在“穩(wěn)增長(zhǎng)”的前提下，地方政府基礎(chǔ)建設(shè)目前仍然在不斷投入，但政府財(cái)政收入增幅降低，土地出讓收入由于高房?jī)r(jià)的常年透支，加上監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)，空間已越來(lái)越小。

巨額債務(wù)即將到期，而債務(wù)人無(wú)力償還，因此政府同意延長(zhǎng)到期日……這不是在描述希臘紓困方案，而是在說(shuō)中國(guó)地方政府可能出現(xiàn)的困境。根據(jù)審計(jì)署《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，2012年和2013年地方政府債務(wù)將進(jìn)入集中償還期，有42%的地方債務(wù)于2012年年底到期，53%的地方債務(wù)于2013年年底到期。

2012年10月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究》一書(shū)顯示，截至2010年年底，中央政府和地方政府最大口徑下負(fù)債總額23.76萬(wàn)億元，占2010年全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比值的59%，接近國(guó)際公認(rèn)的公共部門(mén)負(fù)債率警戒線。隨著房地產(chǎn)調(diào)控，地方政府土地出讓金減少，地方債務(wù)尤其需要關(guān)注。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融法研究所所長(zhǎng)黃震對(duì)記者表示，政府的職能是為公眾服務(wù)，而不能作為商業(yè)主體向銀行借貸。但開(kāi)展市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施需要大筆資金，政府就通過(guò)設(shè)立融資平臺(tái)公司的方式，以政府財(cái)政為擔(dān)保向銀行借錢(qián)，這個(gè)模式在2009年政府采取四萬(wàn)億元刺激措施時(shí)，被幾乎所有地方政府效仿。

從償債主體結(jié)構(gòu)來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)集中于地方融資平臺(tái)。從省、市、縣地方債務(wù)的借債主體來(lái)看，地方融資平臺(tái)舉債規(guī)模最大。

收入萎縮，債務(wù)膨脹

2012年12月15日，有媒體報(bào)道，河北省灤平縣出現(xiàn)以政府名義向社會(huì)“集資”的行為。灤平縣2011年以111億元的GDP總量位居河北省第五名，在這個(gè)經(jīng)濟(jì)總量并不算小的山城中，政府于2012年下半年以“金融改革”的名義連發(fā)多個(gè)紅頭文件，開(kāi)始“政府擔(dān)保、財(cái)政借款”的“集資”。

灤平縣政府一位主要負(fù)責(zé)人對(duì)媒體表示：“財(cái)政現(xiàn)在非常困難，但城市建設(shè)必須推進(jìn)。盡管2011年財(cái)政收入有17億元，但其中15億元上繳，留給縣財(cái)政的很少?！睘雌娇h并不是個(gè)例。

在現(xiàn)行財(cái)政制度下，中國(guó)各級(jí)政府的收入主要包括四個(gè)組成部分，分別是公共財(cái)政收入、政府性基金收入、預(yù)算外收入和社保繳費(fèi)收入。其中，土地出讓收入是政府性基金收入的一部分。社保繳費(fèi)收入是?？顚Ｓ?，并不能滿足政府其他的公共支出需求，若計(jì)算地方政府可用于償還債務(wù)的收入，需要將社保繳費(fèi)收入排除在外。

在“穩(wěn)增長(zhǎng)”的前提下，地方政府基礎(chǔ)建設(shè)目前仍然在不斷投入，但政府財(cái)政收入增幅降低，土地出讓收入由于高房?jī)r(jià)的常年透支，加上監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)，空間已越來(lái)越小。這就使地方政府面臨危機(jī)：一方面?zhèn)鶆?wù)仍然在膨脹，另一方面收入?yún)s在不斷地萎縮。

2012年，地方投資熱潮方興未艾，從西部到東部沿海，紛紛上演地方版“四萬(wàn)億”。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部2003年在研究地方債問(wèn)題時(shí)，曾列舉當(dāng)時(shí)地方債務(wù)至少達(dá)一萬(wàn)億元。2006年，財(cái)政部科研所估算地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)四萬(wàn)億元。2011年，審計(jì)署公布全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元。

