張秀麗

（山西省運城市環(huán)境保護(hù)局山西運城044000）

1 建設(shè)項目環(huán)境影響評價中存在的主要問題

1.1 規(guī)劃環(huán)境影響評價落實不到位

目前，環(huán)境影響評價工作基本上都是針對具體的建設(shè)項目來實施，而那些對環(huán)境有重大影響的專項規(guī)劃和有關(guān)政府部門的宏觀決策，并沒有真正納入到環(huán)境影響評價的實際工作之中。與具體的建設(shè)項目相比，一些重大的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策，一些區(qū)域和資源開發(fā)的規(guī)劃，城市和行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，以及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目等對環(huán)境的影響會更大，一旦由于決策不當(dāng)而引起一些失誤，將會給很大范圍內(nèi)有時甚至是全國范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量帶來重大的損害和危害。

1.2 對《環(huán)評法》的貫徹落實監(jiān)管不到位

一是“三同時”制度落實不到位。由于歷史原因，我國基層環(huán)保部門普遍存在機(jī)構(gòu)不全、能力不足、資金不夠、管理缺位的問題，造成了一些地區(qū)和部門違犯國家環(huán)保法律法規(guī)的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是政府各職能部門相互配合不到位。由于行政管理體制自身存在的一些弊端，加之長期以來形成的職能交叉、責(zé)任不清等問題沒有得到及時解決，所以在實際工作中政府各職能部門之間往往難以建立起行政審批的有效銜接，因而造成了個別部門對環(huán)評工作重視不夠、把關(guān)不嚴(yán)，未批先建的情況時有發(fā)生。三是有的環(huán)保部門重審批，輕監(jiān)管，管理粗放，對違法行為一罰了之，致使很多建設(shè)項目長期違法試生產(chǎn)，不申請環(huán)保竣工驗收。

1.3 環(huán)評機(jī)構(gòu)存在質(zhì)量或者管理問題

2010年6月23日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于2009年度環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)抽查情況的通報》。75家被抽查的環(huán)評機(jī)構(gòu)，30家出現(xiàn)質(zhì)量或管理問題，比例高達(dá)四成;282份被抽查的環(huán)評報告書(表)，48份被認(rèn)定為“質(zhì)量較差”，比例約為17%;40名環(huán)境影響評價專職人員因違規(guī)被點名批評。有專家指出，約有60%的環(huán)評機(jī)構(gòu)存在或多或少的問題，比如內(nèi)容弄虛作假，管理不規(guī)范，違規(guī)操作等。

1.4 環(huán)評市場管理混亂

有的環(huán)評機(jī)構(gòu)為了謀取經(jīng)濟(jì)利益，非法把環(huán)評業(yè)務(wù)委托給其他沒有任何資質(zhì)的單位和個人，坐收管理費，嚴(yán)重擾亂環(huán)評市場正常秩序，造成環(huán)評單位之間惡性競爭，影響環(huán)評工作質(zhì)量，敗壞環(huán)保工作聲譽(yù)，在社會上產(chǎn)生了非常惡劣的影響。

1.5 公眾參與沒有真正落實到位

公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動。公眾參與一般有公眾調(diào)查、專家咨詢、座談會、論證會、聽證會等形式，但目前大多數(shù)項目采用的都是公眾問卷調(diào)查的形式，在內(nèi)容和格式設(shè)計上程式化，公眾調(diào)查流于形式。目前環(huán)境影響評價中公眾參與主要由建設(shè)單位和環(huán)評單位來執(zhí)行，由于自身利益的考慮，他們往往會采取故意回避主要的利益受損者，盡量選取受益公眾的措施，公眾參與的范圍受到影響，公眾的意見和建議難以得到充分表達(dá)，真正需要表達(dá)反對意見的聲音難以上達(dá)有關(guān)的決策機(jī)構(gòu)和部門。

2 對策和建議

2.1 強(qiáng)力推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評

實踐經(jīng)驗表明，規(guī)劃環(huán)評是控制快速工業(yè)化、城市化過程中環(huán)境風(fēng)險的根本手段。其關(guān)鍵在于，不僅要對單個項目進(jìn)行環(huán)評，還要對發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評；不僅對工業(yè)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評，還要對城市規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評。為此，要強(qiáng)力推進(jìn)規(guī)劃和區(qū)域環(huán)評，所有綜合性和專項規(guī)劃必須開展環(huán)境影響評價，未按規(guī)定編寫的，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)不得審批。要繼續(xù)建立完善行之有效的政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制度，并嚴(yán)格考核，落實獎懲、追究責(zé)任。要進(jìn)一步強(qiáng)化行政審批制度改革，探索建立一站式行政審批政務(wù)大廳等有效措施，建立完善政府各部門之間的聯(lián)網(wǎng)審批機(jī)制，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評工作的有序開展。同時，要充分發(fā)揮同級政府部門行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用，加強(qiáng)行政效能監(jiān)察工作力度，依法追究違反環(huán)評審批規(guī)定的相關(guān)部門和人員的法律責(zé)任。

