徐新華

（淮河水利委員會(huì)建設(shè)與管理處 蚌埠 233001）

加強(qiáng)河湖岸線管理 保障防洪工程安全

徐新華

（淮河水利委員會(huì)建設(shè)與管理處 蚌埠 233001）

通過對(duì)岸線利用及管理形勢(shì)和現(xiàn)狀問題分析，進(jìn)一步闡述河湖岸線利用管理規(guī)劃“四區(qū)兩線”的重要意義，重點(diǎn)分析“四區(qū)兩線”對(duì)目前河道開發(fā)利用及管理的指導(dǎo)和控制作用，優(yōu)化岸線資源配置，避免重復(fù)、盲目投資建設(shè)，集中開發(fā)與重點(diǎn)整治建設(shè)結(jié)合，創(chuàng)新管理理念，打造城市人水和諧環(huán)境，讓流域綜合規(guī)劃成為流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倍增器，保證防洪工程安全，為流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的水環(huán)境。

岸線 利用 管理 防洪

岸線是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周邊為加強(qiáng)岸線資源的保護(hù)和合理開發(fā)而劃定的管理控制線。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，江河、湖泊開發(fā)活動(dòng)和臨水建筑物日益增多，河湖泊岸線利用程度提高，建設(shè)項(xiàng)目對(duì)岸線資源的利用和管理提出更高的要求。在長江中下游、珠江三角洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及淮河中下游城市河段，岸線開發(fā)利用程度普遍較高，港口碼頭、橋梁、取排水口、臨河城市景觀等項(xiàng)目密集。如珠江三角洲地區(qū)20世紀(jì)80年代初期有主要橋梁約60多座，至2000年已發(fā)展到200多座。淮河中游地區(qū)80年代僅有6座大橋，至2012年已建20座大橋，2座攔河閘，正在建設(shè)的有4座大橋。據(jù)預(yù)測，至2020年七大流域重點(diǎn)河段岸線利用長度將由現(xiàn)狀的2430km增加到3188km，總計(jì)新增岸線利用長度758km，新增幅達(dá)到31.2%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長江流域與珠江流域岸線利用增幅尤其明顯。

涉河建筑物的大量增加和岸線的無序開發(fā)，再加上部分河段的人為設(shè)障等現(xiàn)象，顯著影響河道行洪，降低河道泄洪能力，對(duì)防洪工程安全有不利影響，防洪形勢(shì)不容樂觀。一些橋梁多建在河道的狹窄處，河道行洪斷面不斷束窄，壅水影響明顯，蓄泄關(guān)系變化突出，岸線、灘地的過量開發(fā)，對(duì)河勢(shì)變化、供水、水生態(tài)環(huán)境有較大影響。因此，必須制定有效的控制管理措施，應(yīng)對(duì)日益增長的岸線利用需求，落實(shí)岸線管理專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)范岸線的開發(fā)利用和管理。

一、淮河流域岸線利用管理現(xiàn)狀及問題

1.岸線利用管理體制不順，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

岸線開發(fā)利用和管理涉及水利、國土、交通、航運(yùn)、海事、市政、環(huán)保等多部門，受部門保護(hù)和行業(yè)利益驅(qū)動(dòng)等影響，各部門都出臺(tái)了相應(yīng)的法律、法規(guī)，但存在著主次不分、權(quán)限不明、范圍不清、權(quán)責(zé)不一、管理交叉、相互重疊、推諉扯皮等現(xiàn)象；管理法規(guī)、管理權(quán)限重疊，權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)，水行政主管部門作為統(tǒng)一管理河道的主管機(jī)關(guān)理應(yīng)統(tǒng)籌岸線的使用與管理，事實(shí)卻是由借水行舟的交通、航運(yùn)部門對(duì)岸線進(jìn)行許可管理，難以對(duì)防洪、供水、航運(yùn)、水生態(tài)、環(huán)境保護(hù)等功能缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。由于流域管理和行政區(qū)域管理之間、部門間和行業(yè)間缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致政出多頭，各自為政，難以形成合力，管理效率低下。

