□洛陽市國土資源局黨組書記、局長 丁新務(wù)

土地是人類活動(dòng)的載體，是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基礎(chǔ)、最寶貴的資源。土地征收事關(guān)發(fā)展大局、事關(guān)農(nóng)民權(quán)益、事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定，日益成為群眾矚目、社會(huì)關(guān)注、黨和政府關(guān)心的熱點(diǎn)問題。因此，全面分析、準(zhǔn)確把握理解土地征收在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用顯得至關(guān)重要。

一、我國征地制度的本質(zhì)內(nèi)涵

土地征收制度是我國基本的土地法律制度之一，它對(duì)于保障我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要作用。沒有征地就沒有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，沒有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展就沒有土地權(quán)益人利益增加的空間，我們要正確理解征地制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性和本質(zhì)內(nèi)涵。

(一)征地制度是我國社會(huì)主義土地公有制所有形式的特殊屬性。我國是社會(huì)主義國家，土地為公有制，一種是國家所有，一種是集體所有。我國《土地管理法》總則中明確規(guī)定，“國家為共同利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蓖恋氐摹罢魇铡焙汀罢饔谩保呒扔泄餐?，又有不同之處。共同之處，都是為了共同利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償，都要落實(shí)占補(bǔ)平衡。不同之處在于，涉及土地所有權(quán)改變的是征收，不涉及所有權(quán)改變的是征用。土地的公有制是我國社會(huì)制度的特殊屬性，將集體土地征收為國有土地，用于國家建設(shè)則是這一屬性的具體反映。

（二）征地制度是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要措施。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，土地作為人類生活的載體，它不僅是一種資源，還是一種資產(chǎn)，在某種意義上來說它更是一種資本。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，它作為一種資源，發(fā)揮了配置的作用；在市場經(jīng)濟(jì)條件下，它體現(xiàn)的是一種資產(chǎn)，起到了經(jīng)濟(jì)的杠桿作用；在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，它更是一種資本，它可以為政府換來大量的發(fā)展資金。實(shí)踐證明，政府也只有通過征收和征用，才能有效地把土地作為資源予以配置、把土地作為資產(chǎn)予以盤活、把土地作為資本予以深層次運(yùn)作，使土地真正成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉。就洛陽而言，如果沒有土地征收，大新區(qū)和伊濱區(qū)的開發(fā)建設(shè)，重大項(xiàng)目建設(shè)，重大民生項(xiàng)目建設(shè)，舊城改造等就無從談起。

（三）土地征收是法律賦予縣以上人民政府的一種行政權(quán)力。征收土地，是法律授予政府的專有行政權(quán)力，其他任何單位和個(gè)人無權(quán)征收土地。征收土地不是向農(nóng)民購買土地，被征收單位和個(gè)人必須服從。按照審批權(quán)限對(duì)土地實(shí)施依法有序的征收，這是法律賦予縣以上人民政府的權(quán)力。那么誰來具體組織實(shí)施？是政府的土地管理部門。由此可見，土地管理部門肩負(fù)著保護(hù)耕地和保障發(fā)展的雙重責(zé)任，兩者兼顧、兩者相輔，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，決不可顧此失彼，掉以輕心。

（四）實(shí)施依法征地必須具備三個(gè)基本要素。第一個(gè)要素是報(bào)批。只有依法批準(zhǔn)，用地才有法律效力，否則就是違法用地。第二個(gè)要素是補(bǔ)償。補(bǔ)償往往是貨幣補(bǔ)償，第一部法律規(guī)定的是前三年平均年產(chǎn)值的10倍；第二部法律規(guī)定的是前三年平均年產(chǎn)值的30倍；現(xiàn)在實(shí)行的則是區(qū)片價(jià)格，要按照當(dāng)?shù)卣贫ǖ臉?biāo)準(zhǔn)足額補(bǔ)償，只要一不挪用，二不克扣，三不拖延，農(nóng)民是通情達(dá)理的。第三個(gè)要素是安置。對(duì)于工人來講，他們的生產(chǎn)資料是廠房和設(shè)備，這是工人的生活來源；對(duì)于農(nóng)民來講，他們的生產(chǎn)資料就是責(zé)任田，一旦失去了土地，僅靠補(bǔ)償還是有后顧之憂的。為解后顧之憂，就要有持續(xù)穩(wěn)定的生活來源，要有持續(xù)穩(wěn)定的生活來源就要采取多渠道安置辦法。洛陽市作為國土資源部征地制度改革的試點(diǎn)單位，在征地補(bǔ)償安置方面，探索出了一些安置辦法，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。洛陽新區(qū)建設(shè)時(shí)就采取了留地安置、產(chǎn)業(yè)安置、依托新區(qū)就業(yè)安置及參與大學(xué)后勤設(shè)施建設(shè)安置等形式，得到政府和社會(huì)的認(rèn)可，外地曾經(jīng)借鑒過，我們還要繼續(xù)完善。

