文◎汪新亞 陳耀武

民事公訴權(quán)配置與運(yùn)行中存在的問題及對(duì)策建議

文◎汪新亞*陳耀武*

一、引言

民事公訴是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重侵害國家利益和社會(huì)公共利益的違法行為,基于國家授權(quán)或法律的規(guī)定,代表國家向人民法院提起訴訟,要求追究違法行為者民事法律責(zé)任的制度。我國目前在對(duì)民事公訴制度的理論研究和司法實(shí)踐兩方面都明顯滯后。2013年1月日實(shí)施的《民事訴訟法》也僅僅對(duì)對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟作了原則性的規(guī)定，然而，在司法實(shí)踐中存在大量的侵害國家利益和社會(huì)公共利益的現(xiàn)象，給國家和社會(huì)造成巨大的損失。在現(xiàn)行的司法體制下，檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴存在諸多障礙,如何突破傳統(tǒng)的理論限制，合理配置民事公訴權(quán)，以更加充分、有效地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作用，構(gòu)建民事公訴制度，也是一個(gè)迫切解決的問題。

二、民事公訴權(quán)配置與運(yùn)行中存在的主要問題

（一）立法上的障礙

我國《民事訴訟法》對(duì)民事檢察監(jiān)督制度方面的規(guī)定存在許多問題,從而為我國民事公訴制度的構(gòu)建設(shè)置了障礙。民事訴訟法規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟和民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，監(jiān)督的方式主要是抗訴；規(guī)定原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，法律未能明確檢察機(jī)關(guān)作為民事公訴的主體，只是對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟作了原則性的規(guī)定，并且對(duì)訴訟主體和監(jiān)督對(duì)象的規(guī)定也不明確，為更好地糾正公共性違法行為，維護(hù)社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)借鑒外國成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，在法律上確立和承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在民事公訴的主體資格，在利害關(guān)系人不愿起訴或不能起訴以及無其他主體起訴的情況下，可由檢察機(jī)關(guān)代為起訴［1］。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)通過提起民事訴訟的方式，將案件引入審判程序，這也正是履行法律監(jiān)督職責(zé)的表現(xiàn)。

（二）原告適格學(xué)說理論的限制

傳統(tǒng)民事訴訟中原告適格理論具體是指在特定案件訴訟中作為原告進(jìn)行訴訟的權(quán)能及其資格。原告為了獲取成為當(dāng)事人的資格，必須證明其權(quán)利受到侵害或自己特定的權(quán)利與運(yùn)用法律保護(hù)的公眾利益受到區(qū)別對(duì)待而導(dǎo)致受到侵害以及脅迫。我國民訴法采用的是原告“一元化”說，即有權(quán)啟動(dòng)訴訟的原告只能而且必須是受害者本人或利害關(guān)系人?！睹袷略V訟法》第119條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！蔽覈F(xiàn)行的訴訟制度關(guān)于原告“適格說”和“利害關(guān)系說”，事實(shí)上剝奪了社會(huì)公眾對(duì)民事公訴的起訴權(quán)，與我國以往漠視權(quán)利、偏重義務(wù)的義務(wù)本位的法律思想不無關(guān)系，應(yīng)該對(duì)原告資格作擴(kuò)張性解釋，允許檢察機(jī)關(guān)作為民事公訴的原告，民事公訴主要應(yīng)由公民最初啟動(dòng)，然后再向檢察機(jī)關(guān)檢舉、告發(fā)，檢察機(jī)關(guān)再據(jù)此決定是否有必要提起民事公訴。

（三）主體的不平等性造成訴辯失衡

我國民事訴訟制度已基本建立了當(dāng)事人主義訴訟構(gòu)造，當(dāng)事人具有實(shí)質(zhì)性平等地位。檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，現(xiàn)行法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督是事后監(jiān)督，即以法律監(jiān)督者的身份、又以原告的身份提起民事公訴，是公權(quán)力介入民事案件，影響訴辯雙方的訴訟地位的平等性，使訴訟雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡，不僅有悖于民事訴訟當(dāng)事人平等的原則，也影響法院審判的獨(dú)立性，使法院難以保持中立的立場(chǎng)。