2.岸線開發(fā)利用缺乏整體規(guī)劃和有效管理

岸線開發(fā)利用多強(qiáng)調(diào)局部利益，不能統(tǒng)籌上下游、左右岸關(guān)系，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃及有效管理，主管部門各自為政，亂占濫用問題突出；個(gè)別項(xiàng)目擠占規(guī)劃保留區(qū)或防洪工程用地，改變河勢(shì)，影響防洪安全；一些河段取水口、排水口、港口碼頭犬牙交錯(cuò)，既相互影響，也不能發(fā)揮岸線功能，或造成岸線資源浪費(fèi)；一些臨水城市以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，隨意圍墾河湖、占用河灘地，人水爭地矛盾突出。岸線利用無功能分區(qū)，影響河湖水質(zhì)，對(duì)后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生功能性影響。

3.岸線開發(fā)利用不注意與防洪規(guī)劃的協(xié)調(diào)，影響防洪工程安全

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國約有700多座臨河城市，其中70座較大城市有防洪任務(wù)，由于多年未遭遇大洪水威脅，一些城市防洪意識(shí)淡漠，河道堤防的管理范圍、臨水控制線、外緣控制線長期得不到劃定，隨意占用河道、圍墾河湖的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地方切堤建房，甚至直接在河道灘地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，不僅影響河道行洪，自身的安全也難以保障。在河道灘地內(nèi)棄置或存放固體污染物，設(shè)置多種堆場，影響河道行洪，污染河水水質(zhì)。

4.岸線利用效率低，資源配置不合理

部分項(xiàng)目從各自需求出發(fā)，缺乏與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其他相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，常以單一功能進(jìn)行岸線開發(fā)利用，造成岸線資源配置不夠合理，存在多占少用和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，岸線資源總體利用效率不高，不能充分發(fā)揮岸線資源的效能，造成岸線資源的浪費(fèi)。部分河段建設(shè)項(xiàng)目過于集中，導(dǎo)致河道壅水相互疊加，其累加效應(yīng)已影響到防洪安全和河勢(shì)穩(wěn)定。岸線利用配置不合理，部分小型工程大量占用岸線資源，把深水泊位按淺水泊位利用，或中小型碼頭占用較長的岸線，造成岸線資源浪費(fèi)，一些先期建設(shè)的碼頭因管理等問題無力經(jīng)營形成阻水障礙；一些省際邊界河道，未能處理好上下游、左右岸之間的關(guān)系，各自為政，盲目競相開發(fā)利用，擠占河道；河道、岸線灘地多用于經(jīng)濟(jì)開發(fā)，較少考慮水景觀、水生態(tài)、水文化等公益性功能。

5.岸線利用項(xiàng)目的影響及補(bǔ)救措施研究滯后，不利于規(guī)范管理

岸線開發(fā)利用有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也壓縮河道行洪斷面，占用河道堤防管理和保護(hù)范圍，影響河道行洪和河勢(shì)穩(wěn)定，對(duì)水生態(tài)環(huán)境也有一定影響。受多方面影響，目前就建設(shè)項(xiàng)目對(duì)河道行洪和河勢(shì)穩(wěn)定的影響，只注重單個(gè)項(xiàng)目影響，對(duì)多個(gè)項(xiàng)目的累加效應(yīng)及影響機(jī)理研究不夠，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)前后河道沖刷、淤積和行洪能力的影響計(jì)算方法需進(jìn)一步研究驗(yàn)證，對(duì)可能采取的補(bǔ)救、補(bǔ)償措施效果，需進(jìn)一步觀察評(píng)價(jià)。與此同時(shí)，有關(guān)管理法規(guī)也相對(duì)滯后，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目需采取的補(bǔ)救、補(bǔ)償措施無權(quán)威的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范依據(jù)。

二、淮河流域岸線利用管理規(guī)劃主要內(nèi)容及重要意義

2007年3 月，水利部《關(guān)于開展河道（湖泊）岸線利用管理規(guī)劃工作的通知》（水利部水建管〔2007〕67號(hào)），在全國范圍內(nèi)啟動(dòng)了河道（湖泊）岸線利用管理專項(xiàng)規(guī)劃，2013年3月，國務(wù)院批復(fù)了《淮河流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》，《淮河流域河道（湖泊）岸線利用管理專項(xiàng)規(guī)劃》作為流域綜合規(guī)劃的一部分成為岸線利用管理的重要技術(shù)依據(jù)，對(duì)淮河流域規(guī)范岸線利用和管理有重要指導(dǎo)意義。