2.2 加大對違法行為的查處力度

一要健全完善聯(lián)動機(jī)制。環(huán)保部門要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部工作協(xié)調(diào)，增強(qiáng)上下級協(xié)作，充分發(fā)揮環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測等部門職能，建立環(huán)評審批、“三同時”驗收管理與日常現(xiàn)場監(jiān)察的聯(lián)動機(jī)制。二要嚴(yán)格落實環(huán)境影響評價制度，凡是不符合環(huán)境功能區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)政策要求、未取得主要污染物總量指標(biāo)、達(dá)不到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項目，一律不得進(jìn)行環(huán)評審批，違者要追究責(zé)任。三要嚴(yán)把建設(shè)項目環(huán)?？⒐を炇贞P(guān)。要嚴(yán)格按照建設(shè)項目環(huán)?？⒐を炇盏囊?guī)范要求，加大對建設(shè)項目試生產(chǎn)和竣工環(huán)保驗收的審查力度，對環(huán)評文件及其批復(fù)提出的污染防治設(shè)施沒有建成、措施沒有落實的，一律不得同意其投入試生產(chǎn)；對環(huán)保設(shè)施不能正常運行、內(nèi)部管理措施不到位、沒有建立操作規(guī)程和規(guī)章制度、污染物排放不能滿足排放標(biāo)準(zhǔn)要求的，不得通過驗收審批。四要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管。各級環(huán)保部門要加強(qiáng)對建設(shè)項目“三同時”執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，要堅持開展環(huán)境監(jiān)察稽查和后督查，落實對超標(biāo)超量排污企業(yè)公示制度，全面推廣項目驗收工程監(jiān)理制度，改變“重審批輕監(jiān)管”、“以批代管”現(xiàn)象

2.3 切實提高環(huán)評影響評價文件質(zhì)量

首先，繼續(xù)深化環(huán)評機(jī)構(gòu)改革。以事業(yè)單位改革為契機(jī)，深入持久地推進(jìn)環(huán)評業(yè)務(wù)與環(huán)保系統(tǒng)所屬的科研院所脫離，逐步解決環(huán)科院變成‘環(huán)評院’、監(jiān)測站變成‘環(huán)評站’的問題。環(huán)評業(yè)務(wù)必須由真正獨立的環(huán)評中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、獨立的市場主體來承擔(dān)。要嚴(yán)格禁止環(huán)保部門在環(huán)評機(jī)構(gòu)參股分利，更不允許環(huán)保部門以各種明示、暗示方式，推薦、介紹、指定環(huán)評機(jī)構(gòu)，索取、收受各種名目的“回報”。其次，切實加強(qiáng)環(huán)評機(jī)構(gòu)管理。嚴(yán)格淘汰機(jī)制，對弄虛作假、環(huán)評質(zhì)量低劣的，要堅決予以淘汰，對分析指標(biāo)不完整、評價方法不科學(xué)、措施建議不可行、環(huán)評結(jié)論不明確的，要依法降低環(huán)評機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等級。第三，加強(qiáng)對環(huán)保審批人員的監(jiān)管。要按照《環(huán)境影響評價法》中的有關(guān)規(guī)定，建立健全相關(guān)的審批工作制度，加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)督，對環(huán)保審批機(jī)構(gòu)工作人員徇私舞弊，濫用職權(quán)，玩忽職守，違法批準(zhǔn)建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第四，環(huán)境保護(hù)部要做好與監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的信息互通，形成合力，嚴(yán)格按照法律規(guī)定追究違法違規(guī)部門和人員的行政、刑事責(zé)任。

2.4 采取措施堅決整治環(huán)評機(jī)構(gòu)違規(guī)行為

一要堅決禁止各環(huán)評機(jī)構(gòu)借證、賣證、轉(zhuǎn)包或變相轉(zhuǎn)包和超證經(jīng)營等行為。二要建立不合格環(huán)評文件退回制度。各級環(huán)保部門要嚴(yán)把環(huán)評質(zhì)量關(guān)，對存在弄虛作假、數(shù)據(jù)失實、結(jié)論錯誤等重大問題的環(huán)評文件應(yīng)及時退回建設(shè)單位，一年內(nèi)被退回累計達(dá)2次的環(huán)評單位，年度考核視為不合格，暫停該單位本年度開展環(huán)評業(yè)務(wù)。三要建立和完善環(huán)評技術(shù)評估機(jī)構(gòu)。各級環(huán)保部門要高度重視環(huán)評技術(shù)評估工作，有條件的地區(qū)要建立技術(shù)評估機(jī)構(gòu)，暫時無條件的地區(qū)，可與有關(guān)機(jī)構(gòu)合作開展技術(shù)評審工作；要加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)評估機(jī)構(gòu)隊伍、能力、廉政建設(shè)等方面的指導(dǎo)和管理，切實增強(qiáng)評估機(jī)構(gòu)對環(huán)評審批的技術(shù)支撐作用。四要建立環(huán)評考核制度和抽查制度。各級環(huán)保部門要按有關(guān)規(guī)定，對轄區(qū)內(nèi)環(huán)評機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量、環(huán)評收費、履行合同等情況開展日常和年度考核；對其辦公條件、人員情況、內(nèi)部管理、工作業(yè)績和檔案管理等情況開展抽查。日常和年度考核結(jié)果以及抽查結(jié)果應(yīng)及時通報，并在環(huán)保網(wǎng)站上公布。五要嚴(yán)格處理違法行為。發(fā)現(xiàn)環(huán)評單位或個人有違規(guī)行為、環(huán)境影響報告書有嚴(yán)重質(zhì)量問題的，要及時糾正、堅決查處，絕不姑息遷就。

