楊文明，韓 燕

(天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津300072)

當(dāng)前我國已開始進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的呼聲越來越高，相關(guān)問題也越來越多地得到政府和學(xué)者的關(guān)注。本文搜集了近十年來有關(guān)學(xué)術(shù)期刊就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性、整體思路、路徑步驟等代表性研究文章，并對其進(jìn)行歸納總結(jié)和評述，以期對我國建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供理論參考與借鑒。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性

現(xiàn)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的諸如參保率低［1-2］、城鄉(xiāng)差距大［3-5］、制度碎片化［6］等問題需要通過完善制度安排、實(shí)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌來解決。學(xué)者們對建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性已由爭議到肯定，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略性意義和必要性，已逐步達(dá)成或接近達(dá)成共識。

(1)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是實(shí)現(xiàn)社會公平的需要。鄭功成(2007)認(rèn)為，社會保障公平原則的最充分體現(xiàn)，是建立覆蓋全民的社會保障體系，讓全體國民普遍享受社會保障［7］。我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村公民由于身份不同，其所獲得的社會保障待遇有巨大差別［8］，這本身就是極大的不公［4］。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的養(yǎng)老保障及服務(wù)，使他們老有所養(yǎng)是實(shí)現(xiàn)我國社會公平與正義的重要手段［9-10］。

(2)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是構(gòu)建和諧社會的需要。和諧社會的本質(zhì)要求就是要實(shí)現(xiàn)社會中不同群體、不同階層、不同產(chǎn)業(yè)間的人們平等地享受生存與發(fā)展的各種權(quán)利，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村的良性互動與協(xié)調(diào)發(fā)展［9］。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，縮小城鄉(xiāng)不同階層間的經(jīng)濟(jì)差距，對實(shí)現(xiàn)社會的和諧與穩(wěn)定具有積極推動意義［9-10］。

(3)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化等問題的需要。與城市相比，農(nóng)村的老齡化人口更多，速度更快，農(nóng)村的養(yǎng)老問題壓力更大［5，8］，到 2050年，每2.5個(gè)農(nóng)村勞動力就要供養(yǎng)一位老人，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)是應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的明智選擇［4］。同時(shí)，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的轉(zhuǎn)型，家庭小型化、青壯年人口大量流入城市、農(nóng)村土地保障功能的日益下降［8］，再加上農(nóng)民文化價(jià)值生活觀念的變化，年輕一代按傳統(tǒng)形式照料老人的意愿已下降［11］，農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障功能已經(jīng)弱化。未來中國養(yǎng)老的重點(diǎn)不是在城市而是在農(nóng)村，所以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性日益突出［12］。

(4)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的需要。沒有農(nóng)村社會保障，我國的社會保障體系就不可能健全［13］。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度有助于彌補(bǔ)日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距和社會保障水平［14-15］，可以幫助消除阻礙勞動力自由流動的制度性因素、提高農(nóng)民工收入水平，從而加速城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的解體，加快完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的進(jìn)程［9］。

另外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有利于加快社會主義新農(nóng)村的建設(shè)、有利于我國的城市化建設(shè)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要［16］?？梢灶A(yù)見，在未來相當(dāng)長一段時(shí)間里，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作將成為政府的一項(xiàng)重要工作。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可行性

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有很大的必要性，但建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我國目前的情況下能否實(shí)施，即可行性如何，學(xué)者們對此產(chǎn)生了一些爭議。

陳平(2002)認(rèn)為，在擁有13億人口、區(qū)域發(fā)展高度不平衡的中國，要建立統(tǒng)一的社保體系，在經(jīng)濟(jì)上將是烏托邦式的“洋躍進(jìn)”［17］。凡是實(shí)行統(tǒng)一社保制度的發(fā)達(dá)國家，政府稅入要達(dá)GDP的30% ～50%以上，而中國政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入僅占GDP的15%左右①。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，陳平推測出當(dāng)時(shí)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在經(jīng)濟(jì)上不可行，是一種短視政策。

而童廣印等多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國已達(dá)到建立覆蓋全民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件了。主要理由如下:首先，國家高度重視，黨的十七大報(bào)告中就提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”［18］。其次，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，2008年GDP規(guī)模達(dá)到30.07萬億，財(cái)政收入達(dá)到6.13萬億，人均GDP超過3 000美元，說明國家的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為增長，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)奠定了很好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)［3，18，19］。再次，在制度政策方面，國家已相繼發(fā)表文件明確提出建立農(nóng)民工、被征地農(nóng)民和多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度［19］。最后，越來越多的人意識到參加社會保險(xiǎn)的重要性，農(nóng)民的參保意識逐漸提高［20］。由此，建立覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的政治、經(jīng)濟(jì)、政策制度、社會心理等條件都已經(jīng)成熟。