《淮河流域河道（湖泊）岸線利用管理專項(xiàng)規(guī)劃》進(jìn)一步明確了流域岸線利用管理，在外緣控制線和臨水控制線之間的帶狀區(qū)域即為岸線，任何進(jìn)入外緣控制線以內(nèi)岸線區(qū)域的開發(fā)利用行為都必須符合岸線功能區(qū)劃的規(guī)定及管理要求，且原則上不得逾越臨水控制線，建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)利用必須服從岸線控制線和岸線功能分區(qū)。岸線控制線是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周邊為加強(qiáng)岸線資源的保護(hù)和合理開發(fā)而劃定的管理控制線，岸線控制線分為臨水控制線和外緣控制線。

臨水控制線是指為穩(wěn)定河勢(shì)、保障河道行洪暢通和維護(hù)河流健康生命的基本要求，在河岸的臨水一側(cè)順?biāo)鞣较蚧蚝囱匕吨苓吪R水一側(cè)劃定的管理控制線。

外緣控制線是岸線資源保護(hù)和管理的外緣邊界線，一般以河（湖）堤防工程背水側(cè)管理和保護(hù)范圍的外邊線作為外緣控制線，對(duì)無堤段河道以設(shè)計(jì)洪水位與岸邊的交界線作為外緣控制線。

岸線功能區(qū)是根據(jù)岸線資源的自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能屬性以及不同的要求，將岸線資源劃分為不同類型的區(qū)段。岸線功能區(qū)界線與岸線控制線垂向或斜向相交。岸線功能區(qū)分為岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)和岸線開發(fā)利用區(qū)四類。

岸線保護(hù)區(qū)是指對(duì)流域防洪安全、水資源保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)、珍稀瀕危物種保護(hù)及獨(dú)特的自然人文景觀保護(hù)等至關(guān)重要而禁止開發(fā)利用的岸線區(qū)。一般情況下是國家和省級(jí)保護(hù)區(qū)（自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園自然文化遺產(chǎn)等）、重要水源地等所在的河段，或因岸線開發(fā)利用對(duì)防洪和生態(tài)保護(hù)有重要影響的岸線區(qū)。

岸線保留區(qū)是指規(guī)劃期內(nèi)暫時(shí)不開發(fā)利用或者尚不具備開發(fā)利用條件的岸線區(qū)。對(duì)河道尚處于演變過程中，河勢(shì)不穩(wěn)、河槽沖淤變化明顯、主流擺動(dòng)頻繁的河段，或有一定的生態(tài)保護(hù)或特定功能要求的岸線。

岸線控制利用區(qū)是指因開發(fā)利用岸線資源對(duì)防洪安全、河流生態(tài)保護(hù)存在一定風(fēng)險(xiǎn)，或開發(fā)利用程度已較高，進(jìn)一步開發(fā)利用對(duì)防洪、供水和河流生態(tài)安全造成等一定影響，而需要控制開發(fā)利用程度的岸線區(qū)段。岸線控制利用區(qū)要加強(qiáng)對(duì)開發(fā)利用活動(dòng)的指導(dǎo)和管理，有控制、有條件地合理適度開發(fā)。

岸線開發(fā)利用區(qū)是指河勢(shì)基本穩(wěn)定，無特殊生態(tài)保護(hù)要求或特定功能要求，岸線開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、供水安全及河流健康影響較小的岸線區(qū)，應(yīng)按保障防洪安全、維護(hù)河流健康和支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，有計(jì)劃、合理地開發(fā)利用。