三、完善民事公訴制度的對(duì)策建議

（一）賦予檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)及民事公訴人的資格

現(xiàn)行的訴訟制度關(guān)于原告“適格說”和“利害關(guān)系說”，事實(shí)上剝奪了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公訴的訴權(quán)及提起訴訟的資格。我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的憲法定位決定其應(yīng)當(dāng)提起民事公訴，進(jìn)行法律監(jiān)督體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的公益維護(hù)者的身份。檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴后所處的法律地位，主要有以下幾點(diǎn)：一是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)系處于法律監(jiān)督者地位的“國家監(jiān)訴人”；［2］二是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)處于當(dāng)事人即原告的地位；三是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)兼有原告和當(dāng)事人的雙重身份；四是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)為公益代表人；五是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是民事公訴人。我們認(rèn)為，“國家監(jiān)訴人”一說混淆了起訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的區(qū)別，檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的一種，檢察機(jī)關(guān)置于“國家監(jiān)訴人”的地位，必將破壞民事訴訟的訴辯平衡。檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴是為了為維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益，并不是對(duì)訴訟標(biāo)的有自身的利害關(guān)系，因此，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中處于“原告”的法律地位，也是不恰當(dāng)?shù)??；谕瑯拥牡览?，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中處于民事公訴人的法律地位是較為恰當(dāng)。我國檢察機(jī)關(guān)是直接由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，由其代表國家提起訴訟有法可依，作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)法律地位超脫，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，不易受到外來的干擾。［3］并且，檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)能力能夠提起民事公訴，自1997年方城縣院成功辦理全國第一起民事公訴案件以來，十年間河南省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門共辦理民事公訴案件1572件，其中發(fā)出檢察建議1019件，支持起訴296件，直接起訴242件，為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失2.66億元，取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。［4］

為更好地糾正公共性違法行為，維護(hù)國家利益和公共利益，應(yīng)當(dāng)借鑒外國成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，健全和完善我國民事檢察監(jiān)督的立法工作,明確賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán),充實(shí)其檢察監(jiān)督的內(nèi)容。在法律上確立和承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在民事公訴方面的訴訟資格，如果公共利益受到侵害需要保護(hù)，由檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴。明確賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟法實(shí)施的全過程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力,使其不僅僅只是有抗訴的權(quán)利,更具有起訴和參訴的權(quán)利。［5］

（二）嚴(yán)格界定提起民事公訴的范圍

檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，作為公權(quán)力介入民事、行政訴訟糾紛的范圍和程度如果過于寬泛，將嚴(yán)重的干預(yù)民事主體的平等性、私法自治以及契約自由的原則，違反設(shè)立此制度的宗旨和目的，也不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，必須嚴(yán)格界定檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的范圍。在確立民事公訴案件的范圍時(shí)應(yīng)遵循以下原則：一是私法自治原則。尊重民事主體的意思自治和處分的權(quán)力；二是公益救濟(jì)原則。嚴(yán)格界定公利益的范圍，只有在國家或社會(huì)公共利益需要救濟(jì)的特定情況下，檢察機(jī)關(guān)才能行使民事公訴權(quán)。［6］三是尊重我國的憲政結(jié)構(gòu)和司法規(guī)律，建構(gòu)中國特色的民事公訴制度，不能完全照搬西方國家的做法，對(duì)民事公訴應(yīng)采取審慎的態(tài)度，先從實(shí)踐中積極探索，再從理論上尋找根據(jù)，從而確立我國民事公訴制度。借鑒國外的立法、司法實(shí)踐和我國的國情，筆者認(rèn)為主要由以下幾類：一類是國有資產(chǎn)流失的案件；第二類是環(huán)境污染和食品衛(wèi)生安全等公害案件；第三類是社會(huì)保障和政府采購行為案件；第四類反壟斷和妨害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)案件；第五類是涉及公共利益但又沒有起訴主體的案件。第六類其他損害國家利益和社會(huì)公共利益的案件。［7］

檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴是保護(hù)國家利益和社會(huì)利益的一種手段，但不是所有牽涉到公共利益和國家利益的保護(hù)，都需要提起民事公訴來保護(hù)。行政機(jī)關(guān)負(fù)有管理國家和社會(huì)的職能，應(yīng)該有他們來依法履行職責(zé)，可以設(shè)置民事公訴的前置程序，只有在行政機(jī)關(guān)不履行職能，無特定主體起訴，或特定主體不起訴或不宜起訴，檢察機(jī)關(guān)才能提起民事公訴。

（三）民事公訴權(quán)的謙抑

公權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，如不約束，必將泛濫。在民事公訴中，民事公訴權(quán)與審判權(quán)之間、民事公訴權(quán)與訴權(quán)之間是一個(gè)既矛盾又統(tǒng)一的關(guān)系，立法在三個(gè)權(quán)力的配置中要保持均衡。因而，立法在配置民事公訴權(quán)時(shí)，要注重價(jià)值平衡，體現(xiàn)謙抑性。［8］檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴實(shí)質(zhì)上是公權(quán)對(duì)私權(quán)的對(duì)弈，在現(xiàn)有的法治背景下，進(jìn)行民事公訴的各當(dāng)事人之間是很難做到法律地位平等的。檢察機(jī)關(guān)其自身所擁有的明顯優(yōu)勢(shì)，使利益與其對(duì)立的一方當(dāng)事人幾乎無法與之抗衡，而當(dāng)事人法律地位平等，是我國民商法律制度共同遵循的一項(xiàng)基本原則，所以，要嚴(yán)格限制檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的權(quán)利，通過一定的訴訟程序加強(qiáng)監(jiān)督和制約：一是行政機(jī)關(guān)或有關(guān)組織、個(gè)人已經(jīng)提起民事公訴未撤訴的，檢察機(jī)關(guān)不得以同一事實(shí)和理由提起訴訟；二是檢察機(jī)關(guān)撤訴后，沒有新的事實(shí)和證據(jù)不得再行起訴；三是為了防止濫訴或提起訴訟導(dǎo)致當(dāng)事人合法權(quán)益遭受損失的，檢察機(jī)關(guān)敗訴的，當(dāng)事人可向國家請(qǐng)求國家賠償。

