【摘　要】 近幾年我國突發(fā)事件發(fā)生的頻率增多，應(yīng)急資金的使用也增多，隨之而來應(yīng)急資金在使用方面存在的貪污腐敗、擠占挪用或重復(fù)投入等問題也逐漸增多。如何保證應(yīng)急資金迅速妥善分配，國家資金以及救助資金應(yīng)用到位是目前亟待解決的問題。因此需要加強(qiáng)相關(guān)方面的審計(jì)工作，保障應(yīng)急資金的合理使用。
　　【關(guān)鍵詞】 突發(fā)事件； 應(yīng)急資金； 跟蹤審計(jì)
　　突發(fā)事件，是指突然發(fā)生、造成或者可能造成重大的人員傷亡、重大的財(cái)產(chǎn)損失、重大的生態(tài)環(huán)境破壞、社會(huì)危害，影響或威脅本地區(qū)甚至是全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和政治安定局面的，有重大社會(huì)影響，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。突發(fā)事件的表現(xiàn)形式多種多樣，涉及范圍也相當(dāng)?shù)貜V泛。1998年特大洪水、2003年“非典”疫情、2008年“5·12”四川汶川地區(qū)發(fā)生的大地震、2010年“4·14”玉樹地震等均屬于突發(fā)性事件。
　　當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，國家會(huì)緊急安排大量應(yīng)急資金進(jìn)行救助及建設(shè)工作，因此，如何保證應(yīng)急資金是否已安排妥當(dāng)、國家資金以及救助資金是否可以應(yīng)用到位，都需要相關(guān)審計(jì)單位進(jìn)行驗(yàn)證及分析。
　　一、應(yīng)急資金審計(jì)的必要性
　　近幾年我國突發(fā)事件發(fā)生的頻率增多，應(yīng)急資金的使用也增多，隨之而來應(yīng)急資金在使用方面存在的貪污腐敗、擠占挪用或重復(fù)投入等問題也逐漸增多。大致歸納的主要問題有：
　　一是由于社會(huì)捐贈(zèng)資金的來源廣泛，部分資金未明確其具體用途和方向。
　　二是部分地區(qū)上繳救災(zāi)資金不及時(shí)、撥付使用資金不及時(shí)，甚至擠占挪用救災(zāi)資金，個(gè)別基層干部存在優(yōu)親厚友現(xiàn)象。
　　三是災(zāi)后重建資金使用不規(guī)范，存在違規(guī)安排使用救災(zāi)資金、重復(fù)申請(qǐng)救災(zāi)資金的現(xiàn)象。
　　四是財(cái)政安排的救災(zāi)款物管理不夠規(guī)范、政策不夠完善、執(zhí)行不到位，某些單位甚至利用救災(zāi)特別費(fèi)謀私利。
　　五是少數(shù)單位救災(zāi)物資未按照需求采購，部分物資價(jià)格偏高，個(gè)別單位擅自改變救災(zāi)資金用途，個(gè)別地方多領(lǐng)財(cái)政補(bǔ)助，部分單位涉嫌以權(quán)謀私。
　　六是救災(zāi)物資存在嚴(yán)重的質(zhì)量問題，這嚴(yán)重影響到災(zāi)區(qū)人民的生活保障。
　　由此可見，政府面對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生不僅要投入資金，更要關(guān)注資金投入的合理性和有效性。當(dāng)前中央反腐力度進(jìn)一步加大，公眾對(duì)應(yīng)急資金的籌集、使用和分配情況高度關(guān)注，因此，國家有必要開展專項(xiàng)審計(jì)以規(guī)范應(yīng)急資金的使用。突發(fā)事件的應(yīng)急資金出現(xiàn)多種問題，需要國家審計(jì)署和監(jiān)察部共同采取行動(dòng)，減少此類事件的發(fā)生。
　　二、應(yīng)急資金審計(jì)的特點(diǎn)
　　突發(fā)事件應(yīng)急資金的特殊性決定了其審計(jì)程序的特殊性。審計(jì)程序是審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員為達(dá)到審計(jì)目標(biāo)、完成審計(jì)工作所采取的工作步驟。受審計(jì)環(huán)境和審計(jì)目標(biāo)的影響，突發(fā)事件中的國家審計(jì)程序呈現(xiàn)出與常規(guī)審計(jì)不同的特點(diǎn)，突發(fā)事件審計(jì)應(yīng)該按照特殊情況處理，具體特點(diǎn)如下：
