張建邦，張卿貴

(寧武縣水利水保局，山西寧武 036700)

城市化發(fā)展是我國(guó)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建宜居環(huán)境，提升全社會(huì)幸福指數(shù)的重大舉措。隨著各類建設(shè)項(xiàng)目的增多、建設(shè)規(guī)模的逐年加大，寧武縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的壓力越來(lái)越大。水土保持生態(tài)建設(shè)是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的一項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性、全局性工程，沒有良好的生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境，居民就不能安居樂業(yè)，幸福指數(shù)也就不可能得到提升，而沒有完善的水土保持體制和機(jī)制，監(jiān)督執(zhí)法工作就不能有效遏制破壞城鄉(xiāng)水土保持治理成果的現(xiàn)象，水土流失就會(huì)加劇，給城鄉(xiāng)居民的生存、發(fā)展埋下嚴(yán)重隱患，使發(fā)展、建設(shè)和治理陷入不良的發(fā)展境遇，同時(shí)會(huì)直接影響到社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和形成不良的投(融)資環(huán)境。水土保持監(jiān)督執(zhí)法是貫徹執(zhí)行水土保持法的最直接、最可行、最有效的行政執(zhí)法行為，是水土保持法最直接的實(shí)現(xiàn)途徑。執(zhí)法行為的實(shí)施既可以使法律精神貫徹到實(shí)踐中和人民群眾的生產(chǎn)生活中，又可以檢驗(yàn)法律的可行性、時(shí)效性和不足，還可以進(jìn)一步提高公眾的水土保持意識(shí)，增強(qiáng)法律的知曉度。

1 寧武縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問題

1.1 群眾的水土保持法制觀念淡薄

近年來(lái)我國(guó)雖然加大了對(duì)水土保持生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的投入力度，但是相應(yīng)配套政策制定得仍不完善，法規(guī)的執(zhí)行力度仍嚴(yán)重不足，社會(huì)公眾的水土保持法制觀念還不夠強(qiáng)。盡管國(guó)家已建立了相應(yīng)的水土保持法規(guī)體系，但有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尤其是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，開發(fā)建設(shè)造成的人為水土流失，甚至是故意破壞植被等違法行為時(shí)有發(fā)生。部分項(xiàng)目單位無(wú)視法律的存在，肆意踐踏法律尊嚴(yán)，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中嚴(yán)重違背設(shè)計(jì)規(guī)程，甚至私自修改水保方案，導(dǎo)致人為水土流失加劇，破壞已治理區(qū)域的治理成果，造成新的水土流失等。

1.2 缺乏法律約束和監(jiān)管機(jī)制，公眾知曉度、參與度明顯不足

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，寧武縣政府在制定政策、確定項(xiàng)目中已經(jīng)注意到新增水土流失這一嚴(yán)重問題，所以按照省、市有關(guān)要求對(duì)各類項(xiàng)目進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃。但為了使新增項(xiàng)目盡快建成并投入使用，在具體操作過(guò)程中存在求大求快，有些部門對(duì)一些明顯的違規(guī)行為睜一只眼、閉一只眼，導(dǎo)致違法案件難以杜絕，抗拒執(zhí)法、回避執(zhí)法的行為時(shí)有發(fā)生。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)一步發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)使社會(huì)成本增大，最終必然影響到城鎮(zhèn)化建設(shè)的科學(xué)性和合理性。另外，還存在重大項(xiàng)目決策不透明，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)并未得到充分體現(xiàn)，地方政府常常為了“高效率、快增長(zhǎng)”，確保GDP增長(zhǎng)而打破審批規(guī)程，“特事特制，急事急辦”，甚至有“先上車后買票”等違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象發(fā)生。

1.3 執(zhí)法難嚴(yán)，法律執(zhí)行力下降

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，在貫徹實(shí)施水土保持法的過(guò)程中很難做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，與國(guó)家提出的建設(shè)生態(tài)文明，建設(shè)和諧社會(huì)的需要不相適應(yīng)。主要存在以下問題:一是城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目違反水土保持法的現(xiàn)象屢有發(fā)生，執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中遭遇來(lái)自各方面的阻力，致使執(zhí)法措施難以落實(shí)，執(zhí)法力度大打折扣;二是開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水保方案?jìng)浒嘎瘦^低，甚至出現(xiàn)部分單位無(wú)視法律存在，不主動(dòng)申報(bào)水土保持方案的現(xiàn)象，部分企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中不能嚴(yán)格執(zhí)行水保方案。

1.4 執(zhí)法環(huán)境不利于執(zhí)法工作開展

在“人治情治大于法治”傳統(tǒng)意識(shí)的支配下，部分領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)別部門法制觀念不強(qiáng)，行政干預(yù)多，執(zhí)法阻力大，致使執(zhí)法力度難以加強(qiáng)，甚至執(zhí)法受阻。除此之外，地方政府地方保護(hù)主義意識(shí)強(qiáng)，為追求GDP指標(biāo)等，隨意出臺(tái)地方性政策、減征甚至免征水土保持規(guī)費(fèi)。