（四）確立我國檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的具體制度

1.明確管轄制度。民事公訴所涉及的案件，因其牽涉到公共利益覆蓋面廣、影響力大，可認(rèn)定為“本區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”，一般應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄。

2.嚴(yán)把立案受理關(guān)，切實(shí)做到依法受理、立案。訴訟活動(dòng)畢竟是國家一種有限的司法資源，是一種有成本的活動(dòng)。如果允許任何人隨時(shí)提起民事公訴，就有可能浪費(fèi)司法資源，擾亂訴訟秩序。在有效保護(hù)公共利益與節(jié)約訴訟資源的博弈中，最優(yōu)化的途徑是由法律特別規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為提起民事公訴的主體，而民事公訴主要應(yīng)由公民最初啟動(dòng)，然后再向檢察機(jī)關(guān)檢舉、告發(fā)，檢察機(jī)關(guān)再據(jù)此決定是否有必要提起民事公訴［9］。

3.舉證責(zé)任的分配。為了提高程序效益和體現(xiàn)實(shí)體與程序正義，須將證明責(zé)任在當(dāng)事人之間做合理分配。一般而言，應(yīng)根據(jù)雙方當(dāng)事人距離證據(jù)的遠(yuǎn)近，接近證據(jù)的難易以及收集證據(jù)能力的強(qiáng)弱等因素確定分配方案，將證明責(zé)任加在占有或接近信息資料，有條件有能力收集信息的當(dāng)事人身上。［10］在檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的案件中，檢察機(jī)關(guān)只需證明被告的違法行為已經(jīng)嚴(yán)重侵害了國家或公共利益即可，在審理中如果被告對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟主張?zhí)岢霾煌囊庖姇r(shí)，被告應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任倒置的責(zé)任。［11］

4.檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)承擔(dān)訴訟費(fèi)用問題。通說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)承擔(dān)訴訟費(fèi)用，原因在于檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟是為了維護(hù)國家利益和社會(huì)公益，，但是為了防止檢察機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)，可以嘗試借鑒世界各國民事訴訟的通行做法，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起訴訟敗訴的訴訟費(fèi)用由財(cái)政支付。如《日本民事訴訟程序法》第17條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下，訴訟費(fèi)用由國庫負(fù)擔(dān)。

5.確立不調(diào)解原則。這是由民事公訴的性質(zhì)所決定的。民事公訴的對(duì)象是社會(huì)公共利益，一旦起訴即無權(quán)力對(duì)其實(shí)體內(nèi)容隨意放棄或處分，因而也就不存調(diào)解問題。

四、結(jié)論

一言以蔽之，民事公訴在我國是個(gè)全新的課題。既具有實(shí)踐意義，更具有重要的理論意義。我們應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)民事公訴的理論探討，及時(shí)總結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴案件的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)提出建設(shè)性的立法意見，可以促進(jìn)我國的民事公訴制度在立法和司法實(shí)踐上的不斷完善，使其在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

注釋：

［1］江偉、常延彬：《民事檢察監(jiān)督的改革與完善》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2007年5月11日。

［2］該觀點(diǎn)產(chǎn)生于社會(huì)主義國家的理論，在我國最早由王桂五提出。參見李忠芳、王開洞主編：《民事檢察學(xué)》，中國檢察出版社1996年半，第110頁。

［3］賀恒楊：《檢察機(jī)關(guān)是民事公訴的適格主體》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2007年5月13日。

［4］參見《河南省檢察機(jī)關(guān)探索開展民事公訴的思考》，2007中原民事行政檢察論壇論文集。

［5］田圣斌、俞謝亮：《檢察機(jī)關(guān)行使民事公訴權(quán)的可行性研究》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第11期。

［6］何文燕：《略論檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。

［7］楊立新：《民事行政訴訟檢察監(jiān)督與司法公正》，載《法學(xué)研究》2000年第4期。

［8］王學(xué)成：《論司法規(guī)律與民事檢察權(quán)的拓展、謙抑與規(guī)制》，張智輝主編：《中國檢察》（第16卷），北京大學(xué)出版社2008年版，第178頁。

［9］賀恒楊：《檢察機(jī)關(guān)是民事公訴的適格主體》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2007年5月13日。

［10］肖建國：《民事訴訟程序價(jià)值論》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第416頁。

［11］邵世星、寧建海等：《民事訴訟檢察監(jiān)督的職權(quán)配置與程序設(shè)計(jì)》，張智輝主編：《中國檢察》（第18卷），北京大學(xué)出版社2009年版，第202頁。

*河南省鄭州市上街區(qū)人民檢察院［450041］