實(shí)際上，以上學(xué)者貌似對立的爭議是可以統(tǒng)一的。陳平(2002)認(rèn)為，建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在經(jīng)濟(jì)上不可行，卻并沒有指出“統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)究竟是低標(biāo)準(zhǔn)、中標(biāo)準(zhǔn)還是高標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)我國現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，稅收收入占GDP的比重不斷提高，與2002年期間的水平已不可同日而語。同樣的，童廣印等要建立的“覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)”也沒有說明標(biāo)準(zhǔn)。假如我們認(rèn)為，陳平所要建立的是高水平的“統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)”，所以不可行，而童廣印要建立的是較低水平的全民養(yǎng)老保險(xiǎn)，所以現(xiàn)有的條件已具備，是可行的。這樣兩派的爭議實(shí)際上并不存在。因此應(yīng)先設(shè)立一定的標(biāo)準(zhǔn)才能具體論證方案的可行與否。

黎民、傅征(2009)以城保標(biāo)準(zhǔn)作為參照，通過測算得出，如果按城保標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村居民的適齡人口支付保險(xiǎn)費(fèi)，將存在7 102.52億元人民幣(2005年數(shù)據(jù))的資金缺口。即使考慮到當(dāng)年政府可能的轉(zhuǎn)移支付407.16億元，依然存在6 695.35億元的資金缺口，他們以2005年數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，按歷史數(shù)據(jù)調(diào)整后年均復(fù)合增長率進(jìn)行預(yù)測，得出如果農(nóng)村居民按城保標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，時(shí)機(jī)成熟的時(shí)間點(diǎn)大致為2033年［21］。

本文認(rèn)為，在我國目前城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距比較大的國情下，大部分農(nóng)村沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工所繳納和享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的水平，而完全依靠國家財(cái)政補(bǔ)助在相當(dāng)長的時(shí)期也是不可行的，如果國家目前就承擔(dān)起建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任，就會使“政府成了‘吃飯的政府’了”［22］。因此，目前建立全國上下與城保標(biāo)準(zhǔn)相一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。同時(shí)，由于社會保障水平的剛性特征，也很難通過降低城鎮(zhèn)職工的社會保障水平來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌［23］。但這并不是說統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度現(xiàn)階段不能推行，毫無疑問的是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的大趨勢，也應(yīng)成為政府有關(guān)部門長期的工作目標(biāo)，現(xiàn)在就應(yīng)該明確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的思路，加大對城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村養(yǎng)老保障的投入，分步驟、分階段進(jìn)行。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的整體思路

我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終目標(biāo)是建立覆蓋全民的統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)制度，使全體居民老有所養(yǎng)、老有所依，共同享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。而對于實(shí)現(xiàn)全民覆蓋這一目標(biāo)所采取的方式，學(xué)者們總體上可分為兩種類型:一種為“分派”主張，即在維持現(xiàn)有城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不變的情況下，為“農(nóng)民工”和“農(nóng)民”分別建立獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是典型的“碎片化”模式;另一種是“統(tǒng)派”主張，重構(gòu)當(dāng)前的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，打破城鄉(xiāng)、職業(yè)與戶籍界限，建立單一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即全國一個(gè)制度，一種規(guī)則，這就是“大一統(tǒng)”模式［24］。

1．“分派”觀點(diǎn)

大部分學(xué)者認(rèn)為我國應(yīng)實(shí)行“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，原因是我國存在嚴(yán)重的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?！胺峙伞睂W(xué)者對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)提出的大致思路是，先為不同的群體建立“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)，達(dá)到養(yǎng)老保險(xiǎn)的全民覆蓋，然后再實(shí)現(xiàn)“碎片”間的有效銜接。該派可分為以下兩種較有代表性的觀點(diǎn)。

一是以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為基點(diǎn)的統(tǒng)籌模式。劉先華［25］，童廣印、薛興利［26］，曹信邦［27］等學(xué)者認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)作為重點(diǎn)，只有加快構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度框架，城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度才有銜接的基礎(chǔ)。為此，政府應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)，增加財(cái)政投入，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)間在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的差距，加強(qiáng)農(nóng)保與城保的相互協(xié)調(diào)與銜接［28-29］。這種模式的特點(diǎn)是優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入，“追上”全國的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。

二是建立多元發(fā)展、“拼接”式的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌模式。徐秋花、侯仲華［30］，袁文全、邵海［31］，許海燕［4］等認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)建立一個(gè)多元的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，體系中包括城保、農(nóng)保、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等。耿永志等［32］提出覆蓋城鄉(xiāng)要處理好“新農(nóng)?！迸c城保、農(nóng)民工、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度銜接問題，解決好人口在城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間以及職業(yè)之間流動所產(chǎn)生的養(yǎng)老問題，最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。這種模式的特點(diǎn)是把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度根據(jù)實(shí)際狀況分塊劃分、分塊設(shè)計(jì)、多元發(fā)展，注意不同制度之間的接口，通過制定不同的板塊政策，使之“拼接”成統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。

