(yè)稅目的設(shè)置要鼓勵退耕還林、荒山造林，限制天然林的開發(fā)利用。

4.4 加大對基層林業(yè)站工作人員的培訓(xùn)力度

政府應(yīng)當充分利用宣傳媒體，全方位、多形式地宣傳林改政策，使群眾充分了解林改，為林改工作營造良好的社會氛圍。此外，對參加林改的所有工作人員，尤其是對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員要進行林改法規(guī)、林改技術(shù)操作等方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?；鶎恿謽I(yè)站工作人員必須親自進入林地，進行認真勘界、調(diào)查、記載、分析、總結(jié)，并及時糾正錯誤的林地面積與林地界線。

4.5 大力推廣農(nóng)村沼氣、太陽能等新能源

上山砍材是山村群眾獲取薪材的主要途徑，而實施林權(quán)制度改革，目的之一是為了減少對森林的砍伐；那么如何解決山村群眾燒材與森林保護之間的矛盾呢？這就需要在農(nóng)村推廣沼氣、太陽能等新能源，從而減少山村群眾對薪材的依賴。例如，由中國沼氣學(xué)會副理事長邱凌教授研發(fā)的 “農(nóng)村庭園沼氣技術(shù)”就適合在農(nóng)村使用，值得大面積推廣。

5 結(jié)語

林業(yè)可持續(xù)發(fā)展是一種全面、系統(tǒng)、綜合、持續(xù)、健康、綠色、清潔、生態(tài)、環(huán)保的發(fā)展，具有整體性、持續(xù)性、動態(tài)性、協(xié)調(diào)性、綜合性、可行性、生態(tài)性等特點［6］。那么，林業(yè)可持續(xù)發(fā)展下的林權(quán)制度改革，就是要用可持續(xù)發(fā)展的觀念來引導(dǎo)和規(guī)范林權(quán)制度的制定與完善，通過這種蘊含著可持續(xù)發(fā)展思想的林權(quán)制度來引導(dǎo)和規(guī)范人們的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，通過綜合生產(chǎn)、開發(fā)、利用、經(jīng)營、保護林業(yè)資源，以發(fā)揮林業(yè)資源的多種功能為宗旨，并且保護土壤、空氣和水的質(zhì)量，以及動植物的生存環(huán)境，既滿足當代人的林業(yè)資源需求，又不對后代人滿足其林業(yè)資源需求的能力構(gòu)成危害的林業(yè)發(fā)展道路［7］。新時期的林權(quán)制度改革已經(jīng)充分考慮到了林業(yè)資源的生態(tài)價值，然而林權(quán)制度改革需要破解的難題還很多。我們必須清楚林權(quán)制度改革是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，林改工作道路漫長，產(chǎn)權(quán)明晰只是林權(quán)制度改革的第一步，只有放活林權(quán)的處置權(quán)，才能解放林業(yè)生產(chǎn)力，從而達到林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的，林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當是“經(jīng)濟、社會、生態(tài)”的全面和諧發(fā)展。

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