□邵建

（中共杭州市委黨校，浙江杭州 310028）

壓力型機制下完善信訪績效考核的思考

□邵建

（中共杭州市委黨校，浙江杭州 310028）

各類信訪工作績效考核具有較強的專門性和一定程度的敏感性。優(yōu)化信訪工作績效考核，對著力破解信訪難題，切實維護群眾合法權(quán)益，維護整個社會的持續(xù)穩(wěn)定和諧有著重要的指導(dǎo)意義和現(xiàn)實意義。本文擬從加強當(dāng)前基層信訪工作績效考核的緊迫性出發(fā)，梳理信訪工作績效考核內(nèi)容的難點——信訪考核內(nèi)容的矛盾性、對象的復(fù)雜性、獎懲手段的有限性、尺度的敏感性，帶來基層信訪工作和績效考核工作開展的難度和不確定性，著重分析了對基層信訪考核設(shè)定具體的特殊技術(shù)指標之必要性。

壓力型機制；信訪工作；績效考核；技術(shù)指標

信訪工作績效是評價一級政府和工作部門及其工作人員做好信訪工作（以下簡稱“基層信訪”或“信訪工作”）的效率、效益和效果，信訪工作績效考核的目的是為了更好地促進基層政府和相關(guān)部門較好地運用行政協(xié)調(diào)、行政監(jiān)督等手段，通過制定合理的政策，很好地解決群眾遇到的實際問題，及時、有效地化解人民內(nèi)部矛盾，使政府在管理過程中使社會變得更趨于公平、合理、和諧。

在實際工作中，信訪工作的績效考核具有較強的專門性和一定程度的敏感性。專門性是指許多通用考核指標運用到信訪工作考核時或是顯得過于籠統(tǒng)，很難準確反映信訪工作的具體績效情況，或是顯得比較生硬，結(jié)論太一般化，參考價值不大。敏感性則是說信訪工作績效考核方法和指標的導(dǎo)向作用，不僅會影響到信訪工作部門的工作質(zhì)量，而且也會給信訪工作的對象提供某種依據(jù)或參照，對上訪行為產(chǎn)生作用，從而對解決民生問題和維護社會穩(wěn)定帶來影響。所以，專門性的信訪工作績效考核辦法需要慎重研究，并應(yīng)該將重點放在解決一些特殊問題上面。本文試就《信訪條例》實施以來基層信訪工作績效考核中遇到的難點和困惑做一些技術(shù)性探討，旨在拋磚引玉。

一、壓力型機制下完善信訪績效考核的必要性

（一）壓力型機制下信訪績效考核的“零和博弈”。當(dāng)前，我國信訪機構(gòu)作為一種獨具特色、上下一體、全面覆蓋的龐大組織體系，已然成為化解社會矛盾、解決行政和司法爭端的重要渠道。然而，實際情況并不樂觀。進入21世紀后，全國信訪總量不斷攀升，信訪問題涉及面廣，信訪表現(xiàn)形式日趨激烈，重復(fù)訪、集體訪等異常訪現(xiàn)象明顯增多。信訪量呈現(xiàn)“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，群眾信訪成本沉重，且“有苦難說”；也使得行政管理成本加重，政府威信下降，不利于社會治理。

信訪績效考核是否科學(xué)、民主直接影響下級工作的積極性、主動性和工作績效。中國社會科學(xué)院于建嶸教授表示，信訪總量的攀升，信訪機制功能錯位跟我們當(dāng)前的壓力型機制不無關(guān)系。所謂壓力型機制，“即一級政治組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”，根據(jù)其完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲①［1］。壓力型機制的實質(zhì)是上級組織利用行政權(quán)力給下級組織下達任務(wù)和目標，并通過層層分解和量化的方式來推動體制的實際運作。

