□沈秋偉

（湖州市公安局經濟技術開發(fā)區(qū)分局，浙江 湖州 313000）

談構建惠及全民的公安普遍服務體系

□沈秋偉

（湖州市公安局經濟技術開發(fā)區(qū)分局，浙江 湖州 313000）

黨的十八大提出“三個公平”和“更多更公平”的重要論述，為建設服務型公安機關指明了方向。建設服務型公安機關就是要逐步建立起惠及全民的公安普遍服務體系。構建公安普遍服務體系是貫徹十八大精神的重要舉措，“警務廣場”戰(zhàn)略已經為構建公安普遍服務體系提供了方法論，而普遍服務的思想理論為深化“警務廣場”戰(zhàn)略提供了有益的啟示。

普遍服務；公安普遍服務體系；“警務廣場”戰(zhàn)略；服務型公安機關；方法論

黨的十八大報告提出“逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利”，并強調“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。如何落實上述要求，值得各行各業(yè)認真思考和研究。筆者認為，在當前社會不公問題還比較突出、社會發(fā)展還很不平衡的情況下，政府及各相關部門必須致力于建立寬領域的社會普遍服務體系，并不斷提升服務的質量，讓人民獲得應有福利和尊嚴，讓國家真正步入健康發(fā)展的良性軌道。

社會普遍服務體系的主要功能在于為社會的全面進步提供安全底線，它能有效避免出現社會群體間的對立、地區(qū)間的失衡、思維和道德倫理的割裂以及現代化進程的斷裂。筆者從學習領會以上相關論述出發(fā)，結合湖州市公安局實施“警務廣場”戰(zhàn)略的實踐及其成效，對積極構建惠及全民的公安普遍服務體系的相關問題進行討論。

一、概念嫁接——公安普遍服務體系的由來

首先，有必要對普遍服務和普遍服務體系作一簡要介紹，對公安普遍服務體系加以理解和描述。

（一）普遍服務。普遍服務（universe service）的概念來自于電信服務，指對任何人都要提供無地域、質量、資費歧視且能夠負擔得起的電信業(yè)務。普遍服務這一術語最早由美國AT＆T（American Telephone &Telegraph）總裁威爾先生在1907年年度報告中提出，其原話為“一種政策，一種體制，普遍服務”。1934年，美國首先將這一政策納入法律條文，在《電信法》中明確規(guī)定：“電信經營者要以充足的設施和合理的資費，盡可能地為合眾國的所有國民提供迅速而高效的有線和無線通信業(yè)務。”

普遍服務主要出現在與公眾生活密切相關的公益性壟斷行業(yè)，如郵政、電信、電力、供水等。由此出發(fā)，普遍服務的外延不斷拓展，可以指國家為了維護全體公民的基本權益，縮小貧富差距，通過制定法律和政策，使得全體公民無論收入高低，無論居住在本國何地，都能以普遍可以接受的價格，獲得某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務。普遍服務主要包括服務的普遍性、接入的平等性及用戶承受性三方面內容。

普遍服務理念與我國公共服務均等化的政策目標基本一致，兩者具有同質性，其價值內核體現在公民基本權利的保障、社會公正的要求、經濟福利增長的需要。但同時必須指出，普遍服務強調服務抵達的成本（基礎設施投入和傳遞成本）由提供者承擔，不同終端在獲取服務的價格上基本一致。在我國政府由“控制型”轉向“服務型”的過程中，社會普遍服務應當成為公共政策的必然選擇。

（二）普遍服務體系。前文已述，社會普遍服務是政府向公眾提供具有均等性、全覆蓋、可獲得、公正性和可持續(xù)性的公共服務。構建社會普遍服務體系（universal service system），就是要使所有公民能夠在任何地方、任何時候都享有平等的人文基本權利，分享現代化的成果，避免出現弱勢群體邊緣化、落后地區(qū)邊緣化等現象。國家行政學院許正中教授認為，構建社會普遍服務體系，是實現中國現代化轉型的重要戰(zhàn)略政策①，至少在三個方面為提升國家競爭力提供保障。

1.構建人文社會普遍服務體系。主要包括保障生存權的社會普遍服務、保障發(fā)展權的社會普遍服務和保障自由流動權的社會普遍服務。

2.構建產業(yè)社會普遍服務體系。主要解決產業(yè)文明共享、創(chuàng)業(yè)生態(tài)培育、產業(yè)創(chuàng)新和企業(yè)價值導向的問題，包括網絡產業(yè)的社會普遍服務、產業(yè)網絡化的社會普遍服務和企業(yè)社會責任體系。

