■文/廖遠飛 梁廣熾

引 言

我國的行政管理長期以來受高度集中的計劃經(jīng)濟體制影響，政府職能滲透到社會的各個角落，“越位”、“錯位”、“缺位”狀況不時發(fā)生。政府職能轉變是深化行政體制改革的核心，轉變職能就是厘清和理順政府、企業(yè)和社會組織之間的關系。市場能辦的，多放給企業(yè)；社會組織可以做好的，就交給社會組織；政府管好它應該管的事。

社會多元共治，從宏觀上講就是發(fā)揮市場和社會的特點，社會組織和企業(yè)在政府指導下參與社會監(jiān)管治理；從微觀上講就是要建立社會組織的法人治理機制，充分發(fā)揮相關的行業(yè)、消費者、社會公眾等利益相關方的自治作用。國外許多屬于公共服務類的公共產(chǎn)品，委托給社會組織提供，而一些準公共產(chǎn)品更是交給市場競爭中的企業(yè)，值得我們借鑒。

我國特種設備安全檢驗體制的改革迫切需要進行理論和實踐探索，探索真正落實企業(yè)負責，社會多元共治，政府監(jiān)督的社會化監(jiān)管體制；探索事業(yè)單位改革成為規(guī)范的法人治理公益性社會組織，承接政府職能的轉移。

政府職能轉變與事業(yè)單位改革

政府職能轉變是深化行政體制改革的核心，但如何轉變政府職能，特別是如何改造特種設備檢驗機構，承接政府職能轉變方面有待進一步探索。

傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟理論認為，市場提供公共物品上的失靈和政府提供私人物品上的功能失靈統(tǒng)稱之為“第一種失靈”。市場失靈之處可以指望政府，政府失靈之處可以指望市場?？墒请S著當代民主福利國家與自由市場體制的發(fā)展，這兩種選擇都出現(xiàn)了問題，出現(xiàn)“第二種失靈”。所謂“第二種市場失靈”指的是：市場在提供私人物品時，也有一些功能缺陷。例如，由于市場經(jīng)濟條件下的信息不對稱，消費者無法有效地識別商品品質，于是，消費者權益保護就成了僅靠市場交換不能解決的一個問題，需要“消費者協(xié)會”這類有別于第一部門（政府）和第二部門（企業(yè)）的第三部門（非營利社會組織）存在。另一方面，政府在公共事務方面，也有失靈之處，即“第二種政府失靈”。例如，民主政府的社會政策往往是一種“多數(shù)取向”，他們往往體現(xiàn)大多數(shù)選民的利益，而不能很好地滿足社會中那些少數(shù)群體和特殊群體的需要。特種設備安全事故往往對社會影響很大，涉及人身生命財產(chǎn)安全和高新技術，涉及利益相關法律主體也很多，既不能依靠大眾自行識別風險，也不能用“多數(shù)取向”法則。涉及特種設備安全的公共事務需要非政府、非營利社會組織承擔。

最大限度地發(fā)揮社會力量作用，減少政府對微觀事務的干預，必須探索社會問題的多元化共治的解決方案；探索建立規(guī)范的法人治理公益性社會組織有效實施對社會特定領域的監(jiān)管體制。雖然法定機構與行業(yè)協(xié)會都是社會組織，本質上有很大的區(qū)別。法定機構是立法確立，章程由政府批準實施，由法律授權實施某些不宜由政府部門直接管理的社會事務，提供某些公共產(chǎn)品。我國現(xiàn)有一些事業(yè)單位，經(jīng)法律授權的政府機構編制行政主管部門批準成立，并授予相應的職能，已經(jīng)是一個法定的機構，但不是規(guī)范的，法人治理的，決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的法定機構。行業(yè)協(xié)會則由于其最高權力歸會員大會，其直接管理的社會事務的公正性因此而受限。從加快政府職能轉變，社會組織是否能夠“接得住、管得好”的角度來看，一些特定的事業(yè)單位經(jīng)過法人治理改造后形成的法定機構（特定的社會組織）無疑是承接政府轉變職能的最好角色。

加拿大特種設備法定機構的監(jiān)管治理和法人治理

加拿大安大略省特種設備和阿爾伯達省承壓設備監(jiān)管機構實施“監(jiān)管治理”（Regulatory G o v e r n a n c e）和“法人治理”（Corporate Governance）值得借鑒?！氨O(jiān)管治理”主要是指根據(jù)法律授權，強制性實施法律法規(guī)的有關要求，并適時地對有關法規(guī)要求提出修改建議，與行業(yè)和利益相關方一起努力，減少事故的發(fā)生?！胺ㄈ酥卫怼敝饕侵笝C構內部管理活動，包括人力資源調配、激勵機制等等參照一般企業(yè)法人運作的內部管理功能，以及作為法人對外承擔民事責任的活動。

