韓孟孟

(中國海洋大學(xué) 社會科學(xué)部，山東 青島 266000)

我國聽證制度研究

韓孟孟

(中國海洋大學(xué) 社會科學(xué)部，山東 青島 266000)

我國聽證制度由外國引入，基于民主法治建設(shè)而存在，并隨著公民的民主法治意識的增強(qiáng)不斷完善。在了解聽證制度的基本概念，發(fā)展歷程，發(fā)揮作用的基本條件，以及社會作用的基礎(chǔ)上，更應(yīng)認(rèn)識到聽證制度存在的缺陷。深入研究它的理論知識，它運(yùn)行的程序、原則，全面分析它的不足之處，針對性的提出更多的建議以供立法者，執(zhí)法者參考，使我國的聽證制度逐漸形成一個(gè)完整的體系。

聽證制度；行政處罰；依法行政

聽證制度，是在社會主義民主與法制條件下產(chǎn)生的。一方面可以保證行政機(jī)關(guān)公正、公平、公開、合理地依法處罰相對方，從而使行政權(quán)高效，合法的行使；另一方面也可以保證行政相對方參與行政決定，保障相對方的知悉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。自從十一屆三中全會以來，我國進(jìn)入了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，社會主義民主、法治都得到不斷的提高。聽證制度作為我國社會主義法治建設(shè)中的一項(xiàng)重要制度，無論在立法上，還是執(zhí)法上，都需要進(jìn)一步健全。

一、我國聽證制度概述

（一）聽證制度的概念

對于聽證概念的界定，有各種表述。譬如，外國有的學(xué)者認(rèn)為“聽證是指行政機(jī)關(guān)在做出影響相對人權(quán)益的行政決定時(shí)，就與該行政決定有關(guān)的事實(shí)及基于此的法律適應(yīng)問題，提供申述意見，提供證據(jù)的機(jī)會的程序”；有學(xué)者認(rèn)為，“聽證是指行政主體在做出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由行政相對人表達(dá)意見，提供證據(jù)的程序以及行政主體聽取意見，接受證據(jù)的程序所構(gòu)成的法律制度”[2]。對于聽證制度的概念，我國的研究者區(qū)也有不同的區(qū)分。本文的聽證制度主要是指廣義上的，即[1]在相關(guān)部門做出決策之前，給利害關(guān)系人機(jī)會以發(fā)表其意見，對特定的事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證，辯駁的程序，聽證的內(nèi)涵主要是聽取當(dāng)事人的意見，聽證的外延，涉及立法，執(zhí)法和司法領(lǐng)域。

（二）聽證制度在我國的發(fā)展歷程

聽證制度在我國主要經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段：

1.聽證制度的確立（二十世紀(jì)九十年代到黨的十六大）

起初，聽證制度主要集中在價(jià)格方面，針對價(jià)格問題召開聽證會，廣泛聽取人民群眾的意見和建議，從而使決策更加的民主化、科學(xué)化，隨著實(shí)踐的發(fā)展，開始擴(kuò)展到立法，行政，司法領(lǐng)域。作為一種新生的事物，聽證制度從無到有，逐漸被以法律的形式確認(rèn)下來，做到了有法可依。

在我國首次將聽證制度作為法律程序確定下來的是[3]1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》，也是我國行政程序制度發(fā)展的重要突破。《立法法》則是我國立法體制改革的一次巨大飛躍[4]?！吨腥A人民共和國價(jià)格法》中對聽證的有關(guān)規(guī)定是我國的聽證制度在立法方面的發(fā)展。該法規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必須性、可行性?！?/p>

2. 聽證制度的發(fā)展（從黨的十六大至今）

2002年11月，中共十六大政治報(bào)告中首次明確提出，要建立健全聽證制度。聽證制度在我國已經(jīng)得到長足的發(fā)展，成為實(shí)現(xiàn)民主的一種不可或缺的重要方式。

