摘要：以社區(qū)為基礎(chǔ)的公益性善捐模式是將政府管理公益性善捐事業(yè)的權(quán)力下放到社區(qū)，政府只對(duì)社區(qū)善捐活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)、支持、監(jiān)督，保障善捐活動(dòng)的高效率運(yùn)作，社區(qū)通過建立社區(qū)基金會(huì)，在公益性善捐事業(yè)中承擔(dān)起組織、宣傳、落實(shí)的職責(zé)，使善捐機(jī)制更加合理，進(jìn)而推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公益性善捐；政府失靈；志愿失靈；社區(qū)基金會(huì)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）23-0011-02

公益性善捐事業(yè)作為社會(huì)慈善事業(yè)的重要內(nèi)容，是展現(xiàn)一個(gè)國家精神文明建設(shè)的重要方面，是衡量一個(gè)國家軟實(shí)力的重要指標(biāo)。特別是近年來，我國自然災(zāi)害頻發(fā)，社會(huì)弱勢群體、貧困人口等急需救助，而公益性善捐領(lǐng)域中的政府失靈、志愿失靈，對(duì)我國公益性善捐事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。

一、公益性善捐領(lǐng)域中的“失靈”

在公益性善捐領(lǐng)域中，要實(shí)現(xiàn)善捐資源的合理、有效配置，需要有效發(fā)揮“看不見的手”和“看得見的手”的各自優(yōu)勢，也要善于運(yùn)用非政府組織不同于政府和市場的有利條件，實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)、市場調(diào)節(jié)與第三方配置的相互協(xié)調(diào)和有益補(bǔ)充，來保證公益性善捐事業(yè)的順利開展。但是，政府和非政府組織由于自身固有特點(diǎn)及局限性，在公益性善捐領(lǐng)域不同程度地存在著失靈現(xiàn)象。

1.公益性善捐領(lǐng)域中的政府失靈

公益性捐贈(zèng)活動(dòng)是一種民間性、社會(huì)性、自愿性活動(dòng)，該領(lǐng)域的管理顯然不適合使用行政手段。政府在這一領(lǐng)域中的基本職責(zé)只能是服務(wù)和監(jiān)管，而目前我國政府在公益性善捐事業(yè)中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性作用，具有的行政化特性使其在公益性善捐領(lǐng)域中出現(xiàn)“失靈”。

一方面，政府行為的行政化使得“慈善腐敗”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。當(dāng)代慈善管理體系中，政府部門在捐贈(zèng)端以“受捐者”身份出現(xiàn)，而在受捐端又以“捐贈(zèng)者”身份出現(xiàn)。這樣政府部門既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，善資管理的公正性無法保證，嚴(yán)重影響了政府在公眾中的形象。另一方面，善捐管理的行政化不利于慈善組織的正常發(fā)展。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體注冊(cè)必須由政府部門審批，且必須有業(yè)務(wù)主管部門，而主管部門只能是政府機(jī)構(gòu)或政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)。這種關(guān)系類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府與國企的關(guān)系，慈善組織不能根據(jù)社會(huì)需求的變化及時(shí)作出回應(yīng)，其結(jié)果是慈善組織的行政特性不斷增強(qiáng)，而服務(wù)性、公益性特征日益衰弱。

2.善捐管理失范導(dǎo)致志愿失靈

社會(huì)公共組織的活動(dòng)特征表現(xiàn)為“自愿”和“公益”，但我國公益性善捐領(lǐng)域中社會(huì)公共組織在自身管理與發(fā)展方面存在諸多先天不足，難以有效地組織善捐活動(dòng)。

第一，公信力缺失。一些民間慈善組織由于缺乏合法性和組織管理經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)影響力小，難以調(diào)動(dòng)公眾志愿參與的積極性。特別是近年來，諸如胡曼莉事件、“希望工程”捐款被吞沒事件映射出一些民間慈善組織中存在著腐敗現(xiàn)象，使其公信力大打折扣。第二，非專業(yè)性。非政府慈善組織由于自愿性和公益性特征，很難像營利組織那樣為其成員提供豐厚的工資、福利待遇，難以吸引高水平專業(yè)人才參與到組織中來，導(dǎo)致善捐體系運(yùn)行效率很低。第三，確定受捐對(duì)象時(shí)專斷隨意。由于社會(huì)慈善組織在成員構(gòu)成上大都屬于實(shí)力雄厚的社會(huì)高層人士，他們既是該組織的管理者又是捐贈(zèng)者，對(duì)善捐擁有很大的支配權(quán)。此外，社會(huì)慈善組織對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)缺乏總體把握，導(dǎo)致對(duì)善捐的分配存在很大的主觀性。

二、公益性善捐事業(yè)的方向選擇：以社區(qū)為基礎(chǔ)

1.緣何以社區(qū)為基礎(chǔ)