壓力型機制表現(xiàn)在信訪方面主要是兩種壓力，一是上級的壓力，二是信訪績效考核機制壓力?，F(xiàn)在實行的信訪政策是“屬地管理，分級負責(zé)”，并對地方黨政機關(guān)規(guī)定了各種信訪責(zé)任追究制，以求通過對地方黨政機關(guān)施壓來解決問題。有些地方建立了“各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”。這一制度要求對發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對社會穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴重影響的，要追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進行處理。為了確保社會穩(wěn)定，切實將矛盾解決在基層，中央不斷強化信訪工作責(zé)任制，乃至按信訪量給地方排名，將其納入政績考核體系。各級也層層落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，要求黨政一把手負總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負主要責(zé)任。對因工作不到位、責(zé)任不落實，發(fā)生較大規(guī)模到北京或省城集體上訪，對社會穩(wěn)定和正常秩序造成嚴重影響的，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進行處理。

客觀地說，這種剛性的信訪責(zé)任機制有利于各級黨委、政府高度重視信訪工作，下更大決心及時化解矛盾，理順群眾情緒，堅決克服工作中的推諉扯皮現(xiàn)象，更好地把那些影響穩(wěn)定的因素消除在萌芽狀態(tài)。但由于信訪問題牽涉面很廣，許多矛盾實際上光靠基層政府難以徹底解決，況且一些上訪案件本身就針對當(dāng)?shù)卣?，群眾必然通過越級上訪尋求高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，借此施加對當(dāng)?shù)卣膲毫?。在嚴格的?zé)任考核下，當(dāng)“疏”的一手難以生效，“堵”的一手便難以避免。在“問責(zé)”壓力之下，特別是指標體系中對主要部分采取“一票否決制”的評價方式，以至于一些地方會采取違規(guī)甚至違法的手段抑制上訪、完成指標。這是一種剛性的“零和博弈”關(guān)系。零是全輸，和是全贏。上級考核合格，全贏，升官提拔，物質(zhì)獎勵；而一項不合格，“一票否決”，全輸。地方政府迫于信訪工作考核體系的壓力，將精力和目標過多地投入到信訪穩(wěn)控工作上，截訪、攔訪、銷號等手段時有出現(xiàn)，有些部門每年都要拿出一部分經(jīng)費用于維護信訪穩(wěn)定，為息事寧人“花錢買平安”，一些信訪案件因此得以“圓滿解決”。這種趨勢造成目前不少信訪問題通常都作為個案來化解，沒有從整體效應(yīng)上做過多的權(quán)衡，很難發(fā)揮政策糾偏的信號作用。顯然，信訪制度改革尤其是信訪績效考核完善已刻不容緩。

（二）壓力型機制下完善信訪績效考核的必要性。

1.貫徹落實《信訪條例》，完善信訪績效考核機制，重點突出考核責(zé)任主體?！缎旁L條例》規(guī)定：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)”。這就明確了信訪工作的主體是各級人民政府、縣級以上各級人民政府工作部門，并對各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)如何做好信訪工作提出了總體要求；明確了縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)是本級人民政府負責(zé)信訪工作的行政機構(gòu)，履行相應(yīng)的職責(zé)，但它不是解決信訪問題的責(zé)任主體。這就明確了對信訪工作進行績效考核時所要考核的對象，信訪工作是各級人民政府的重要工作，信訪工作績效是政府績效的重要組成部分。不能簡單地認為信訪工作績效只是針對信訪工作機構(gòu)的工作效率和質(zhì)量，認為考核信訪工作績效只是考核信訪工作機構(gòu)及其工作人員。信訪工作績效作為公務(wù)員績效測評的內(nèi)容，其對象不應(yīng)僅限于信訪工作機構(gòu)的公務(wù)員，還應(yīng)包括各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門的公務(wù)員，特別要把對這部分公務(wù)員績效情況作為考核重點。