2.5 強(qiáng)化公眾參與的實際效果

一要落實公眾參與相關(guān)法律法規(guī)?！董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》不僅明確了公眾參與環(huán)評的權(quán)利，而且規(guī)定了參與環(huán)評的具體范圍、程序、方式和期限，有利于保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，有利于調(diào)動各相關(guān)利益方參與的積極性。二要切實發(fā)揮政府相關(guān)部門的作用。地方政府和相關(guān)部門在環(huán)境影響評價公眾參與工作中，要切實發(fā)揮主導(dǎo)作用，真正起到管理和監(jiān)督作用，要主持制定公眾參與的相關(guān)實施細(xì)則，通過有效措施，來真正提高信息公開和公眾參與的透明度和真實性，及時了解公眾參與工作情況，并及時針對公眾提出的各類問題，進(jìn)行正確的引導(dǎo)、疏通和解決。三要完善公眾參與方式和內(nèi)容。建設(shè)單位在選擇征求意見的對象時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景等因素，合理選擇相關(guān)個人和組織；建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)公開環(huán)評報告書簡本，便于公眾了解信息。在環(huán)評開始階段，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)公告項目名稱及概要等信息；在環(huán)評進(jìn)行階段，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)公告可能造成環(huán)境影響的范圍、程度以及主要預(yù)防措施等內(nèi)容；在環(huán)評審批階段，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)公告已受理的環(huán)評文件簡要信息與審批結(jié)果；為保證公眾參與的有效性，明確要求建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報審的環(huán)評報告書中附上對公眾意見采納或者不采納的說明。四要建立健全社會監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮各級人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督的作用，形成全民參與、全防全控的環(huán)保監(jiān)督格局。

2.6 不斷加強(qiáng)環(huán)評隊伍建設(shè)

環(huán)評審批受到的關(guān)注和重視越來越多，對于環(huán)評管理的質(zhì)量要求越來越高，必須進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)評隊伍建設(shè)。對責(zé)任意識淡薄、綜合素質(zhì)不強(qiáng)的審批人員要及時培訓(xùn)、提高，對不符合環(huán)評管理要求的要及時調(diào)換工作。隨著環(huán)保部門地位提升，環(huán)保系統(tǒng)已成為腐敗案件易發(fā)多發(fā)的新領(lǐng)域，環(huán)境影響評價管理也已成為違紀(jì)違法的“高危地帶”。要深刻認(rèn)識環(huán)評領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的嚴(yán)重危害，從講政治的高度，切實增強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的緊迫感和責(zé)任感，正確處理好“公與私”、“是與非”、“得與失”的關(guān)系，不用公權(quán)謀私利、徇私情，不存麻痹心理、失衡心理和僥幸心理，筑牢思想道德防線，提高拒腐防變能力。

3 結(jié)語

任何一種法律法規(guī)、制度，都要在實踐的基礎(chǔ)上才能得以逐步完善。環(huán)境影響評價制度實施近十年來，在科學(xué)地預(yù)見環(huán)境問題、有效防止環(huán)境污染等方面起到了十分重要積極的作用，但世界是變化發(fā)展的。所以環(huán)境影響評價制度也要順應(yīng)時代潮流,緊跟時代步伐。只有這樣，才能更好地得到自我完善，才能更好地融入環(huán)保工作實踐,這必然會有力地推動環(huán)境保護(hù)事業(yè)的跨越式發(fā)展。

[1]《加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理的幾點意見》，潘岳，《環(huán)境保護(hù)》2005年第2期。

[2]《環(huán)境影響評價中存在的問題及改進(jìn)建議》，劉云偉，《綠色科技》2012年第2期。

[3]《環(huán)境影響評價制度存在的問題及改革對策》，姜可、李洪艷，《科技信息》2010年第29期。

[4]《試論環(huán)境影響評價制度》，張慧娟，《山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2008年第4期。

[5]《我國環(huán)境影響評價中存在問題及其對策》，許桂蘭，《科技情報開發(fā)與經(jīng)濟(jì)》，2009年第19期。