1.5 開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目單位法律意識(shí)淡薄

由于開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主對(duì)水土保持法認(rèn)識(shí)不足，所以在建設(shè)過(guò)程中只注重立項(xiàng)審批，很多建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是在地方執(zhí)法部門督促下補(bǔ)報(bào)的。部分業(yè)主水保方案雖已編制、審批，但在開工建設(shè)過(guò)程中不按方案施工，甚至未經(jīng)水行政主管部門驗(yàn)收，就將項(xiàng)目投入使用，編報(bào)方案只是為了開工立項(xiàng)，造成項(xiàng)目實(shí)施之日就是水土流失發(fā)生之時(shí)的尷尬。

1.6 依法審批環(huán)節(jié)不到位

(1)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批有法不依現(xiàn)象嚴(yán)重。行政主管部門各行其是，溝通協(xié)調(diào)配合不力。按法律規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目水保方案的審批應(yīng)在環(huán)保方案審批之前，隨后發(fā)改、國(guó)土、住建等部門才能批準(zhǔn)立項(xiàng)，但是有關(guān)部門未經(jīng)水行政主管部門審批同意，擅自批復(fù)立項(xiàng)并予開工許可。如2011年寧武縣開工建設(shè)項(xiàng)目是5個(gè)，而申報(bào)水保方案的僅1個(gè)。

(2)執(zhí)法有待進(jìn)一步規(guī)范化。目前全縣開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水保方案的編報(bào)審批率逐年提高，但“重審批、輕檢查，重建設(shè)、輕管理”的問題較為突出，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水保設(shè)施竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)缺失，建設(shè)過(guò)程中不按水保方案實(shí)施，有關(guān)規(guī)定只是“紙上談兵”，“水土保持設(shè)施驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用”的規(guī)定實(shí)際難以執(zhí)行到位，執(zhí)法人員難以依法行使權(quán)力。

1.7 規(guī)費(fèi)征收難度大

水保規(guī)費(fèi)的征收是法律賦予水行政主管部門的重要職責(zé)之一，但是目前水保規(guī)費(fèi)征收困難的情況較為普遍。一是開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目單位法制意識(shí)差，心理上存在規(guī)費(fèi)可交可不交，頂著不交或少交;二是地方政府為招商引資，隨意免征水土保持規(guī)費(fèi)，甚至將免征規(guī)費(fèi)作為招商引資的優(yōu)惠條件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年以來(lái)，寧武縣應(yīng)征收水土保持規(guī)費(fèi)320萬(wàn)元，而實(shí)際只征收12萬(wàn)元。

2 對(duì)策及建議

(1)加大力度，改善執(zhí)法環(huán)境。①提高法規(guī)的宣傳層次和覆蓋面，增強(qiáng)政府、社會(huì)公眾、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主的法律意識(shí)，使他們真正認(rèn)識(shí)到治理水土流失對(duì)振興經(jīng)濟(jì)和維護(hù)可持續(xù)發(fā)展的意義和作用;②水保執(zhí)法部門要加強(qiáng)對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目單位的督促檢查力度，確?！叭瑫r(shí)”制度落到實(shí)處;③增強(qiáng)宣傳的長(zhǎng)效性，提高社會(huì)公眾的水土保持意識(shí)，營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。

(2)嚴(yán)格水土保持方案審批制度，加大監(jiān)督檢查力度。①加強(qiáng)部門協(xié)作，理順工作關(guān)系，明確業(yè)務(wù)主體和主管職責(zé)，做好源頭控制，嚴(yán)格落實(shí)水保方案申報(bào)制度。②加大對(duì)水土流失防治區(qū)的監(jiān)管，嚴(yán)格審批環(huán)節(jié)。③健全和完善水保監(jiān)督檢查制度，一是做好規(guī)劃區(qū)內(nèi)水土保持監(jiān)督檢查項(xiàng)目的備案，必要時(shí)報(bào)請(qǐng)縣政府出臺(tái)適應(yīng)本地發(fā)展需要的水保監(jiān)督檢查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)肅處理水保違法案件;二是嚴(yán)格落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，加大監(jiān)督檢查力度，督促建設(shè)單位和個(gè)人嚴(yán)格落實(shí)方案的實(shí)施和項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，嚴(yán)禁未經(jīng)許可變更設(shè)計(jì)和違規(guī)操作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正建設(shè)單位的違規(guī)行為。④建立健全群防群治和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，建立健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，廣泛發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督，這是防止人為破壞水保設(shè)施和人為造成水土流失案件發(fā)生的有效途徑。

(3)嚴(yán)格規(guī)費(fèi)征收程序，防止規(guī)費(fèi)流失。①將開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目繳納的規(guī)費(fèi)登記、造冊(cè)，做到底清數(shù)明;②嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目依法依規(guī)納費(fèi)行為;③抓典型案件的處理，對(duì)拒不履行法律責(zé)任和義務(wù)的單位和個(gè)人依法依規(guī)從嚴(yán)、從重、從快處理，必要時(shí)申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行;④做好問題協(xié)調(diào)，理順經(jīng)濟(jì)建設(shè)、招商引資與規(guī)費(fèi)征收、水土保持建設(shè)的關(guān)系，避免水保規(guī)費(fèi)的流失，為全縣水保生態(tài)建設(shè)提供必要的資金保障。

(4)嚴(yán)格履責(zé)，執(zhí)行好建設(shè)項(xiàng)目水保設(shè)施專項(xiàng)驗(yàn)收制度。水行政主管部門要依據(jù)新水土保持法，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督檢查和竣工驗(yàn)收申報(bào)工作，確保水保方案的有效性和水保措施落實(shí)到位，最大限度地防止或減少水土流失案件的發(fā)生。