2.樹立科學(xué)發(fā)展的理念，積極引領(lǐng)基層政府考核目標體系，更加關(guān)注民生導(dǎo)向。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國也進入了“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”，很多長期積累的社會矛盾暴露出來，形成信訪群眾訴求越來越高，相關(guān)部門處理難度越來越大的態(tài)勢。在新的歷史時期，如何發(fā)揮信訪工作在和諧社會建設(shè)中的作用，破解信訪工作上存在的難點問題，是我們必須認真思考的問題。信訪也考驗了黨委政府的執(zhí)政能力。信訪工作績效考核是各級人民政府和縣以上政府部門及其工作人員為群眾解決信訪問題的指揮棒和助推器。一套科學(xué)合理的信訪工作績效考核體系，能為維護社會和諧、促使社會穩(wěn)定、推進社會管理創(chuàng)新起積極作用，促使各級政府部門及其工作人員加大加快解決群眾民生問題、維護群眾合法權(quán)益的工作更具有針對性、實效性。信訪績效考核的正確導(dǎo)向，將促使基層政府充分考慮決策的科學(xué)性，在推進政府重大決策和解決群眾合理訴求之間尋求平衡點，把解決民生關(guān)注的熱點難點問題作為政府工作的落腳點。

3.促進基層政府信訪工作責(zé)任制的落實，健全責(zé)任體系。近年來，地方各級政府推行目標管理、績效考核以及政風(fēng)評議等，都將“一票否決”作為強化管理的利器?！耙黄狈駴Q”意味著只要一項考核指標未達標，相關(guān)單位和個人的整體考核便遭“全盤否定”。作為納入“一票否決”的考核項目之一的信訪考核，直接關(guān)系到政府部門的評優(yōu)和干部的晉升。基層政府通過健全責(zé)任體系，強化責(zé)任和信訪績效考核工作的推進，形成了政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、其他領(lǐng)導(dǎo)“一崗雙責(zé)”的責(zé)任體系，使信訪工作成為一項重要工作擺上了各級黨委政府的重要議事日程，解決了一大批單靠一個部門解決不了或解決不好的信訪突出問題。

4.健全信訪工作的基層基礎(chǔ)建設(shè)，完善訴求表達渠道。人民群眾的利益高于一切，是政府信訪績效考核的根本出發(fā)點。同樣，應(yīng)將關(guān)注人民群眾的切身利益始終貫穿在政府信訪績效考核的整個過程中，貫穿在信訪績效考核的理論框架、指標體系、操作程序、方法技術(shù)等各個具體環(huán)節(jié)中。為此，首先要進一步暢通群眾的合理訴求渠道，繼續(xù)完善民意訴求表達方式，發(fā)揮信訪工作減壓閥的作用。其次要完善信訪工作機制，建立健全信訪工作綜合協(xié)調(diào)機制、信訪問題排查化解機制、信訪信息匯集分析機制和信訪督查工作機制。尤其要強化信訪的源頭治理，推行重大項目的信訪評估制度，及時制定或完善相關(guān)政策，從源頭上預(yù)防和減少信訪問題的發(fā)生。

二、當(dāng)前基層信訪工作績效考核存在的難點分析

（一）信訪工作績效考核內(nèi)容上的矛盾性和主體的復(fù)雜性?？冃Э己藷o論針對結(jié)果還是過程，反映同一部分內(nèi)容的指標之間一般應(yīng)當(dāng)比較容易統(tǒng)一協(xié)調(diào)的，并且評價內(nèi)容和評價對象的行為之間應(yīng)該有直接關(guān)聯(lián)性。只有這樣的考核結(jié)果才有激勵和約束意義。比如GDP的正增長和反映這種增長質(zhì)量的環(huán)境污染指標的負增長兩個指標之間是可以統(tǒng)一協(xié)調(diào)的，它們的變化也和政府工作的行為具有直接關(guān)聯(lián)性，是對行為結(jié)果的一種反映。但是，信訪工作的績效考核在尋找類似合適指標方面比較困難。通常，信訪量的大小及其增長率或負增長率和信訪部門的工作表現(xiàn)沒有太大關(guān)系，信訪案件合理處理的速度效率也不能用簡單的處理率來表達。因為不同的信訪案件在處理難度上是有差別的，甚至差別很大。許多信訪案件的處理權(quán)限并不在信訪工作部門手中，許多案件無論信訪工作部門如何努力，在權(quán)力部門特別是領(lǐng)導(dǎo)人不予特別關(guān)注的情況下往往難以得到及時正確的處理。另有一些信訪案件按政策和合理性要求完全可以終結(jié)處置，但遇到少數(shù)無理纏訪者時，就因難以終結(jié)而很難給信訪工作成效以恰當(dāng)評價。②