三、河湖岸線利用管理的建議及對(duì)策

1.理順河湖岸線管理體制與機(jī)制

河湖岸線應(yīng)由有管轄權(quán)的河道主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，其他部門只能配合，避免政出多頭。岸線開發(fā)利用直接影響河道行洪、河勢(shì)穩(wěn)定和河道安全管理，其開發(fā)利用與保護(hù)，應(yīng)由流域管理機(jī)構(gòu)按流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的原則統(tǒng)一規(guī)劃和管理，交通、航運(yùn)主管部門可負(fù)責(zé)航道水面的日常巡查，航運(yùn)主管部門整治航道和水利主管部門整治河道應(yīng)相互征求對(duì)方意見，不得影響河道行洪和河勢(shì)穩(wěn)定和河道管理。交通、航運(yùn)以及其他部門凡占用河道岸線開發(fā)利用項(xiàng)目，其工程建設(shè)方案應(yīng)編制防洪評(píng)價(jià)報(bào)告，按水行政許可程序?qū)⒐こ探ㄔO(shè)方案報(bào)經(jīng)有管轄權(quán)的流域機(jī)構(gòu)或水行政主管部門審查同意，工程施工應(yīng)按《防洪法》要求，由河道主管機(jī)關(guān)對(duì)工程的位置和界限進(jìn)行核準(zhǔn)，施工過程中，實(shí)施施工監(jiān)督，并對(duì)防洪影響處理工程進(jìn)行驗(yàn)收。

2.開發(fā)與保護(hù)并重，嚴(yán)格分區(qū)管理

城市人民政府應(yīng)組織水行政主管部門應(yīng)組織編制本轄區(qū)內(nèi)河道、湖泊保護(hù)規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施，勘定范圍，按規(guī)范開展河道、湖泊巡查，工程占用河道、湖泊水域及行洪斷面的應(yīng)予以補(bǔ)救或補(bǔ)償，保障防洪工程安全。依法加強(qiáng)河湖管理，嚴(yán)禁圍墾河湖和人為設(shè)障，違法圈圍應(yīng)限期逐步清退。在河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)各類橋梁、碼頭等建筑物，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目累加效應(yīng)進(jìn)行分析，制定補(bǔ)救、補(bǔ)償措施，盡可能消除不利影響。開展水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)試點(diǎn)工作，促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

3.岸線開發(fā)利用項(xiàng)目應(yīng)注意與流域總體規(guī)劃和防洪規(guī)劃相協(xié)調(diào)

臨河城市人民政府或規(guī)劃主管部門編制城市總體規(guī)劃時(shí)應(yīng)征求有管轄權(quán)的流域管理機(jī)構(gòu)意見，其中涉及河道岸線利用建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)按《防洪法》的規(guī)定履行水行政許可審查程序。

4.優(yōu)化資源配置，合理利用岸線資源

城市總體規(guī)劃中應(yīng)注意涉河建設(shè)項(xiàng)目功能分區(qū)，與岸線利用管理規(guī)劃功能區(qū)相一致，同時(shí)避免建設(shè)項(xiàng)目超過臨水控制線和功能分區(qū)上相矛盾；岸線利用中應(yīng)注意規(guī)模開發(fā)，集中使用和規(guī)劃，避免岸線“深水淺用、長線短用”，影響城市水景觀和河道行洪能力；綜合配置城市多種資源，避免資源空置，經(jīng)濟(jì)開發(fā)與防洪安全并重；對(duì)岸線有償使用制度深入研究，探討通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)配置岸線資源的可靠性。

5.加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理基礎(chǔ)研究，完善管理法規(guī)和技術(shù)規(guī)范

目前涉河建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)多針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目，沒有對(duì)整個(gè)區(qū)域河段的建設(shè)項(xiàng)目造成的累積不利影響進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，有關(guān)部門應(yīng)積極組織對(duì)岸線開發(fā)利用程度高的河段進(jìn)行總體評(píng)價(jià)和研究，探討影響規(guī)律。對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目較集中的河段、重要險(xiǎn)工及河勢(shì)不穩(wěn)定區(qū)域，可設(shè)置必要的觀測設(shè)施，對(duì)工程實(shí)施前后河道行洪能力及河勢(shì)變化進(jìn)行研究性觀測，對(duì)防洪影響處理工程補(bǔ)救措施進(jìn)行驗(yàn)證研究，對(duì)計(jì)算分析方法進(jìn)行驗(yàn)證分析；建立涉河建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃涉河建設(shè)項(xiàng)目許可和審查等。建立淮河流域岸線利用建設(shè)項(xiàng)目管理數(shù)據(jù)庫，對(duì)各類岸線利用項(xiàng)目的工程特性及影響進(jìn)行跟蹤統(tǒng)計(jì)分析