鄭 莉

（成都信息工程學(xué)院政治學(xué)院 四川成都 610225）

被國(guó)外稱(chēng)作環(huán)境公民訴訟的環(huán)境公益訴訟，其實(shí)是美國(guó)在上個(gè)世紀(jì)70年代初創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)有關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的至關(guān)重要的法律制度，通過(guò)該項(xiàng)法律制度的頒行和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公眾(或社會(huì)公眾團(tuán)體)成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要力量。就我國(guó)而言，從生態(tài)環(huán)境公益訴訟的法制化看，生態(tài)環(huán)境公益訴訟的法律制度還很不成熟。與之相對(duì)應(yīng)的是，理論界的環(huán)境法學(xué)專(zhuān)家、學(xué)者對(duì)環(huán)境公益訴訟社會(huì)公眾是否有參與的法律資格問(wèn)題、參與的實(shí)體法律權(quán)益問(wèn)題、如何參與等程序問(wèn)題進(jìn)行了廣泛、深入地探究，基本上達(dá)成了這樣的共識(shí)：環(huán)境公益法律制度的建構(gòu)和完善，其基本法治精神不僅在于貫徹、實(shí)施相關(guān)的生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)等規(guī)范性文件，更重要的是以保障有利于整個(gè)國(guó)家、社會(huì)實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)同、可持續(xù)發(fā)展的全社會(huì)的環(huán)境公共利益不受過(guò)度利用和破壞，使人們能夠在藍(lán)天白云、青山綠水的環(huán)境中健康、幸福、愜意地學(xué)習(xí)、工作、生活。因此，作為息息相關(guān)的社會(huì)公眾，理應(yīng)成為提起環(huán)境公益訴訟的合格的主要主體。我國(guó)生態(tài)環(huán)鏡訴訟法律制度的完善應(yīng)該結(jié)合中國(guó)的基本實(shí)際情況，逐漸吸納社會(huì)公眾的參與。

1 社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)性

目前，絕大多數(shù)環(huán)境法學(xué)者都贊同：最早可追溯到羅馬法的“公共信托”理論是公眾參與生態(tài)環(huán)境公益訴訟提供了理論根基。該理論給我們指明了這樣的原理：為了保護(hù)公共利益和滿(mǎn)足更多社會(huì)公眾利用的目的，對(duì)空氣、水流、海岸、荒地等人類(lèi)共有的共同資源等財(cái)產(chǎn)以信托方式由國(guó)王（政府）持有。無(wú)獨(dú)有偶的是，美國(guó)密執(zhí)安大學(xué)約瑟夫·薩克斯教授也撰文——《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預(yù)》第一次把該理論闡釋在環(huán)保領(lǐng)域的運(yùn)用。該學(xué)術(shù)論文通過(guò)分析得出結(jié)論：水、空氣等與人類(lèi)生活密不可分的環(huán)境要素是全體國(guó)民的共有財(cái)產(chǎn)，國(guó)民可以將他們的共有財(cái)產(chǎn)委托政府管理。政府在受托管理該生態(tài)環(huán)境共有資源的過(guò)程中，必須對(duì)廣大的社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，不得濫用該環(huán)境行政權(quán)力，時(shí)刻接受社會(huì)公眾的監(jiān)督；否則，公民將有權(quán)借助包括司法手段在內(nèi)的途徑，針對(duì)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政行為致使環(huán)境法益處于危險(xiǎn)狀態(tài)時(shí)提起環(huán)境公益訴訟，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境權(quán)益，保障生態(tài)安全等社會(huì)公共環(huán)境利益。由此可見(jiàn)，環(huán)境公益訴訟的主要價(jià)值在于：督促代表人民行使國(guó)家環(huán)境行政行為的依法和合理行使。

同時(shí)，被我國(guó)學(xué)術(shù)界廣泛研究、探析的環(huán)境民主理論也是生態(tài)環(huán)境公益訴訟社會(huì)公眾參與的又一重要理論依據(jù)。該理論被引入環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理中。發(fā)展至今，已經(jīng)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要法律原則。該理論的核心思想就是為社會(huì)公眾參與環(huán)境管理及其相關(guān)事務(wù)保駕護(hù)航；其重要的任務(wù)就是為保障社會(huì)公眾參與保護(hù)環(huán)境的界定具體的實(shí)體法律權(quán)利和義務(wù)。即，保障社會(huì)公眾依照法律規(guī)定依法為一定行為或者要求他人為或不為一定行為，以保障自身的或公共的環(huán)境利益不受損害。保障更多的社會(huì)公眾在環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境法律、政策的實(shí)施等過(guò)程中，體現(xiàn)自己的意志。保障社會(huì)公眾在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中享有充分的訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法救濟(jì)。

2 社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)緊迫性

公眾參與環(huán)境保護(hù)是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境問(wèn)題相伴而生的。環(huán)境問(wèn)題不僅是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面發(fā)展日漸駛?cè)肟燔?chē)道，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重。我國(guó)的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)堪稱(chēng)每況日下，各種環(huán)境問(wèn)題顯山露水，呈井噴式出現(xiàn)，并給我國(guó)國(guó)民的生產(chǎn)、生活帶來(lái)了諸多的影響。當(dāng)然，毋庸置疑，在應(yīng)對(duì)我國(guó)不容樂(lè)觀(guān)的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)的過(guò)程中，從我國(guó)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)際看，強(qiáng)化國(guó)家、政府對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境平衡的管制，是必不可少亦是至關(guān)重要的途徑和渠道。但事與愿違，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題并沒(méi)有得到根本緩解和有效遏制，也同樣遭遇了國(guó)際上其他發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有效治理環(huán)境的“政府失靈”滑鐵盧，也承受了因政府的無(wú)為致使我國(guó)目前環(huán)境形勢(shì)成為了阻礙和制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的令人堪憂(yōu)的環(huán)境隱患。