另一方面，大量按性質(zhì)應(yīng)當(dāng)循司法或仲裁途徑解決的案件，由于當(dāng)事人的原因堅持走信訪道路，在解釋、勸告和移交等手段均不被當(dāng)事人同意的情況下，只好列入涉法涉訴類信訪案件。對待這類信訪案件，假如相關(guān)政府部門直接予以解決，則效果適得其反。不僅不符合法治精神，并且勢必“引導(dǎo)”越來越多的人放棄正常的司法途徑，而擠到行政性解決的信訪道路上來。假如根本不予解決，則往往容易引發(fā)針對本案件的更頻繁和更大規(guī)模的上訪，甚至造成群體性事件，從而影響到公共秩序。用什么樣的指標來科學(xué)合理地評價這類信訪案件的處理，這是一件非常麻煩的事情。

（二）信訪工作績效考核對象上的復(fù)雜性和部門之間的不均衡。信訪工作績效評價對象的復(fù)雜性在于信訪是一項專門性工作職能，它不同于那些常規(guī)性的部門內(nèi)部通用職能，如政工、人事及秘書等等。各地的信訪局（辦）是地方信訪業(yè)務(wù)的專職部門，但所有其他部門、單位，無論其本來業(yè)務(wù)職能是什么，也都按要求內(nèi)設(shè)有承擔(dān)信訪職能的專職機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T。同時，城市的基層政府也通過專職的信訪部門承擔(dān)轄區(qū)范圍內(nèi)的信訪事務(wù)職能。這種機構(gòu)格局表明，信訪工作績效考核面臨著對象地位大不相同的復(fù)雜局面。由于工作性質(zhì)的關(guān)系，有些部門注定是信訪大戶，例如勞動和社會保障部門、公安部門等，一年的接訪量成百上千甚至過萬，而另一些部門則信訪量很小甚至可能完全沒有信訪案件，例如團委、工會、婦聯(lián)等。由于這種情況和信訪部門工作表現(xiàn)沒有直接關(guān)系，甚至也不能說明部門整體工作的好壞，所以伸縮變化的量化指標無論如何設(shè)計對各部門之間來說都是不公平的。這就是信訪工作績效考核在評價對象上面臨的復(fù)雜性。

（三）信訪工作績效考核獎懲手段有限和尺度敏感的兩難。作為一個常規(guī)績效考核手段，信訪工作績效考核不可能超出《公務(wù)員法》的限制，而另行制定一套強刺激或強約束性的考核結(jié)果運用辦法，以保證考核產(chǎn)生更好的效果。因此，目前信訪績效考核結(jié)果運用集中在政府綜合考評中，具體體現(xiàn)政府目標考核獎中的經(jīng)濟激勵和年度單位、個人的評先評優(yōu)。獎懲手段有限，而且尺度比較敏感，地方政府維穩(wěn)“一票否決”在具體操作過程中相對比較低調(diào)。

（四）信訪工作績效考核主體和對象參與空間彈性?？己诉^程如何體現(xiàn)信訪工作對象在其中的參與作用，是一個彈性空間很大的難題。如果從信訪工作對象中收集反饋意見，其結(jié)果的客觀性很難保證，不僅存在對象的選擇性問題，作為當(dāng)事人的對象情緒化反饋意見也存在失真度較高的情況。