3.構建信息知識社會普遍服務體系。主要保障社會發(fā)展所需信息和知識的不斷積累，注重依附于知識和信息的技術創(chuàng)新，主要包括信息的社會普遍服務、知識的社會普遍服務和知情權的保障體系。

（三）公安普遍服務體系。公安服務是典型的政府壟斷型基本公共服務，所提供的主要服務是公共安全服務。②但由于我國公安機關性質的復合性特點，公安服務的內容比大多數國家的警察服務要更加寬泛，擔負著三大政治和社會責任。公安服務除了法律規(guī)定的其應當提供的“主打產品”即公共安全產品之外，還必須提供政治標準、道德標準所規(guī)定的其他產品③。筆者要討論的公安普遍服務體系（universal service system of public security）并不包括維護國家安全等指向國家和政黨的那一部分職能，而是特指以社會大眾（當然也包括社會單位）為對象的開放式的服務功能。筆者把公安普遍服務體系初步劃分為四種類型。

1.使人免于非法侵害和恐懼的普遍服務體系。治安防范是公安機關所提供的公安安全產品的重要組成部分。公安機關在幫助公民和單位免于非法侵害、獲取被害預防知識、得到專門力量和政府資源守護以及相應的援助等方面，要向自己所管轄區(qū)域的所有公民和單位提供盡可能同質量的服務，即實現普遍服務。

2.匡扶正義的普遍服務體系。免于非法侵害的服務在任何時期、任何國家都是稀缺資源，百密一疏在所難免。當非法侵害實際發(fā)生后，公安機關不因遭遇不法侵害者的身份不同而采取不同的態(tài)度和做法，在打擊犯罪、懲處違法、治安訓誡等方面盡可能實行無差別處置。當然，匡扶正義的服務也是稀缺的，我們要做的就是“更多更公平”，一方面要提升能力，增強匡扶正義的力量；另一方面要在制度設計等層面，形成為絕大多數公民所接受的服務實施辦法，在幫助被害方匡扶正義方面實現普遍服務。

3.使人免遭或減小事故災害侵害的普遍服務體系。公安機關擔當著交通、消防、危險物品監(jiān)督管理等任務以及相關領域的治安事故預防、災害應急救援、搶險救災等特殊使命。使人免遭或減小事故災害侵害，是公安機關的法定職責。在提供相關服務和保障方面，除了法定可以特別處置之外，不以人的身份、地位、年齡、性別、種族不同而不同，讓預防和處置普惠全體大眾。

4.尊重權利和提供便利的普遍服務體系。公安機關及其人民警察有秉公執(zhí)法、辦事公道，禮貌待人、文明執(zhí)勤，模范遵守社會公德、尊重人民群眾風俗習慣的義務要求。尊重人民對公安工作的知情權、監(jiān)督權和參與權，并為其行使權利提供必要的條件，既是公安機關的法定義務，也是政治文明的必然要求。在這方面，公安機關也要一視同仁，避免因個人身份、地位、年齡、性別、種族的不同而不同。

二、“警務廣場”——建設公安普遍服務體系的方法論

建設公安普遍服務體系應當成為公安機關貫徹十八大精神、建設服務型公安機關的具體舉措，但中國普遍服務缺乏具體化，操作性不強④，需要提出實際的舉措加以推進。而“警務廣場”戰(zhàn)略統(tǒng)領下的運行機制恰恰能為公安普遍服務體系的建立和運行提供方法論。

湖州市公安局提出“兩個更多”理念，即更多地用老百姓的眼光來審視和考量社會治安問題、更多地關注老百姓的感受來做好公安工作，這是“警務廣場”戰(zhàn)略的邏輯起點，其三個方面的目標和任務：構建以民意為導向的警務運行模式；推進警務民主化；構建警務共同體?！熬瘎諒V場”戰(zhàn)略的內涵與十八大報告的真諦 “必須始終把人民放在心中最高位置”完全契合。2012年9月，湖州市公安局在實施“警務廣場”戰(zhàn)略三年多實踐的基礎上，梳理總結并推出了民意導向型警務新模式的“一大體制和八大機制”。⑤筆者認為，這些是公安普遍服務體系建設的方法論之一。