2．“統(tǒng)派”觀點(diǎn)

鄭秉文、齊傳君［24］認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不是建立“大一統(tǒng)”社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的障礙。我國嚴(yán)重的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)只是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)所要考慮的社會和經(jīng)濟(jì)背景，不應(yīng)該成為制度模式選擇的桎梏。我國目前建立的“碎片化”社會保險(xiǎn)制度，以建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，眼前看是好事，因?yàn)樗獬四壳坝捎诋惖剞D(zhuǎn)續(xù)社保關(guān)系而遭受的“便攜性損失”;中期看是壞事，因?yàn)樗焕诔擎?zhèn)化進(jìn)程、引發(fā)新的矛盾以及較多的養(yǎng)老金支付結(jié)算問題;長期看后患無窮，因?yàn)樗衙芡葡蛭磥?，?dǎo)致社會長期不穩(wěn)定。

基于這種認(rèn)識，鄭秉文［24］提出要建立“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)率、替代率、利率、制度約束與管理體制的全國統(tǒng)一，具體思路是改革城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓其適合覆蓋農(nóng)民、農(nóng)民工，進(jìn)而覆蓋全民，建立全國范圍統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)制度。牛桂敏［18］、魏宣利［1］提出具有可選擇性的統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，全體居民不分戶籍都可參加統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)、待遇等方面城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)相同;將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為非繳費(fèi)型養(yǎng)老補(bǔ)貼制度和繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兩部分，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可自由選擇檔次，繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶;而養(yǎng)老補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、價(jià)格指數(shù)、生活水平的差異劃分幾個(gè)檔次。

“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)注重系統(tǒng)的整體規(guī)劃，從長遠(yuǎn)的目標(biāo)出發(fā)，目前實(shí)現(xiàn)起來比較困難。而“碎片化”模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際操作性較強(qiáng)，但制度間的分割需要設(shè)計(jì)良好的銜接機(jī)制來確保勞動力的正常流動。從當(dāng)前我國的實(shí)踐來看，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演進(jìn)，符合常規(guī)政策變化的“漸進(jìn)性”特點(diǎn)［33］，各地陸續(xù)建立了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等，并不斷修補(bǔ)和改進(jìn)，積極探索制度間有效銜接的途徑和方式。本文認(rèn)為，這種漸進(jìn)的、“碎片化”的制度演進(jìn)方式既保障了原有政策的延續(xù)，又不斷向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總目標(biāo)接近，符合我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)改革進(jìn)程，世界大多數(shù)國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度變遷也體現(xiàn)了這樣的特點(diǎn)，只要抓住銜接整合的時(shí)機(jī)，謀定后動，積極推進(jìn)，應(yīng)該可以避免類似法國的因碎片化整合失敗而引起社會動蕩的危險(xiǎn)［24］。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的路徑

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。從目前的實(shí)施條件看，還需要有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，應(yīng)分層次、分步驟地進(jìn)行［13］。關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體路徑步驟，有兩派代表性觀點(diǎn):

1．三步驟的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑

鄭功成［7］認(rèn)為，我國養(yǎng)老保障體系的建設(shè)目標(biāo)需三步完成。第一步(2008年—2012年):通過建立多元化的養(yǎng)老保障制度體系，實(shí)現(xiàn)制度層面上全覆蓋;第二步(2013年—2020年):將養(yǎng)老保障體系進(jìn)行全面定型、穩(wěn)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人人較公平地享有養(yǎng)老保障及相關(guān)服務(wù);第三步(2021年—2049年):進(jìn)一步推進(jìn)制度整合與改進(jìn)，確保人人享有較好的的老年生活。

2．兩階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑

童廣印、薛興利［19］根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況，提出了“城鄉(xiāng)分割→統(tǒng)一籌劃、制度有別→制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別→城鄉(xiāng)一體化”的基本路徑。具體分兩個(gè)階段:第一階段(2008—2015年)，用7～8年左右的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由“相互分離”向“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別”過程的轉(zhuǎn)變;第二階段(2015—2030年)，用15年左右的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別”向“城鄉(xiāng)一體化”的轉(zhuǎn)變，最終以產(chǎn)業(yè)為界將全體勞動者劃分為農(nóng)業(yè)勞動者和非農(nóng)業(yè)勞動者來實(shí)施新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在第一步中，“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)有別”是指企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由雇主和雇員共同承擔(dān)費(fèi)用的繳納，分別進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，而農(nóng)民采取個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼，顯然待遇標(biāo)準(zhǔn)是不同的。第二步“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致”指城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度上完全統(tǒng)一，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一致［34］。