三、關(guān)于完善基層信訪績效考核的技術(shù)性思考

（一）關(guān)于赴京上訪的考核指標。根據(jù)某地《信訪考核辦法》的規(guī)定，“赴京上訪人次比上年下降10%，無赴京集體訪”的主要評分標準為：“到國家信訪局上訪的，每批1人扣1分，2人扣1.5分，3人扣2分，4人扣3分，5人扣4分，6-10人扣5分，11-20人扣8分，21-30人扣10分，31-50人扣15分，51人以上扣20分；非正常上訪按同等標準扣分；重復(fù)集體訪加倍扣分。到其他中央國家機關(guān)10人以上的集體上訪，按上述同檔次標準50%計分。”筆者認為，這樣的考核指標不合理。反映問題是一個公民的權(quán)利，由于個體差異，每一個人對同事物的認識是有所不同的，產(chǎn)生的結(jié)果也會有所不同。譬如現(xiàn)實工作中，隨著城市化推進，征地拆遷過程中出現(xiàn)了大量的信訪。作為征地拆遷實施主體的基層政府，按照規(guī)定，履行了相關(guān)的報批手續(xù)后開展工作，但因各種原因，信訪人不滿基層政府的具體做法，在進行了行政訴訟維權(quán)無果后，受“信上不信下，信多不信少”思想影響，進京向國家信訪局反映問題。作為基層政府信訪部門，在及時做好了有關(guān)政策解釋和與信訪人耐心溝通的思想工作后，無法強制要求當(dāng)事人不能向上級反映情況。但信訪考核中設(shè)置了該項指標后，基層政府不得不考慮對該項數(shù)據(jù)指標進行控制，迫使基層信訪部門積極采取“有效”措施，堅決控制越級訪特別是大規(guī)模集體越級訪的發(fā)生，甚至不惜花費大量的人力、物力、財力進行“攔、卡、堵、截上訪群眾”，造成了很大的資源浪費和負面影響。因此，建議：針對上述問題，實際考核中要區(qū)別對待，不能一味強求強調(diào)“零進京上訪”。

（二）關(guān)于信訪滿意度的指標。按照某地《信訪考核辦法》，滿意度指標設(shè)定為“來信來訪件的按時反饋率100%、按時報結(jié)率95%以上、滿意率96%以上”。其評分標準：“辦信辦訪‘三率’每下降1個百分點，分別各扣1分、2分和2分?！笨己诉^程如何體現(xiàn)信訪工作對象在其中的參與作用即社會評價的作用，是一個彈性空間很大的難題。如果單以信訪工作對象反饋意見是否滿意來量化，其結(jié)果的客觀性也很難保證，因為作為當(dāng)事人的對象情緒化反饋意見會存在失真度較高的情況，同時信訪工作人員為控制好該指標，存在有意做一些技術(shù)處理的可能性。因此，建議：人民群眾的滿意度作為信訪工作績效考核的指標，體現(xiàn)了政府部門及公務(wù)員的行為與信訪群眾、信訪行為雙向規(guī)范，信訪人對信訪辦理事項表示滿意，一定程度上說明該信訪事項已經(jīng)了結(jié)，信訪人不會再就同一信訪事項上訪。

實際操作中，一是對具體信訪事項辦理的滿意度指標進行細化。如細化為下列五項二類指標：（1）對信訪辦理結(jié)果的滿意度；（2）對政府依法行政、為民執(zhí)政及處理信訪問題有關(guān)情況的滿意度；（3）對政府工作部門履行職責(zé)解決信訪問題的滿意度；（4）對工作部門公務(wù)員接訪態(tài)度、工作作風(fēng)的滿意度；（5）對政府、工作部門及其公務(wù)員的工作效率的滿意度。如果信訪人就反映的信訪事項上述其中一點表示滿意，則定格為基本滿意。二是建立群眾參與的信訪工作績效考核模式?？梢酝ㄟ^網(wǎng)上調(diào)查的方式，了解地方政府或工作部門的工作效率、工作作風(fēng)、工作態(tài)度以及為群眾解決實際問題的有關(guān)情況；若條件允許，也可以在一些政府或工作部門的辦公場所安裝一臺群眾監(jiān)督裝置，如可以聯(lián)網(wǎng)的電腦，群眾可以直接將他們的感受和對該政府或工作部門的辦事效率、對群眾的態(tài)度、為群眾解決實際問題的有關(guān)情況直接輸入電腦，信訪部門等考核主體可以直接通過信訪信息網(wǎng)絡(luò)隨時了解政府或部門的工作情況，這樣就可以直接了解群眾的滿意程度，并以此來監(jiān)督地方政府或部門更好地為群眾解決實際問題。