（一）以改革促發(fā)展，為實現公安普遍服務創(chuàng)造有利條件。公安工作的全面協調可持續(xù)發(fā)展是實現公安普遍服務的基礎，也是其基本路徑?！熬瘎諒V場”是一種公安改革的頂層設計和制度安排。按照“警務廣場”戰(zhàn)略的要求，積極構建民意導向型警務新模式，推進警務民主化，構建警務共同體，能夠極大地激發(fā)公安工作科學發(fā)展的潛在能量，更好地實現適銷對路的公安有效供給，使公安服務與經濟社會發(fā)展相互促進。實現公安普遍服務的過程也是公安改革發(fā)展的過程，特別是警民溝通、警民合作、科學決策等機制建設涉及公安責任意識的形成、職能的轉換、國家與社會和公眾責任的界定等重大問題，處理好這些關系，就是處理好警察事務的外部關系，為公安普遍服務筑牢社會基礎。湖州市公安局建立警察公共關系職能機構、設立96110民生警務熱線、開設“警務e廣場”、開展“走透湖州、吃透民意、摸透實情”的普遍走訪，這些都是在“警務廣場”戰(zhàn)略引領下推出的創(chuàng)新舉措，為實現公安普遍服務探索了新的路徑和方法。

（二）以協調優(yōu)保障，實現警務資源配置的“更多更公平”。強化治安公共服務產品供給能力，是公安機關提供“更多更公平”服務的前提條件。一方面，與發(fā)達國家相比，當前我國警務保障能力還不強，需要各級公安機關積極爭取政府投入，不斷增強公安機關特別是基層公安機關的實力；另一方面，公安機關在體制機制上還存在不少問題，在資源配置方面還存在“頭重腳輕”等頑癥，必須真正落實“人往基層走、勁往基層使、保障向基層傾斜”的要求，確保一線警力。同時，通過持續(xù)不斷地實施中央轉移支付等辦法，協調東部、中部和西部公安警務保障資源，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距，為實現公安普遍服務提供保障。

（三）以民意為依據，源源不斷提供適銷對路的治安公共服務產品供給。治安公共服務產品的供給方是公安機關，需求方是社會大眾。實施公安普遍服務既要考慮公安機關的服務能力，更要重視社會大眾的真實需求，這是一個需要與可能的問題。最大限度地滿足全社會對公安服務的需要是公安機關追求的目標，但由于資源的稀缺性，公安服務永遠是“求大于供”。因此，如何選擇服務的項目、確定服務的重點等就成了公安機關與人民群眾共同關心的內容。從現代服務型政府的要求出發(fā)，我們首先要考慮需求方的意愿，尊重其選擇。公安普遍服務的最終衡量標準不是數字上的大體相等，而是群眾的滿意度、社會的和諧程度和社會大眾治安能力的普遍提高。在具體實踐中，湖州市公安局出臺了《民意研判與響應工作實施辦法》、《民意評警實施辦法》、《深化警務公開實施辦法》等一系列操作性規(guī)范，每年讓老百姓投票來確定“惠民十大行動”，真正使民意進入警務決策，轉化為公安服務的具體行動。

（四）以合作促提升，把政府（公安）、市場與社會的力量凝聚成普遍服務的巨大能量。公共服務并不排斥市場主體和非盈利組織的參與。國際上流行的PPP模式（Public-Private-Partnership，即公私合作）可以結合我國國情加以引進、消化、吸收。公安機關是公安普遍服務的最終責任主體，但這并不排斥市場機制的引入和社會力量的參與。恰恰相反，要建立“更多更公平”的公安普遍服務體系，除了發(fā)揮公安機關的“掌舵者”作用外，應當鼓勵更多主體參與社會治安服務，培養(yǎng)全社會的責任意識和參與意識，這樣更加有助于形成公安普遍服務的道德倫理基礎。在此基礎上，借助于市場力量（如保安公司）、非營利組織（各類行業(yè)協會）和廣大志愿者的參與，更加有利于公安普遍服務體系的有效實現和社會成員的平等享受?！盃I造警務共同體”是“警務廣場”戰(zhàn)略的三大目標之一，也是公安警政思想的重大創(chuàng)新。這些年來，湖州公安機關尊重群眾、相信群眾、依靠群眾，發(fā)展了數以萬計的各類志愿者，也形成了以開發(fā)區(qū)“馬長林治理共同體”⑥等一大批可圈可點的警務共同體的范本，激發(fā)了人民群眾參與社會治安的巨大能量，促進了社會公共精神的形成，構筑了社會治安警民合作雙贏的新格局。