加拿大安大略省技術標準和安全監(jiān)管局（Technical Standards and Safety Authority，簡稱：T S S A）是一個具有法定管轄權（jurisdictional）的特種設備監(jiān)管機構。加拿大安大略省于1996年開始進行改革，省議會通過《安全和消費者管理法令》（1996）,把當時政府“消費者和商業(yè)關系部”中的一個部門，特種設備監(jiān)管司（Technical Standards Division，可直譯為：技術標準司）分離出來，成立的一個非政府組織，它是一種“法律授權管理機構”（Delegated Administrative Authority）。省議會通過法律《技術標準和安全法》授權TSSA代表安大略省政府，實施全省44000多臺電梯，2000多臺游樂設施，155,000臺鍋爐及壓力容器，以及16,500臺燃料設施等的監(jiān)管。在加拿大安大略省，除了TSSA外，電氣安全局（Electrical Safety Authority）等機構都實施類似的新公共管理模式。

加拿大阿爾伯達省鍋爐安全協(xié)會（Alberta Boilers Safety Association，簡稱ABSA）是在阿爾伯達省內具有法定管轄權的（jurisdictional）承壓設備安全監(jiān)管機構（the pressure equipment safety authority for Alberta）。1995年，阿爾伯達省政府把承壓設備的安全監(jiān)管職能從政府部門轉移到“法律授權管理機構”，即ABSA。ABSA注冊為一個不以營利為目的的組織后，在《安全規(guī)范法》的授權下，根據(jù)《鍋爐委托管理規(guī)章》，負責管理阿爾伯達省的承壓設備的安全，并在法例規(guī)定范圍內有權強制執(zhí)行承壓設備的安全措施。ABSA在代表承壓設備行業(yè)和公眾雙方的理事會（5名理事）的領導下，提供承壓設備的安全服務。省市政事務部部長任命ABSA的總檢驗師作為阿爾伯達省政府承壓設備安全技術首席行政官，但不在政府而是在ABSA受薪。ABSA的安全檢驗員具有雙重身份，一是《安全規(guī)范法》規(guī)定的“安全規(guī)范官員”，負責實施鍋爐和壓力容器安全檢驗，并有權責令使用單位停止鍋爐和壓力容器的運行；二是ABSA的雇員，在ABSA受薪。在阿爾伯達省，除了ABSA外，還有機電類特種設備監(jiān)管機構AEDARSA等。加拿大除安大略省和阿爾伯達省外，其它省也做出了類似的改革。

加拿大特種設備安全監(jiān)管體制是公認的實踐“新公共管理”典范。加拿大行政管理體制具有移植英聯(lián)邦“規(guī)范和理性”的傳統(tǒng)做法，又兼容北美洲“創(chuàng)新和現(xiàn)實”的熔爐精神，他們在上個世紀90年代中起，在特種設備安全領域探索建立了一套非政府社會組織對外實施的監(jiān)管治理和內部實施的法人治理體制，他們的經(jīng)驗對探索我國特種設備安全檢驗體制的改革有很大的借鑒作用。

新加坡和香港法定機構扮演的角色

新加坡和香港的法定機構是指按照法定程序設立，承擔具體的公共事務管理職能，或者公共服務職能，具有獨立法人地位，運作比較靈活自主，不在政府機構序列的公共機構。

新加坡法定機構（Statutory Board）作為一種代行政府職能的半官方機構，經(jīng)濟社會發(fā)展和提供公共服務方面起到了至關重要的作用。新加坡法定機構是由專門的立法設立的執(zhí)行專門職能的官方自主機構。從這個定義可以看出，法定機構是一個獨立于政府序列和公務員體系之外的法定實體，屬于半政府機構。新加坡的法定機構在法律地位、組織架構、人事管理、財務監(jiān)管等方面都具有其不同于政府部門和企業(yè)的運營特點。截至2009年年底，新加坡已經(jīng)有14個政府部門所屬的63個法定機構在促進社會和經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。

香港行政系統(tǒng)的一大特色，是把一些本來由行政機構承擔的公共管理事務,交由政府以外的法定機構負責和經(jīng)營。法定機構屬于香港特區(qū)公共管治架構中的執(zhí)行層，在香港特區(qū)公共管治過程中扮演著政府施政輔助者，政府政策執(zhí)行者，公共管理者，公共服務提供者等重要角色。

目前，香港特區(qū)共有約230個法定機構。按照組織形態(tài)，分為規(guī)管組織、非政府部門公共機構、公營公司三類；根據(jù)職能性質的不同，分為經(jīng)營性法定機構和監(jiān)管性法定機構兩類；按照財務安排的不同，可分為受政府經(jīng)常性資助和按商業(yè)原則運作的法定機構。香港履行政府社會管理職能的規(guī)管組織，主要是負責專業(yè)人員或特定行業(yè)監(jiān)管的法定機構，如輔助醫(yī)療業(yè)管理局（1981）、廣播事務管理局（1987）、建筑師注冊管理局（1990）、工程師注冊管理局（1990）、香港學術評審局（1990）等。香港的法定機構，在促進經(jīng)濟發(fā)展、推動政府職能轉變，改善公共服務，降低行政成本方面發(fā)揮了重要作用。