從償債主體結(jié)構(gòu)來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)集中于地方融資平臺(tái)。從省、市、縣地方債務(wù)的借債主體來(lái)看，地方融資平臺(tái)舉債規(guī)模最大，金額為4.97萬(wàn)億元，是地方政府和機(jī)構(gòu)債務(wù)規(guī)模的近兩倍。部分融資平臺(tái)公司的管理制度不規(guī)范，存在注冊(cè)資本不到位、地方政府和部門(mén)違規(guī)注資、法人治理結(jié)構(gòu)不完善等問(wèn)題，盈利能力較弱，有26.37%的融資平臺(tái)出現(xiàn)虧損。

地方財(cái)政的持續(xù)緊繃與地方債務(wù)的高速擴(kuò)張值得警惕。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧告訴記者，不管是展期還是銀行貸款，政府對(duì)平臺(tái)貸款是控制的。幾重矛盾交織在一起，地方政府能否在償債高峰到來(lái)時(shí)順利如約還本付息值得擔(dān)憂。

財(cái)稅增收空間有限

長(zhǎng)江商學(xué)院金融學(xué)教授、資產(chǎn)定價(jià)研究中心主任陳龍表示，未來(lái)中國(guó)地方綜合財(cái)力的增速變化取決于三個(gè)因素：一是其占全國(guó)綜合財(cái)力的比例是否可以進(jìn)一步提高，二是未來(lái)經(jīng)濟(jì)增速會(huì)保持在何種水平，三是全國(guó)綜合財(cái)力占名義GDP的比例是否能進(jìn)一步提高。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府依賴土地收入和債務(wù)融資的主要原因在于，1994年分稅制改革，中央政府拿走了大部分財(cái)政收入，卻把大部分公共服務(wù)職能留給了地方政府，為了滿足這些公共服務(wù)支出，地方政府不得不依賴土地出讓收入和債務(wù)融資。但數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果顯示，從1998年到2010年，地方綜合財(cái)力占全國(guó)綜合財(cái)力的比例從77%升至89%，即中國(guó)各種政府收入主要掌握在地方政府手中。

這意味著，未來(lái)政府將很難通過(guò)提高地方綜合財(cái)力在全國(guó)綜合財(cái)力中的占比來(lái)增加地方政府的收入。

2009年5月，財(cái)政部在其官網(wǎng)刊登了《我國(guó)財(cái)政收入規(guī)模的國(guó)際比較》。該文選取的18個(gè)樣本中，除了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家代表發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平外，其他國(guó)家均為發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)在宏觀稅負(fù)水平上排名第11位，在人均GDP上也是排名第11位?？傮w來(lái)說(shuō)，人均GDP越高的國(guó)家，其宏觀稅負(fù)水平也越高。

過(guò)去十幾年，中國(guó)的政府收入高速增長(zhǎng)有其特的定歷史背景，而這在未來(lái)將很難復(fù)制。具體來(lái)說(shuō)，上世紀(jì)90年代中期，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、稅收征收率偏低、增加政府財(cái)政收入是改革的重要目標(biāo)，這三個(gè)因素迫使政府在稅制設(shè)計(jì)時(shí)必須預(yù)留出很大的“征管空間”。

未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速可能明顯下降，而征稅率進(jìn)一步提高的空間較為有限，因此地方政府未來(lái)收入的增長(zhǎng)前景不容樂(lè)觀。

而地方的投資熱潮卻并沒(méi)有削減：2012年9月5日，國(guó)家發(fā)改委官方網(wǎng)站發(fā)布批復(fù)25個(gè)軌道項(xiàng)目的消息，這些項(xiàng)目涉及資金在8400億元左右；第二天發(fā)改委又批復(fù)13個(gè)公路建設(shè)項(xiàng)目、十個(gè)市政類項(xiàng)目和七個(gè)港口、航道項(xiàng)目，規(guī)模至少2000億元。而從貴州的30000億、長(zhǎng)沙的8000億，到廣州的2000億投資計(jì)劃，從西部到東部沿海，全國(guó)紛紛上演地方版“四萬(wàn)億”。