理論可行性：社會(huì)功能學(xué)派認(rèn)為，任何一種組織和社會(huì)秩序之所以能夠存在，是因?yàn)樗麄儩M足了社會(huì)的某種需要。公益性善捐模式以社區(qū)為基礎(chǔ)，正是由于社區(qū)滿足了善捐平民化、善捐社區(qū)化的發(fā)展要求，滿足了當(dāng)前“小政府、大社會(huì)”的發(fā)展要求，是建設(shè)和諧社區(qū)的有益選擇，是社區(qū)精神回歸的有效途徑。此外，現(xiàn)代慈善理念強(qiáng)調(diào)“慈善是一種公共行為”[1]。因此，善捐不只是一個(gè)人或幾個(gè)人的事情，也不單單是一個(gè)部門的事情，更不完全是政府的事情，而是全體公眾的事情，應(yīng)該使善捐成為一種全社會(huì)的公共行為和社會(huì)責(zé)任，這是完善我國社會(huì)保障體系、加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

現(xiàn)實(shí)可行性：第一，社區(qū)與社區(qū)、政府組織、公益組織、營利組織等是橫向開展工作的，擁有較為完善的協(xié)調(diào)平臺(tái)，回避了政府垂直領(lǐng)導(dǎo)的工作方式，節(jié)約了行政成本，有效避免了政府失靈。第二，在管理方式上，社區(qū)成立的基金會(huì)由社區(qū)選舉的社區(qū)精英組成，形成獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，以維護(hù)社區(qū)及捐贈(zèng)人的利益，有效避免了公司制管理模式存在的市場失靈。第三，社區(qū)公民組成的委員會(huì)對(duì)善捐分配實(shí)施監(jiān)督，對(duì)善捐流向?qū)崟r(shí)公布，大大提高善捐透明度，避免了非政府組織公信力缺失造成的志愿失靈。第四，飛速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為社區(qū)善捐提供了新方向，使社區(qū)善捐更為便捷、高效。

2.社區(qū)基礎(chǔ)模式的發(fā)展目標(biāo)

社區(qū)基礎(chǔ)模式將目前“政府官辦”的公益性善捐事業(yè)轉(zhuǎn)向“社區(qū)民辦”適應(yīng)了社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展思路，有利于公益性善捐事業(yè)實(shí)現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)變、一大目標(biāo)”。

首先，善捐理念由“國家富人慈善”走向“社區(qū)平民慈善”。公眾在共同的社區(qū)生活中形成的由信任、規(guī)范、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所組成的社會(huì)資本為社區(qū)基礎(chǔ)模式提供了契機(jī)，通過在社區(qū)經(jīng)常進(jìn)行善捐教育，開展善捐活動(dòng)，建立經(jīng)常性善捐服務(wù)工作點(diǎn)等多種形式，有效動(dòng)員社區(qū)居民積極參與到善捐行動(dòng)中來，摒棄富人慈善的理念，實(shí)現(xiàn)社區(qū)人人主動(dòng)善捐的新景象。

其次，善捐渠道由“單一化”走向“多元化”。目前我國善捐主要是通過政府倡導(dǎo)或慈善組織募集，渠道單一化。而社區(qū)基礎(chǔ)模式以社區(qū)為中心，通過與政府、志愿組織、營利性組織、公共部門等的合作，在社區(qū)發(fā)展福利彩票事業(yè)、組織社區(qū)義演和義賣善捐活動(dòng)、成立社區(qū)慈善超市、建立經(jīng)常性的善捐工作網(wǎng)點(diǎn)和社區(qū)基金會(huì)等，有力保障善捐渠道的多元化，使社區(qū)居民足不出戶就可以進(jìn)行善捐，擴(kuò)大善捐來源。

再次，善捐方式由“參與治理”走向“合作治理”。張康之認(rèn)為，目前“參與治理模式是不能夠滿足后工業(yè)化這一社會(huì)變革的要求的，合作治理才是一種真正能夠適應(yīng)后工業(yè)要求的社會(huì)治理模式?！盵2]在公益性善捐領(lǐng)域，社區(qū)作為連接公民、公共部門、私人部門、第三部門的橋梁，通過尋找利益共同點(diǎn)，能夠積極動(dòng)員這些部門參與善捐，實(shí)現(xiàn)各部門利益社區(qū)化，從而積極進(jìn)行合作治理。如通過第三部門與社區(qū)的合作，提高其社會(huì)公信力，避免志愿失靈的存在；通過企業(yè)與社區(qū)的合作，增強(qiáng)企業(yè)的無形資產(chǎn)，改善企業(yè)單獨(dú)做慈善所面臨的復(fù)雜的善捐環(huán)境；通過與政府部門的合作，加深政府的統(tǒng)治根基。

最后，推動(dòng)社區(qū)自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。遵照“小政府，大社會(huì)”的原則和我國政府職能轉(zhuǎn)換的目標(biāo)，政府應(yīng)該逐步退出舉辦慈善事業(yè)[3]，將公益性善捐回歸社會(huì)。以社區(qū)為基礎(chǔ)的善捐模式改變了政府“自上而下”的行政運(yùn)作模式，政府以支持者、監(jiān)督者、合作者的身份介入，有效避免了政府失靈現(xiàn)象。通過善捐事業(yè)的社區(qū)化運(yùn)作，社區(qū)居民將逐漸形成強(qiáng)烈的社區(qū)歸屬感和責(zé)任意識(shí)，積極主動(dòng)幫助社區(qū)居民、共伸援手救助弱勢群體等，這些將有利于推動(dòng)社區(qū)自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、以社區(qū)為基礎(chǔ)進(jìn)行善捐的思考