同樣，市場(chǎng)對(duì)于作為其外部效應(yīng)的衍生產(chǎn)品——治理環(huán)境、確保環(huán)境品質(zhì)的成本分擔(dān)也存在調(diào)節(jié)失靈，在如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的面前無(wú)力回天。如若放任自流，必將導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的優(yōu)化組合的功能的發(fā)揮，最終制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用與環(huán)境治理的協(xié)調(diào)、永續(xù)發(fā)展的可持續(xù)前進(jìn)道路。其結(jié)果就是不計(jì)成本的免費(fèi)使用的具有典型“公地悲劇”特色的環(huán)境資源被無(wú)節(jié)制地開(kāi)發(fā)、使用，從而造成水、空氣、礦產(chǎn)等自然資源的枯竭。與此同時(shí)，衍帶生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的過(guò)度承載、負(fù)重。在其不堪重負(fù)的情況下，生態(tài)環(huán)境的破壞、污染就成為了必然；社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展的損害每況愈下；人們舒適、健康、美好的生活漸行漸遠(yuǎn)。為此，探尋有效遏制生態(tài)環(huán)境惡化，建構(gòu)和完善包括社會(huì)公眾參與的社會(huì)調(diào)控機(jī)制迫在眉睫，也理所應(yīng)當(dāng)。

3 社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境公益訴訟的制度缺陷性

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律、法規(guī)等不能為社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境公益訴訟提供強(qiáng)有力的法律準(zhǔn)據(jù)。作為我國(guó)根本大法的憲法規(guī)定：我國(guó)的人民享有依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)等方面的權(quán)利。這可謂為社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的司法救濟(jì)提供了憲法根據(jù)。但，其僅是公眾參與生態(tài)環(huán)境公益訴訟的綱領(lǐng)性指導(dǎo)方針，不能作為具體的法律準(zhǔn)據(jù)。在憲法精神的指引下，1989年也頒行了生態(tài)環(huán)境基本法——《環(huán)境保護(hù)法》，該法進(jìn)一步指出，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告，為我國(guó)的廣大社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)進(jìn)一步明確了基本法律原則。但，她依然存在過(guò)于原則的準(zhǔn)據(jù)法缺陷，不能直接作為公眾參與環(huán)境公益訴訟的法律制度支持。隨后的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)——《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》中具體化了建立公眾參與機(jī)制，以鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為，但其還是免不了過(guò)于籠統(tǒng)的原則性不足。2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》進(jìn)一步提出了建構(gòu)環(huán)境民事和行政公訴制度立法指導(dǎo)精神，并為公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)指明了程序性法律制度建構(gòu)的目標(biāo)和方向。但，因缺乏具體的實(shí)體性?xún)?nèi)容和法律程序制度而形同虛設(shè)，沒(méi)能為公眾參與提供直接的制度準(zhǔn)據(jù)。隨后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境信息公開(kāi)暫行條例》等環(huán)境單行法律、法規(guī)、規(guī)章以及《物權(quán)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《民事訴訟法》修正案等其他法律部門(mén)中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法也為社會(huì)公眾的參與提供了或多或少實(shí)體、程序法律制度保障。但令人遺憾的是，總體而言，目前的法律制度中依然客觀(guān)存在公眾參與法律能力不足和法律制度貧乏的法律盲區(qū)。

4 社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度完善的思考和展望

為進(jìn)一步貫徹、落實(shí)中共中央關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀(guān)的基本精神和基本理念，改善我國(guó)略有好轉(zhuǎn)但日益惡化的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人、社會(huì)、自然的和諧共生，最終走上物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明五位一體的永續(xù)發(fā)展的民族復(fù)興之路，應(yīng)盡快構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際的為公眾廣泛參與的生態(tài)環(huán)境公益訴訟法律制度。換言之，需要進(jìn)一步以環(huán)境實(shí)體權(quán)法律制度的完善、建構(gòu)為基礎(chǔ)，著重建構(gòu)和完善包括訴訟理由、可訴對(duì)象、訴訟費(fèi)用承擔(dān)、訴訟時(shí)效、舉證責(zé)任等程序性法律制度，以更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)人、自然、社會(huì)的和諧，推進(jìn)中國(guó)特色的生態(tài)文明建設(shè)，建成“中國(guó)夢(mèng)”之——美麗中國(guó)。

[1]葉奕.美國(guó)人如何環(huán)境維權(quán)[M].網(wǎng)易新聞,2013.05.16.http://view.163.com/13/0516/16/8V0S0RIQ00012Q9L.html.

[2]汪勁.環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求[M].法律出版社,2000:240.

[3]蔡守秋.環(huán)境公平與環(huán)境民主[M].河海大學(xué)學(xué)報(bào)[M].2005（9）.

[4]鄭莉.環(huán)境公益訴訟公眾參與合理性探析[M].理論與改革[M].2012（5）.