（三）關(guān)于信訪問題發(fā)生地與信訪人戶籍地相異的扣分指標。根據(jù)《信訪考核辦法》的規(guī)定：“凡發(fā)生進京上訪、去省市集體上訪和異常訪等信訪事項的，信訪問題發(fā)生地與信訪人戶籍地相異時，信訪問題發(fā)生地按80%扣分，戶籍所在地按20%扣分?！庇捎趹艏芾淼脑颍用癞a(chǎn)生的信訪有時會與戶籍地不一致，產(chǎn)生一些信訪事項與信訪人的戶籍地發(fā)生沖突。這種越級上訪引起的考核扣分，對戶籍所在地基層政府顯然是不公平的。因為要解決信訪人反映的事項主要應(yīng)由信訪發(fā)生地的基層政府解決，而戶籍所在地的基層政府除了做好協(xié)作配合工作外，很難采取有效措施來化解信訪矛盾，尤其是一些涉及信訪問題發(fā)生地與戶籍地跨省跨市的案件。因此，建議：對該項指標的考核，修改為信訪問題發(fā)生地與信訪人戶籍地相異時，信訪問題發(fā)生地應(yīng)扣分，而戶籍所在地不宜扣分。

信訪工作績效是基層政府實施公共管理總體績效的重要組成部分，其績效考核的內(nèi)容和指標體系設(shè)置的缺失將關(guān)系到各級政府、工作部門及其工作人員能否認真履行職責(zé)，能否為人民群眾解決生產(chǎn)生活中遇到的實際困難，關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，關(guān)系到政治安定和社會穩(wěn)定。加強對信訪工作績效考核體系的研究，完善信訪工作績效考核體系，必將有助于推動信訪工作向著健康、有序、良性的方向發(fā)展。

注釋：

①參見唐亞林《壓力型體制下政府績效的評估》，載《公共部門績效治理學(xué)術(shù)研討會論文》，2004年版。

②參見深圳行政學(xué)院傅小隨向由國家行政學(xué)院政府績效評估中心、杭州市綜合考評委員會辦公室和中國行政管理學(xué)會教學(xué)研究會聯(lián)合主辦的“2009年政府績效管理創(chuàng)新研討會”遞交的論文 《淺談信訪工作績效評估中的幾個問題》。http：//www.hangzhou.gov.cn/kpb/cxyth/ZJYJ/T302549.shtml。

［1］顏克偉.當(dāng)前信訪制度的困境及創(chuàng)新［J］.中共云南省委黨校學(xué)報，2010（11）.

［2］陳廣勝.將信訪納入法治的軌道——轉(zhuǎn)型期信訪制度改革的路徑選擇［J］.浙江社會科學(xué)，2005（4）.

［3］周志忍.我國政府績效管理研究的回顧與反思［J］.公共行政評論，2009（1）.

［4］于建嶸.中國信訪制度批判［DB/OL］.2004.12，http：// www·yannan·cn/homepage/yujianrong·htm.

［5］［美］塞繆爾·亨廷頓.變動社會中的政治秩序［M］.北京華夏出版社，1988.

［6］唐亞林.壓力型體制下政府績效的評估［C］.廈門：公共部門績效治理學(xué)術(shù)研討會論文，2004（1）.

（責(zé)任編輯：莊稼）

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1674-3040（2013）01-0071-04

2013-01-05

邵建，中共杭州市委黨校副教授。