香港政府部門與法定機構職能界定清晰，政府部門開展涉及社會公眾利益最大層面的基礎性、公益性、普及性工作；而對于涉及社會公眾利益群體相對較小、層次較高、專業(yè)性較強的部分，則交由法定機構、社會組織去承擔。法定機構作為香港政府對社會深度治理的延伸和補充。新加坡和香港的法定機構扮演的角色對我國事業(yè)單位改革提供了很好的啟示作用。

特種設備安全檢驗體制改革方向

在事業(yè)單位分類改革的基礎上，應盡快在承擔特種設備安全事務的事業(yè)單位推行規(guī)范的法人治理體制。充分發(fā)揮所監(jiān)管的行業(yè)、管理者、使用者（消費者）、社會公眾等利益相關方的多元社會共治作用，參照國外“新公共管理”的實踐，實行法定機構組織管理方式。

深圳市早在2007就開始了法定機構改革的探索。2010年8月深圳市關于貫徹《2010－2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》的實施意見，再次提出推進南方科技大學、前海管理局等6家單位的法定機構改革試點。作為深圳市第一家法定機構試點單位，深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心于2008年6月2日掛牌成立，實行法定機構的管理方式和運行機制。廣東順德市也作了這方面的探索。

法定機構改革的實質是去行政化。現(xiàn)行事業(yè)單位具有準行政的官方身份，奉行行政化管理方式和運作機制。法定機構改革的重點是從行政化到法定化，既理順與政府委托部門形成的公務關系，也要理順機構內部的管理關系。

目前，事業(yè)單位改革成為法定機構，還迫切需要解決的問題包括：

1．清晰地明確政府部門履行監(jiān)管職能的邊界，開展更有效和更到位的監(jiān)管和問責，有利于為建設“小政府”，為解決政府在市場經(jīng)濟環(huán)境下社會服務和社會管理“越位”、“錯位”問題邁出關鍵性步伐。

探索使政府主管部門減少行政審批業(yè)務，從包辦、替代企業(yè)承擔責任的角色中脫身，形成“企業(yè)必須承擔全面安全管理責任，政府只是承擔監(jiān)督職責”，對加大政府主管部門職能轉移管理力度，向非政府組織“放權”具有示范性作用；同時，政府主管部門更加專注于監(jiān)管的掌舵，監(jiān)管的績效評價和引導，監(jiān)管規(guī)則的審核和發(fā)布。

2．建立對事業(yè)單位有效管理機制，成立利益相關方和政府相關部門組成的理事會，以達到快速有效地實施更加貼近公眾安全和利益相關方需求的決策，確保監(jiān)管的行業(yè)和公眾等利益相關方的充分、平等參與；探索社會問題的社會化解決方案；探索政府事業(yè)單位管理的職能部門讓出一些權力給理事會；探索解決“事業(yè)單位”一管就死；一放就亂的機制；探索事業(yè)單位非營利公益性機制；探索事業(yè)單位靈活的內部管理和激勵機制。

總之，我國經(jīng)濟體制改革過程中政府職能轉變滯后，出現(xiàn)政府包攬得太多的情況，而公眾在公共安全問題上也有讓政府包攬的意識。其實，公眾并不明白政府包攬的成本有多大和政府是否真的有能力包攬?，F(xiàn)在有一種民意傾向是出了任何事都是要政府負責。但是“全能政府”并不現(xiàn)實，我們有些事前審批、許可或流于形式，想得到的人都能得到；或不切實際地抬高門檻，出現(xiàn)一些有資格的企業(yè)不干活，干活的企業(yè)沒資格，掛靠造假難以辨識和處罰的尷尬局面。規(guī)范的法定機構發(fā)揮作用是解決政府包攬得太多問題的關鍵，而規(guī)范管理的法定機構也是可以讓公眾放心的。法定機構既不能脫離政府的方針政策而獨立行事，也不能同企業(yè)一樣以營利為目的。它在主管部門的監(jiān)管下對行業(yè)實施監(jiān)管治理，其內部由相關利益方組成的理事會實施法人治理，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離。

結束語

政府轉變職能是實現(xiàn)特種設備安全監(jiān)管的和諧局面，有效落實特種設備安全責任，改善我國特種設備公共安全狀況的重要途徑。轉變職能需要厘清政府、企業(yè)和社會組織之間的關系，需要社會多元共治。應該明確，我國的特種設備安全檢驗機構，是公益性事業(yè)單位，它的改革目標是成為社會主義市場經(jīng)濟體系的第三部門，成為規(guī)范的法定機構，實行社會化法人治理。