無論在理論上，還是在實(shí)踐上聽證制度都得到迅速發(fā)展。在價(jià)格聽證方面，1997年《中華人民共和國價(jià)格法》的頒布標(biāo)志著中國價(jià)格聽證制度的正式確立；立法聽證方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上海、廣東、四川等20多個(gè)省、區(qū)、市人大常委會已召開立法聽證會數(shù)十次，深圳市就舉行了四次立法聽證會。全國各地也都舉行過很多的聽證會。

（三）我國聽證制度建構(gòu)的意義

1. 聽證制度是保障公民權(quán)利的途徑

聽證制度可以更好的聽取群眾的意見和建議，對和人民群眾的生活息息相關(guān)的各事項(xiàng)進(jìn)行變更時(shí)，比如說水價(jià)的上漲，這種關(guān)系到公民切身利益的事項(xiàng)，就需要征求群眾的意見，如果僅僅由國家有關(guān)部門自行制定實(shí)施決策，就不能很好的代表廣大群眾的利益。聽證制度的實(shí)行，就是使公民能夠積極的參與到我國的民主法治建設(shè)中來，制定更多符合自身利益的決策。

2. 聽證制度是完善國家立法的需要

我國是人民當(dāng)家作主的社會主義法治國家。依法治國就要做到有法可依，有法必依。有法必依的前提是有法可依，所以要不斷完善我國的法律法規(guī)，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)為我國聽證制度的發(fā)展提供了依據(jù)。根據(jù)法律規(guī)定，公民有批評建議的權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，聽證制度的實(shí)施，就可以使公民的批評建議權(quán)得到很好地發(fā)揮，也可以彌補(bǔ)我國法律方面的缺陷，完善法律，完善國家立法。

3. 聽證制度是監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的方式

國家機(jī)關(guān)由于其地位的特殊性，權(quán)力的優(yōu)越性，在處理事務(wù)時(shí)會出現(xiàn)一些徇私舞弊現(xiàn)象，如，國家行政機(jī)關(guān)擁有對公民人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行行政處罰的權(quán)力，如果缺乏必要的監(jiān)督約束，公民的權(quán)力就會受到威脅，還會影響到國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的公正性。聽證制度的實(shí)施，公民更多的參與到國家事務(wù)，國家公共事業(yè)，文化事業(yè)中，這也是對國家有關(guān)機(jī)關(guān)的一種很有效的監(jiān)督方式，可以促使其約束自身，保證決策的公開化透明化。

總之，聽證制度作為我國民主法治建設(shè)不斷發(fā)展的產(chǎn)物，對我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有很重大的意義，無論是從公民，社會，國家還是別的方面都可見一斑。

二、聽證制度發(fā)揮作用的要件

（一）聽證主持人需要保持中立

聽證主持人[5]，是指負(fù)責(zé)聽證活動組織工作的調(diào)節(jié)和控制，使聽證活動按照法定程序合法完成的工作人員。要保證聽證制度發(fā)揮良好的作用，聽證主持人的中立十分關(guān)鍵，聽證活動的一方有可能是擁有國家權(quán)力的相關(guān)部門，因此聽證主持人不能迫于某種壓力而妨礙聽證的公平性。公平正義是制度的生命力所在，[10]加強(qiáng)制度建設(shè)，必須致力于提高制度的科學(xué)性、合理性，必須在制度建設(shè)中最大限度地體現(xiàn)社會公平正義。聽證主持人要具備良好的素養(yǎng)，最基本的就是在聽證過程中保持中立，維護(hù)聽證的公開公平性。

（二）參與人是相關(guān)利害人或忠實(shí)代表

聽證制度的設(shè)立是我國民主建設(shè)的表現(xiàn)，它為不同的階層，不同的組織，個(gè)人提供了參與國家管理，維護(hù)自身合法權(quán)益的機(jī)會，這在功能和作用上與論證會，座談會有很大的不同，如果參加聽證的公民不是利害相關(guān)人或忠實(shí)代表，就不能很好地發(fā)揮聽證制度的功能。只有真正的利害相關(guān)人才能對聽證事項(xiàng)投以極大的熱情和精力，維護(hù)自己的合法權(quán)益。同樣，只有最大限度的聽取利害相關(guān)人的意見才能保證決策的科學(xué)性，民主性。