二、洛陽市征地工作中存在的主要問題

總體上看，上世紀(jì)90年代至今，特別是洛陽新區(qū)開發(fā)建設(shè)以來，全市征地工作有序健康開展，沒有因征地拆遷補(bǔ)償不到位而發(fā)生重大集體上訪事件。這主要是因?yàn)槁尻栕鳛槿珖鞯馗母镌圏c(diǎn)單位，市委、市政府高度重視，堅(jiān)持依法征地依法補(bǔ)償，并且采取多種形式搞好被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置。但通過全面排查和深入思考，也發(fā)現(xiàn)存在一些較為突出的問題，以及一些深層次的疑慮?？筛爬椤傲亓p”：

一是重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕耕地保護(hù)。一些基層領(lǐng)導(dǎo)沒有真正樹立科學(xué)發(fā)展觀，為了出政績，在缺資金、缺資源、缺發(fā)展優(yōu)勢的情況下，就在土地上做文章，調(diào)整規(guī)劃，包裝項(xiàng)目，以地招商。超越自身能力搞大拆大建、外延擴(kuò)張，忽視了保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地，實(shí)際上走的是一條影響農(nóng)業(yè)、影響生態(tài)環(huán)境的發(fā)展道路。

二是重新增用地輕盤活存量。有的地方小項(xiàng)目、大張口，動(dòng)則幾十畝上百畝，導(dǎo)致圈地囤地違規(guī)用地；有的項(xiàng)目能進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的也要單獨(dú)選址，能用閑置廢棄地的也要占新增建設(shè)用地。一方面喊著手中有了好項(xiàng)目沒有地用，一方面是批而未征、征而未供、供而未用。目前，洛陽市本級(jí)和各縣（市）均有一定數(shù)量的征而未供、供而未用的土地。

三是重政府意志輕群眾意愿。有的地方感到招來一個(gè)大項(xiàng)目不容易，政府對(duì)投資商有求必應(yīng)，甚至提出零地價(jià)。但在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上卻一壓再壓，當(dāng)農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償不滿意時(shí)，派干部吃住在農(nóng)村，親臨一線督陣，還組織村干部黨員挨家挨戶做群眾工作，農(nóng)民不簽字，駐村干部就輪番入戶軟纏硬磨，直到同意為止。個(gè)別地方甚至置國家明文規(guī)定于不顧，頂風(fēng)作案、違法強(qiáng)征，造成嚴(yán)重后果。

四是重依法補(bǔ)償輕長遠(yuǎn)生計(jì)。土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。雖然現(xiàn)行的征地區(qū)片綜合地價(jià)明顯高于以往的年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但經(jīng)營性土地價(jià)格上漲較快，被征地農(nóng)民心理落差增大，難以接受土地被低價(jià)征收、高價(jià)出讓的現(xiàn)實(shí)。一些農(nóng)民講，征地補(bǔ)償價(jià)不但大大低于土地出讓價(jià)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有菜價(jià)上漲快。為此，有條件時(shí)，適當(dāng)讓利于民則更有利于土地征用，更有利于項(xiàng)目建設(shè)，更有利于社會(huì)穩(wěn)定。

五是重征地效率輕程序規(guī)范。有的地方，為了加快項(xiàng)目建設(shè)，明知拆遷進(jìn)行不下去，補(bǔ)償費(fèi)用不能到位，卻出具承諾報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)職能部門辦理，結(jié)果是項(xiàng)目立了，“路條”有了，邊報(bào)批邊施工的目的達(dá)到了，但在運(yùn)行中有的工程半途而停，有的投入運(yùn)營但沒有兌現(xiàn)承諾，致使合法手續(xù)批不下來，形成了事實(shí)上的違法建設(shè)，造成了新的負(fù)面影響并留下諸多后遺癥。

六是重項(xiàng)目落地輕和諧穩(wěn)定。

有的干部錯(cuò)誤地認(rèn)為，征地是為了給當(dāng)?shù)剞k大事、好事，就忽視了依法依規(guī)，忽視了群眾權(quán)益，結(jié)果引發(fā)矛盾，好事辦成了錯(cuò)事。如果說征地的具體行為都能嚴(yán)格規(guī)范，征地矛盾防范預(yù)警處理機(jī)制都能真正落實(shí)，群眾又何必舍近求遠(yuǎn)地進(jìn)京赴省上訪，甚至不惜以命抗?fàn)?？這充分說明我們的行為不夠規(guī)范，我們的信訪評(píng)估不夠到位，我們的預(yù)警防范機(jī)制還存在漏洞。