三、普遍服務理論——審視“警務廣場”戰(zhàn)略的新視角

從理念來講，“警務廣場”戰(zhàn)略與普遍服務理論殊途同歸，其共同的價值觀就是“以人為本”，但路徑設計和文化背景不盡相同。前文已述，“警務廣場”戰(zhàn)略為公安普遍服務體系的建立和運行提供了方法論之一，反過來看，普遍服務理論為審視“警務廣場”戰(zhàn)略提供了一個重要的新視角。

（一）普遍服務所要求的服務普遍性，為深化“警務廣場”戰(zhàn)略提供了更加周延的檢驗標準。普遍服務最基本的原則是 “澤被全民原則”（principle of general service）。由于地區(qū)之間發(fā)展的不平衡性，目前我國公安普遍服務遠沒有實現。在一些發(fā)達的城市，公安民警僅從數量上講已經突破3‰，而在許多相對落后的地區(qū)，民警的數量還不足1‰。其他如經費投入、科技強警、人才培養(yǎng)和警員福利等方面，均存在顯著的差別。這些問題主要是地區(qū)發(fā)展差距所帶來的，也有待于國家發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推進來解決。筆者在這里要討論的是在特定條件下特定區(qū)域（如湖州市）的公安普遍服務問題，或者說，筆者所研究的是微觀層面的問題，特別要關注的是普遍服務所要求的服務普遍性問題。這對深化“警務廣場”戰(zhàn)略有著重要的啟示作用。譬如普遍服務中的周延性規(guī)則（the rule of distribution）要求我們在關注網上執(zhí)法公開時，要特別關注到我國仍有一半以上的人群與網絡無緣的客觀現實，下更多的力氣通過傳統(tǒng)的方法“周延”照顧到更多的群眾，警惕和防止新的“懶政”現象的出現。再如普遍服務中的補償機制（compensation mechanism），要求當基層單位在承擔超額普遍服務成本時，上級有義務在某種程度上給予必須的“補償”，以確保區(qū)域普遍服務的均衡性。

（二）普遍服務所要求的接入平等性，為深化“警務廣場”戰(zhàn)略提供了新的切入口。普遍接入（universal access）是實現普遍服務的基本要求。電信意義上的普遍接入是：向所有人提供價格合理的電信接入，包括向用得起私人電話服務的人提供的普遍服務和向其他人在合理距離內廣泛提供的公用電話服務。這一概念已經延伸到移動通信和網絡通信。借用這一概念，筆者所說的公安普遍接入，主要是指公安機關盡力確保每一個公民都能夠找到一種愿意接受且便捷地向警方通達情況、表達訴求的管道，而且這種管道建設的成本應當由警方提供。鑒于警民關系建設中存在的種種問題，在建立普遍聯系的過程中，警方首先應該主動放下架子、蹲下身子，深入到群眾中聽民意、解民憂、幫民困。同時，在實踐中不斷探索警民關系接入的有效方法和途徑。這些年，湖州公安機關在實施“警務廣場”戰(zhàn)略的過程中，糾正以往征求意見過分依賴人大代表、政協委員、警風警紀監(jiān)督員的傾向，探索了許多與最底層民眾聯系的渠道和辦法，實質上就是“公正接入”的一種努力。深化“警務廣場”戰(zhàn)略，必須進一步深入研究各個社會階層的生存狀態(tài)和實際需要，提供更多更個性化的“接入方式”，由他們作出自主選擇。

（三）普遍服務所要求的用戶可承受性，為深化“警務廣場”戰(zhàn)略提供了時有所為、有所不為原則和要求。普遍服務強調用戶的可承受性（affordability）?？沙惺苄宰畛醯暮x主要是指購買普遍服務的價格的可承受性，特別強調對邊緣群體的價格逆差由服務的供應商承擔，通過行業(yè)內部交叉補貼和設立普遍服務基金的辦法實現成本補償。公安普遍服務，理論上應當是完全的財政保障，它所涉及的可承受性，并不直接涉及到受眾的享用成本。筆者認為，以財政供給為基礎的公共服務的用戶可承受性，應當更多地表現為納稅人所承受的公共支出部分是否合理。公安普遍服務也有一個分寸把握的問題，或者說邊際成本的問題。當我們用A投入完成90%的目標，發(fā)覺遺下的10%需要追加另外同樣一份A投入甚至更多的投入，而到最后的1%即使投入10個A也無法企及，那么我們就會考慮邊際成本問題。深化“警務廣場”戰(zhàn)略，也得考慮這樣一個可承受性問題。譬如對于安全感、滿意度的預期，可以設置一個基準線，在這個基準線以上的都值得肯定和表揚。再譬如，必須防止好心辦壞事，對個別社會人員的過分遷就容易導致警務資源的浪費，從而形成實質上的不公平。