（三）聽證事項(xiàng)必須受聽證約束

聽證事項(xiàng)必須受到聽證的約束，否則聽證制度就失去了存在的意義[6]。為了保障與聽證事項(xiàng)具有密切關(guān)系的聽證利害關(guān)系人的權(quán)益以及聽證程序的公平公正性，就必須把案卷的排他性原則作為聽證的核心內(nèi)容。案卷排他性原則可以為有關(guān)機(jī)關(guān)提供充分的事實(shí)基礎(chǔ)；可以保障當(dāng)事人陳述意見反駁不利于己的事實(shí)；還可以保障法院對有關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢查決定的合法性，合理性。

（四）聽證結(jié)果受司法審查的潛在壓力

權(quán)力的產(chǎn)生運(yùn)行如果要擺脫腐敗的宿命，就必須受到制約，無論是行政聽證還是立法聽證，如果僅僅依靠自生的改錯(cuò)機(jī)制很難從根本上避免“自己做自己法官”的局面。如果沒有外部的監(jiān)督，聽證制度就如同虛設(shè)，而司法審查是最好的外部監(jiān)督之一，司法審查的監(jiān)督以事前制定的法律作為依據(jù)，從而對各種聽證進(jìn)行有效的審查，可以保障聽證程序的規(guī)范性，聽證結(jié)果的民主性，科學(xué)性。

三、當(dāng)前我國聽證制度存在的問題

（一）聽證涉及的范圍過于狹窄

在立法領(lǐng)域，《立法法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在起草行政法規(guī)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)廣泛的征集廣大人民群眾、組織和社會團(tuán)體及有關(guān)國家機(jī)關(guān)的意見，方式可以采取聽證會，座談會等，雖然做了這樣的規(guī)定，但是卻沒有明確規(guī)定什么是“必須”召開聽證會，具有了很大的隨意性。

在行政處罰領(lǐng)域[7]，限制人身自由的行政處罰是最嚴(yán)厲的，但是按照《行政處罰法》的規(guī)定，當(dāng)事人卻沒有申請聽證的權(quán)利，這就不能很好的保障廣大人民群眾的權(quán)利和利益。

（二）聽證活動舉辦的規(guī)模和頻率有局限

自從廣東省地方人大開創(chuàng)了立法聽證的先河以來[8]，全國大部分省市在制定地方性法規(guī)的時(shí)都會召開聽證會，雖然召開聽證會可以使決策更加科學(xué)化、民主化，使人民群眾更好地表達(dá)自己的意見，但是近幾年來，各地召開聽證會的次數(shù)和規(guī)模卻很有限。當(dāng)然，這也與舉行聽證會的成本高，組織活動難度大，程序復(fù)雜有很大的關(guān)系。

（三）參與聽證會的代表具有局限性

2011年網(wǎng)絡(luò)上曬出成都有四名“價(jià)格聽證專業(yè)戶”，隨機(jī)抽簽次次“被選中”，其中一名年近60的老婦七年里一共參加過19次聽證會，這位胡老太在聽證中先后支持過漲水價(jià)、漲的士價(jià)、漲停車費(fèi)等等。舉行聽證會是為了更好的反映群眾利益，使決策更加的科學(xué)化、民主化。價(jià)格聽證制度在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)的“價(jià)格聽證專業(yè)戶”很容易被操縱，代表的是相關(guān)部門的利益，而不是反映群眾的呼聲，“逢聽必漲”降低了相關(guān)政府部門的公信力。在我國，聽證會代表的選擇往往由官方?jīng)Q定，而且優(yōu)勢群體往往比弱勢群體有更多的機(jī)會，久之聽證會的舉行也失去了它本來的價(jià)值。