這不禁讓人生疑：錢(qián)從哪里來(lái)？

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否可控？

中債資信最新數(shù)據(jù)顯示，截至2012年11月中旬，地方政府融資平臺(tái)發(fā)行債券（包括企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向工具等）合計(jì)達(dá)5792.8億元，而地方融資平臺(tái)上年全年發(fā)債規(guī)模為4257.4億元，發(fā)債規(guī)模已超2011年全年1500多億元。

由于地方政府財(cái)政增收壓力和償債壓力都在增大，很多業(yè)內(nèi)人士表示不能過(guò)于樂(lè)觀看待地方政府性債務(wù)問(wèn)題。如果未來(lái)地方投資和房地產(chǎn)市場(chǎng)加速升溫，地方融資平臺(tái)將面臨規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的考驗(yàn)。同時(shí)應(yīng)注意，每年四季度政府突擊完成財(cái)政支出的沖動(dòng)始終存在，這給年末新項(xiàng)目上馬提供了潛在的支撐。新開(kāi)工項(xiàng)目對(duì)資金的需求，可能在2012年地方政府債務(wù)償還高峰過(guò)后引發(fā)新一輪貸款高峰。

未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速可能明顯下降，而征稅率進(jìn)一步提高的空間較為有限，因此地方政府未來(lái)收入的增長(zhǎng)前景不容樂(lè)觀。

審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，在截至2010年年底的全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元中，從償債年度看，除去2011年已償還的24.49%，2012年到期須償還的占17.17%，2013年至2015年到期需償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期需償還的債務(wù)占30.21%。

2013年，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)與其他相關(guān)債務(wù)三類共計(jì)達(dá)1.21萬(wàn)億元，再加上2012年繼續(xù)擴(kuò)張的新債務(wù)，2013年地方政府債務(wù)的償還壓力還很大。

中國(guó)進(jìn)出口銀行行長(zhǎng)李若谷曾對(duì)媒體表示，如果從期限上來(lái)看，近兩年是地方政府債務(wù)的償還高峰，未來(lái)幾年償還比例將逐年降低。債務(wù)償還率將在2013年以后降至10%的標(biāo)準(zhǔn)附近，償債風(fēng)險(xiǎn)并不大，不足以引起所謂的債務(wù)危機(jī)。

即使中國(guó)地方債務(wù)規(guī)模的確存在數(shù)據(jù)差異或者說(shuō)有部分低估，銀行大面積壞賬將導(dǎo)致危機(jī)的說(shuō)法也似乎過(guò)于悲觀。金融危機(jī)以后，各地方政府響應(yīng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃進(jìn)行大規(guī)模投資產(chǎn)生的這些債務(wù)是提高整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)效率的必要投資，是惠及子孫后代的基礎(chǔ)建設(shè)，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展所需要的，將在未來(lái)產(chǎn)生利潤(rùn)回報(bào)，而不是負(fù)擔(dān)。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康告訴記者，地方政府的債務(wù)和公共部門(mén)債務(wù)總量仍然處在安全區(qū)，但現(xiàn)在局部顯然已經(jīng)存在比較高的風(fēng)險(xiǎn)積累，需要相關(guān)部門(mén)在通盤(pán)考慮全局的情況下，聚焦高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和項(xiàng)目，推動(dòng)有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，來(lái)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始行動(dòng)。國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2012年11月初聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》，要求加強(qiáng)土地儲(chǔ)備管理，嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備總規(guī)模和融資規(guī)模，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方債務(wù)

地方債務(wù)可劃分為顯性債務(wù)、隱性債務(wù)兩種類型。顯性債務(wù)一般包括外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)借款、拖欠工資、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等。除了明確的負(fù)債外，常表現(xiàn)為未支付的應(yīng)付支出。隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù)、擔(dān)保的外債、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口等，在出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)清算等情況時(shí)，地方政府將承擔(dān)資產(chǎn)損失。這些債務(wù)缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)、管理制度，隱蔽性強(qiáng)，已成為中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。