（四）普遍服務所要求的邊緣獲益公正性，為深化“警務廣場”戰(zhàn)略提供了對邊緣人群更多的人文關懷。黨的十八大報告指出：“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平?！痹诋斀裎覈鐣嵯禂稻痈卟幌隆⒇毟徊罹囡@著，以及社會關系相對緊張的社會條件下，效率與公平之間，對于公平的呼聲日漸高漲。普遍服務不是平均主義的服務施舍。公安機關在實施普遍服務時，要特別注意擺正政府、社會和市場的關系。經濟學家薩繆爾森認為，公共物品可分為純公共物品和準公共物品。純公共物品是指完全具備非排他性和非競爭性特點的產品。對于純公共物品，其投入大、非營利性的特點，決定了只能由政府加以生產和提供，如國防安全。而準公共物品介于私人物品和純公共物品之間，存在一定的消費競爭性和收益排他性，如敬老院、教育、公路、河道等等。理論上講，純公共物品由政府提供，而準公共物品可以由政府、社會、市場分擔。公安服務有純公共服務的部分（如國內安全保衛(wèi)），需要政府完全承擔；也有準公共服務的部分，必須按照政府、社會、市場分別承擔的原則進行。要學會“退位”，鼓勵保安服務社會化、市場化、專業(yè)化，讓具有市場購買能力的單位和個人承擔一部分安全成本；要學會引導，在貫徹《內保條例》上花更大力氣，引導社會單位看好自己的門、管好自己的人；要鼓勵社會力量參與治安工作，形成服務主體的多元化，以彌補政府資源的不足。只有這樣，公安機關才可以把更多的公共資源向社會弱勢群體、邊緣群體傾斜，實現“更多更公平”的目標。

注釋：

①許正中教授多年來致力于普遍服務相關問題的研究，并結合中國實際提出了一系列建設性意見。

②公共安全服務是個大概念，包括食品藥品、公共衛(wèi)生、減災救災等多個方面，公安機關提供的只是法律規(guī)定的其中的一部分。

③筆者2004年的研究成果《警務泛化論》指出，界定中國警務除了法律標準外，還有道德和政治標準，只要符合其中之一的都被納入警務的范疇。

④建立普遍服務新機制應結合中國國情，參見http：// tech.sina.com.cn/it/m/2002-03-27/108712.shtml

⑤參見金伯中2012年9月在中共湖州市委黨校的報告：《轉型時代的警務變革》。

⑥見沈秋偉：《馬長林“社區(qū)治理共同體”是“楓橋經驗”的新發(fā)展》，《公安學刊》2012年第5期。

［1］肖林.自然壟斷行業(yè)的進入管制悖論——普遍服務義務、可維持性和市場效率［J］.東南大學學報（哲學社會科學版），2010（2）.

［2］張高旗.準公共物品分類探討［J］.延安大學學報（社會科學版），2005（6）.

［3］許正中.加快構建社會普遍服務體系［J］.國家行政學院學報，2008（3）.

［4］王俊，昌忠澤.社會普遍服務的建立——來自中國的經驗分析［J］.經濟研究，2007（12）.

［5］李政軍.薩繆爾森公共物品的性質及其邏輯蘊涵［J］.南京師大學報（社會科學版），2009（5）.

［6］金伯中.警務廣場——民意導向型警務新模式［M］.北京：群眾出版社，2011.

［7］金伯中.民意導向警務與社會管理創(chuàng)新［M］.北京：群眾出版社，2011.

（責任編輯：田禾）

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1674-3040（2013）01-0021-04

2013-01-12

沈秋偉，中共浙江省湖州市經濟技術開發(fā)區(qū)黨委委員、經濟技術開發(fā)區(qū)管委會副主任，湖州市公安局經濟技術開發(fā)區(qū)分局局長。