（四）參與聽證會的熱情不高，權(quán)利意識淡薄

隨著我國的法治建設(shè)，公民的權(quán)力意識逐漸增強(qiáng)，但在聽證方面還有很大欠缺。公民參與聽證會的熱情不高，維權(quán)意識淡薄。2011年5月26日，東莞市物價(jià)局向社會發(fā)布了征集水價(jià)調(diào)整聽證會參加人的公告，截至最后一天，沒有任何市民報(bào)名。有市民明確表示，不愿參加“走過場聽證會”， 公民對聽證這一制度還是持懷疑態(tài)度，對于聽證會是否會真正代表群眾的利益不敢肯定，這與在實(shí)際生活中部分機(jī)關(guān)的做法讓群眾“心寒”有很大的關(guān)系，使本來要聽取民意，反映民意的聽證制度逐漸流于形式。

（五）聽證的過程不公開，透明度不高

舉行聽證會的目的是為廣泛聽取參與群眾的意見，使聽證的結(jié)果更加民主化。但在實(shí)際操作過程中，聽證主持人，聽證資料，聽證記錄等，都采取嚴(yán)格的保密措施，與相關(guān)法律規(guī)定的必須公開相違背。如2004年9月9日在調(diào)整居民住宅供熱價(jià)格的聽證會中，市物價(jià)局給聽證代表發(fā)出的邀請函上明確提出“在聽證會舉行之前，不要向外界透露”。這樣的聽證會只是流于形式的花瓶，長此以往，只會使廣大人民群眾越來越灰心，逐漸失去對聽證制度的信心和信任。

四、完善我國聽證制度的對策

（一）擴(kuò)大聽證的適用范圍

完善聽證制度要進(jìn)一步擴(kuò)大聽證的適應(yīng)范圍，比如說，在涉及到人身自由的行政處罰中受處罰者并沒有要求舉行聽證的權(quán)利，不利于保障群眾利益，更不能體現(xiàn)我國人民當(dāng)家作主的地位，所以，完善聽證制度就要擴(kuò)大行政處罰領(lǐng)域聽證適應(yīng)的范圍。我國現(xiàn)階段的聽證僅僅局限于價(jià)格聽證，行政處罰，行政立法，行政許可等幾個(gè)方面，然而涉及到行政相對人權(quán)益的具體行政行為還有很多，行政征收，行政裁決等。因此，要進(jìn)一步擴(kuò)大聽證的適應(yīng)范圍，將其他可能影響到行政相對人的具體行政行為納入行政聽證程序之內(nèi)。

（二）加強(qiáng)聽證立法，完善聽證法規(guī)

聽證制度在我國引入的時(shí)間不長，在立法方面存在很多的缺陷。沒有統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)，在各個(gè)領(lǐng)域都有自己的一套運(yùn)行程序，各自為政，存在很大的弊病,[7]所以，中央應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)聽證立法，在中央的統(tǒng)一規(guī)定下，各個(gè)地方根據(jù)自身的實(shí)際情況予以完善，做出詳細(xì)的規(guī)定，但是前提是必須以中央的立法為依據(jù)，一切措施都不能與最基本的立法相違背。從而，使整個(gè)聽證制度形成一個(gè)完整的體系，運(yùn)行有序。

（三）提高公眾對聽證的監(jiān)督

提高公眾對聽證的監(jiān)督就要提高公民參與聽證的熱情。首先是聽證信息的公開化，聽證信息要在社會上公開，讓廣大人民群眾了解，聽證的結(jié)果要得到大家的贊同認(rèn)可；然后是加強(qiáng)對聽證過程的監(jiān)督，聽證的整個(gè)過程可以通過電視，網(wǎng)絡(luò)等全程向社會直播，還可以召開記者會，提供詳細(xì)的背景資料等等，方便對聽證會的情況進(jìn)行宣傳。這樣還可以培養(yǎng)公眾參與聽證的興趣和熱情，同時(shí)也是對聽證的組織者的一種無形的約束，促使其政務(wù)公開，更加的陽光化，科學(xué)化。