我們要把這些問題分析透、梳理順、把握準(zhǔn)，切實(shí)把問題解決在初始，解決在當(dāng)?shù)?，解決在平時(shí)。

三、洛陽市完善征地機(jī)制的構(gòu)想

完善征地機(jī)制，一方面要充分肯定政府依照法定的權(quán)限和程序征用農(nóng)民集體土地；另一方面要在制度上制約行政部門的權(quán)力，以保證被征地農(nóng)民和集體的合法權(quán)益。

（一）強(qiáng)化各方法律地位。1.賦予集體土地與國有土地平等的權(quán)利。目前，對(duì)兩種公有制的土地不能“一視同仁”，形成嚴(yán)重的二元體制。這就要求賦予集體與國家平等的所有權(quán)、價(jià)值權(quán)、收益權(quán)，在堅(jiān)持土地公有的前提下，實(shí)行“同地、同權(quán)、同價(jià)”。2.賦予農(nóng)民參與征地談判的權(quán)利，使農(nóng)民有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，對(duì)政府征用土地的必要性、可行性、合法性進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。

（二）合理界定征地范圍。我國《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，因“公共利益”需要可以征用土地，因此對(duì)“公共利益”要有明確解釋和嚴(yán)格界定。1.明確公共利益的界限，嚴(yán)格控制征地范圍。把公共事業(yè)項(xiàng)目與經(jīng)營贏利項(xiàng)目嚴(yán)格區(qū)分開來，避免贏利性項(xiàng)目搭乘公共利益的“便車”。2.明確“公益項(xiàng)目”與“贏利項(xiàng)目”的判別標(biāo)準(zhǔn)。在征地中要根據(jù)公益項(xiàng)目與贏利項(xiàng)目的區(qū)別，制定不同的安置政策和補(bǔ)償措施，以便更好地維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益。

（三）規(guī)范政府管理職責(zé)。1.正確行使征地權(quán)力。征地權(quán)是國家的強(qiáng)制性行政權(quán)力，政府是這一權(quán)力的執(zhí)行者和維護(hù)者，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守征地用于公共利益的原則，不允許以國家建設(shè)的名義，牟取非法的超額利潤。2.通過土地規(guī)劃來調(diào)控建設(shè)用地。通過征收土地所得稅或土地增值稅，來調(diào)節(jié)土地市場的運(yùn)行，真正發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。3.政府部門必須依法征地。在征地中要“為民謀利”，而不是“與民爭利”。要逐漸構(gòu)建一套公正、合理、規(guī)范的征地程序和操作標(biāo)準(zhǔn)。

（四）堅(jiān)持市場定價(jià)原則。從市場經(jīng)濟(jì)的角度看，不管是誰來征用土地，實(shí)質(zhì)都是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，必須依照市場價(jià)格給予合理的補(bǔ)償。1.嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法中按“平均年產(chǎn)值”倍數(shù)計(jì)算征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，制定出更加合理、規(guī)范和能為多數(shù)人接受的計(jì)價(jià)方法。征地補(bǔ)償既要包括被征地者的直接損失，又要包括他們的間接損失；既要考慮被征地者的眼前利益，又要考慮他們的長遠(yuǎn)生計(jì)。2.不應(yīng)以農(nóng)用地的價(jià)格來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以建設(shè)用地的價(jià)格來評(píng)估與確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免土地低價(jià)征收與高價(jià)出讓，差價(jià)過大讓農(nóng)民難以接受的問題。3.農(nóng)民作為弱勢群體，除按照市場機(jī)制補(bǔ)償外，還要對(duì)農(nóng)民實(shí)行傾斜性保護(hù)政策，使他們?cè)诒ＷC生存的基礎(chǔ)上，還能得到可持續(xù)發(fā)展。

（五）合理調(diào)配補(bǔ)償費(fèi)用。分配征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，應(yīng)合理規(guī)定集體留存的比例。在土地補(bǔ)償資金的分配中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組層層截留的現(xiàn)象比較普遍；在資金的分配比例、發(fā)放時(shí)間、發(fā)放對(duì)象上隨意性較大。建議規(guī)范征地補(bǔ)償費(fèi)的比例，在承包地被征用后，農(nóng)民與集體可參照原先承包收益的比例分配補(bǔ)償費(fèi)，并為失地農(nóng)民建立穩(wěn)定的社會(huì)保障制度。

（六）健全預(yù)警防范制度。補(bǔ)償安置糾紛是征地中最集中、最多發(fā)的矛盾。要按照信訪評(píng)估到位、審批程序到位、政策公開到位、補(bǔ)償安置到位的要求，建立健全征地糾紛仲裁和調(diào)處機(jī)制，暢通被征地農(nóng)民利益申訴渠道，及時(shí)掌握和化解苗頭性、傾向性問題，防止征地矛盾積累激化。