劉昌平［35］則提出“先銜接再統(tǒng)一”的兩步法。首先，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效銜接。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)賬”分賬管理，做實(shí)個(gè)人賬戶;農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則用財(cái)政補(bǔ)貼與部分集體補(bǔ)助建立一個(gè)非繳費(fèi)型社會統(tǒng)籌賬戶，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式同城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式基本一致，設(shè)立相應(yīng)的銜接機(jī)制與辦法，減少整合障礙和轉(zhuǎn)軌成本。第二步，將制度合并，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村最低養(yǎng)老金合并建立最低養(yǎng)老金制度或國民養(yǎng)老金制度，城鎮(zhèn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與農(nóng)村個(gè)人賬戶養(yǎng)老金合并建立強(qiáng)制性個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度，建立統(tǒng)一的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

本文認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，各地區(qū)統(tǒng)籌時(shí)間階段會有所不同，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能需要較長的時(shí)間，而發(fā)達(dá)地區(qū)在較短的時(shí)間里就可能完成統(tǒng)籌工作。在具體統(tǒng)籌路徑的研究中，盡管具體階段劃分不同，但學(xué)者們的目標(biāo)和方向基本一致。戴衛(wèi)東等是先確定城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架，再完成具體制度間的銜接，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌;童廣印等也從制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)行整體規(guī)劃，但其制度設(shè)計(jì)是不斷完善的，逐步由城鄉(xiāng)分割到統(tǒng)一籌劃、制度有別，再到制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別，最后實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，這期間也包含制度間的銜接;劉昌平在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)之初就預(yù)留了以后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的接口，第二階段的制度合并相當(dāng)于城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，其方法仿佛更為清晰和可操作。學(xué)者們的研究為城鎮(zhèn)和農(nóng)村不同群體建立社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)各個(gè)制度間銜接，最終達(dá)到全民一體化的目標(biāo)，提供了很好的參考。

五、結(jié) 語

本文對國內(nèi)學(xué)者關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究進(jìn)行了歸納總結(jié)，認(rèn)為這些研究對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)具有重要的指導(dǎo)和啟發(fā)意義，推動了我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度改革的進(jìn)一步發(fā)展。但由于研究角度和研究方法的不同，學(xué)者們對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立思路、路徑步驟等有不同看法，提出了不同的建議，有的地方還存在較大的爭議。這種爭鳴的現(xiàn)象有助于活躍政策思維，開闊政策視野，開拓政策思路，從另一方面也說明了未來進(jìn)一步進(jìn)行實(shí)證研究和深入探索的必要性。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國以后養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的重要方向，這一任務(wù)紛繁復(fù)雜而又牽涉深廣，未來還需對以下若干方面進(jìn)行進(jìn)一步研究。

(1)從宏觀政策設(shè)計(jì)到中觀和微觀層面的制度機(jī)制落實(shí)的連續(xù)研究。審視學(xué)者們對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究，可以發(fā)現(xiàn)其大多處于宏觀的理論構(gòu)想層面，還需要進(jìn)一步進(jìn)行結(jié)合現(xiàn)實(shí)的進(jìn)行具體的政策設(shè)計(jì)，并深入到中觀和微觀層面進(jìn)行制度、政策、機(jī)制的落實(shí)，以有效地實(shí)現(xiàn)制度構(gòu)想。

(2)從經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技等各層面對統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行綜合性研究。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在不同的發(fā)展階段、不同的社會背景下實(shí)施，諸如經(jīng)濟(jì)狀況、文化水平、社會心理等，會對該制度產(chǎn)生重大影響并導(dǎo)致產(chǎn)生不同的效果。因此在研究和設(shè)計(jì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)綜合考慮相關(guān)因素，加強(qiáng)多學(xué)科、綜合性研究，在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的適應(yīng)性。

(3)順應(yīng)時(shí)代要求，動態(tài)把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的變化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)性調(diào)整和突破性創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合。隨著我國社會的劇烈變遷，人們對養(yǎng)老的理念和要求也會產(chǎn)生差異，我國現(xiàn)有養(yǎng)老制度下的養(yǎng)老方式、保險(xiǎn)模式、養(yǎng)老金收支體系等也在不斷變化，因此城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老制度的調(diào)整一定要與未來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，制度設(shè)計(jì)要實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)性調(diào)整和突破性創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合。動態(tài)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策調(diào)整將成為社會保障研究者和工作者永恒的任務(wù)。

注 釋:

①此為2002年期間的數(shù)據(jù)，目前已有不同。2010年我國政府的財(cái)政收入占GDP的20%左右，但加上土地出讓收入、各種罰金、收費(fèi)等收入，這一比重可能高達(dá)37%。

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