（四）聽證代表篩選程序的公開性

必須選擇能夠充分反映民意的聽證代表，避免聽證代表的代表性和權(quán)威性受到群眾的質(zhì)疑，所以聽證代表的選擇必須要向社會公開，而且要利用電視網(wǎng)絡(luò)等公開聽證代表的選擇過程，使其處于透明公開的地位，這樣才能使選出的代表能夠代表社會各界的意見，防止有些單位的惡意操控，做到既公開又公正。

（五）完善相應(yīng)的聽證回應(yīng)制度

一場聽證會舉辦的是否成功，主要看最后的行政決定有多少受到聽證會的影響，有些聽證會流于形式，[9-10]真正的決定并沒有受到聽證會的多少影響，沒有采納聽證會上各方代表的意見，而是有關(guān)單位根據(jù)自己的意志我行我素。因此，完善我國的聽證制度，就要建立相應(yīng)的聽證回應(yīng)制度，每舉辦一場聽證會，都要針對聽證的結(jié)果向公眾公開其選擇某些聽證代表的意見或者是不選擇某些聽證代表的意見的原因，并做好相關(guān)的記錄，這樣才能使聽證的價(jià)值真正落實(shí)到實(shí)處。

（六）確定聽證筆錄內(nèi)容與效力

聽證的效力問題是聽證制度中比較重要的一個(gè)問題[9]，聽證制度最終價(jià)值實(shí)現(xiàn)的程度決定了聽證筆錄在行政行為中的效力的認(rèn)定。比如我國，雖然行政處罰的聽證程序有比較詳細(xì)具體的規(guī)定，但是對于聽證制度這個(gè)比較新生的事物而言，這些聽證的規(guī)定仍然是簡單的，很難滿足實(shí)際操作的需要，聽證制度在很大程度上還是“象征性”的成分比較多。所以，要改善現(xiàn)在這樣的局面就必須要使聽證筆錄的效力得到正式的確認(rèn)。

五、結(jié)語

綜上所述，聽證制度作為一種“舶來品”，在我國的民主法治建設(shè)中發(fā)揮了不小的作用，但我們更應(yīng)看到聽證制度所暴露出來的一些問題，只有認(rèn)識到這些問題，對癥下藥，找到完善的措施，才能促進(jìn)我國聽證制度的不斷發(fā)展。我國聽證制度的建設(shè)可以說是任重而道遠(yuǎn)，但是我相信，在黨和政府的重視引導(dǎo)下，再加上社會各界的共同努力，我國的聽證制度的發(fā)展一定是光明一片。

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On the Hearing System in China

HAN Meng-meng
(Social Scienti fi c Department, Ocean University of China, Qingdao 266000, Shandong, China)

Hearing system in our country was foreign introduced from abroad, based on democracy and legal construction, and approved with the augmentation of the citizens' awareness of democratic rule of law. Understanding the basic concept of the hearing system, the development course, the basic condition of work, and its social role, we should further recognize the fl aws of the hearing system. With a deep study of its theoretical knowledge, and running procedures and principles, and analysis of its shortcomings, the paper proposes specif i c suggestions for legislators’ and law enforcers’ reference, to optimize the hearing system to be a complete system.

hearing system; administrative sanction; administration according to law

D922.1

A

1673-9272(2013)06-0116-04

2013-07-02

青島市雙百調(diào)研工程招標(biāo)課題“新生代農(nóng)民工社會管理機(jī)制創(chuàng)新研究”（編號：1008-3642（2013）02-0060-05）。

韓孟孟（1989-），女，山東省青島人，中國海洋大學(xué)社會科學(xué)部 碩士研究生，研究方向：行政管理。

[本文編校：羅 列]