首先，在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立社區(qū)基金會(huì)。在運(yùn)行機(jī)制方面，美國的社區(qū)基金會(huì)模式值得我們借鑒。美國社區(qū)基金會(huì)由社區(qū)選舉產(chǎn)生的社區(qū)成員所組成的董事會(huì)進(jìn)行管理，由職業(yè)投資人進(jìn)行基金投資，捐贈(zèng)人成立分支基金會(huì)，輔助機(jī)構(gòu)大多數(shù)董事由社區(qū)基金會(huì)任命，這就有效保證了政府部門的過度介入，大大提高了基金的周轉(zhuǎn)度和配置效率。同時(shí)，美國社區(qū)基金會(huì)享受國家公共慈善機(jī)構(gòu)待遇，提高了社區(qū)基金會(huì)的地位。在監(jiān)督機(jī)制方面，內(nèi)部監(jiān)督主要由了解社區(qū)需求的公民組成的委員會(huì)對(duì)基金會(huì)收入的分配實(shí)施監(jiān)督，保證了捐贈(zèng)人善捐目的得以實(shí)現(xiàn)[4]。外部監(jiān)督主要是行政監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督，嚴(yán)格的監(jiān)察制度、稅務(wù)法及輿論媒體的監(jiān)督，有效保障了社區(qū)基金會(huì)的陽光運(yùn)作。在借鑒國外成功模式的同時(shí)，還要根據(jù)我國社區(qū)和慈善發(fā)展的具體情況加強(qiáng)建設(shè)：自律機(jī)制方面，社區(qū)基金會(huì)內(nèi)部成員要以為社區(qū)建設(shè)、社會(huì)公益事業(yè)服務(wù)為宗旨，加強(qiáng)行業(yè)自律，制定一套嚴(yán)格的基金申請(qǐng)、使用、預(yù)算、核算等標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)居民有權(quán)對(duì)善捐使用進(jìn)行查閱，實(shí)行問責(zé)制，提高善捐使用的信息透明度。宣傳機(jī)制方面，社區(qū)組織機(jī)構(gòu)可協(xié)同物業(yè)管理部門根據(jù)善捐額度適當(dāng)減免物業(yè)稅、水電費(fèi)或者給予不同程度的精神獎(jiǎng)勵(lì)，適時(shí)組織社區(qū)居民就近善捐，不斷擴(kuò)大社區(qū)基金，豐富基金種類，加強(qiáng)社區(qū)善捐的基礎(chǔ)性地位。

其次，社區(qū)與社區(qū)之間要緊密協(xié)作。根據(jù)社區(qū)發(fā)展理論中系統(tǒng)平衡發(fā)展模式的基本要求，社區(qū)與社區(qū)組成了一個(gè)相互聯(lián)系、相互影響的整體，片面發(fā)展一個(gè)社區(qū)或忽視一個(gè)社區(qū)，都不能促進(jìn)整體的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。在善捐領(lǐng)域，城市社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)及農(nóng)村社區(qū)要積極配合，充分發(fā)揮社區(qū)貼近民情、善捐使用有針對(duì)性的特點(diǎn)，并借鑒國內(nèi)外的有益經(jīng)驗(yàn)，通過開展形式多樣的社區(qū)善捐活動(dòng)，使社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的公益性理念不斷豐富。

再次，在社區(qū)外部，社區(qū)組織應(yīng)通過多種善捐形式保證社區(qū)善捐資金的募集多元化，“用市場化理念進(jìn)行資本運(yùn)作”[5]。社區(qū)可建議政府及相關(guān)部門制定必要的與捐贈(zèng)人利益掛鉤的稅收優(yōu)惠政策；鼓勵(lì)企業(yè)通過捐贈(zèng)形式在社區(qū)成立以公司名義命名的基金會(huì)，提高企業(yè)的無形資產(chǎn)；保證其他一些社會(huì)公益組織的公益目的，起到連接政府、營利組織、公益性組織的橋梁作用，體現(xiàn)社區(qū)在溝通協(xié)調(diào)、宣傳動(dòng)員、吸收資金、管理透明等方面的優(yōu)勢。

最后，隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，社區(qū)善捐管理應(yīng)該充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立社區(qū)善捐信息公開系統(tǒng)，使公眾對(duì)善捐額度、使用、流向等都能及時(shí)查閱；建立社區(qū)居民信息交流系統(tǒng)，使各社區(qū)居民對(duì)善捐意向進(jìn)行交流；建立突發(fā)事件發(fā)布系統(tǒng)，使社區(qū)居民能夠在第一時(shí)間進(jìn)行善捐；建立政府溝通交流平臺(tái)，使居民將社區(qū)的善捐情況及時(shí)向政府部門反饋，增強(qiáng)雙方的互動(dòng)性，提高政府的社會(huì)管理能力。

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