　　第一，應(yīng)急資金審計(jì)屬于政府審計(jì)。突發(fā)事件應(yīng)急資金屬于財(cái)政的專項(xiàng)使用資金，因此，應(yīng)急資金的審計(jì)屬于政府審計(jì)，是國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急資金進(jìn)行的專門審計(jì)，通過監(jiān)督被審計(jì)事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性、效益性，以確保資金的使用合理、規(guī)范。審計(jì)部門需要發(fā)揮政府審計(jì)的作用，按相關(guān)的審計(jì)法規(guī)開展審計(jì)工作，將救災(zāi)資金的使用情況及時(shí)對(duì)外進(jìn)行公布，有利于民眾對(duì)政府審計(jì)的監(jiān)督，同時(shí)也有利于應(yīng)急資金使用的合理、規(guī)范。
　　第二，應(yīng)急資金審計(jì)屬于專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)對(duì)象針對(duì)性較強(qiáng)，主要審查專項(xiàng)資金是否按照規(guī)定的范圍和用途使用，審查經(jīng)費(fèi)、物資的分配情況和使用情況。
　　第三，應(yīng)急資金的審計(jì)不符合常規(guī)國家審計(jì)的流程。首先，由于突發(fā)事件的突發(fā)性和緊迫性特點(diǎn)，審計(jì)部門來不及開展審計(jì)前的調(diào)查工作，未編制審計(jì)實(shí)施方案，只有審計(jì)工作方案。其次，因?yàn)橥话l(fā)事件具有不可預(yù)測性，審計(jì)機(jī)關(guān)無法把突發(fā)事件應(yīng)急資金的審計(jì)列入到審計(jì)計(jì)劃當(dāng)中。因此歷次突發(fā)事件發(fā)生后，審計(jì)機(jī)關(guān)都會(huì)打破原有的工作順序，而臨時(shí)決定開展突發(fā)事件的應(yīng)急審計(jì)。再次，實(shí)施審計(jì)工作的當(dāng)日下發(fā)審計(jì)通知書。按審計(jì)法的要求，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在實(shí)施審計(jì)三日前，向被審計(jì)單位送達(dá)審計(jì)通知書；如遇特殊情況，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)可直接持審計(jì)通知書實(shí)施審計(jì)，而應(yīng)急審計(jì)通知書當(dāng)屬于特殊情況（當(dāng)年汶川地震抗震救災(zāi)審計(jì)負(fù)責(zé)部門在發(fā)出審計(jì)通知書的當(dāng)日就進(jìn)駐被審計(jì)單位實(shí)施審計(jì)，當(dāng)日下發(fā)的通知書當(dāng)日生效）。最后，審計(jì)報(bào)告征求意見稿的反饋時(shí)間較短。按照現(xiàn)行審計(jì)法規(guī)的要求，被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)自接到審計(jì)報(bào)告之日起十日內(nèi)，將書面意見送交至審計(jì)組，但汶川地震救災(zāi)審計(jì)工作要求審計(jì)單位必須在收到審計(jì)報(bào)告征求意見稿后1至2日內(nèi)進(jìn)行反饋。
　　第四，審計(jì)結(jié)果公告的起草方式和公告的形式不同。審計(jì)公告起草小組由審計(jì)署社會(huì)保障審計(jì)司、法規(guī)司、辦公廳共同組成，簡化了審計(jì)公告的程序。應(yīng)急國家審計(jì)采用三種形式公告審計(jì)情況：一是定期將階段性審計(jì)情況向社會(huì)公告；二是對(duì)重大問題進(jìn)行隨時(shí)公告；三是審計(jì)結(jié)束后應(yīng)出具相關(guān)的審計(jì)結(jié)果，這不同于以往在審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果的做法。
　　三、當(dāng)前應(yīng)急資金審計(jì)存在的主要問題
　?。ㄒ唬徲?jì)證據(jù)的獲取有困難
　　審計(jì)證據(jù)是指審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員獲取的，用以證明審計(jì)事實(shí)真相，形成審計(jì)結(jié)論的證明材料。審計(jì)證據(jù)包括實(shí)物證據(jù)、書面證據(jù)、口頭證據(jù)和環(huán)境證據(jù)。在審計(jì)過程中可以采用檢查、監(jiān)盤、觀察、查詢及函證、計(jì)算、分析性復(fù)核等審計(jì)程序來獲取審計(jì)證據(jù)。突發(fā)事件現(xiàn)場的審計(jì)證據(jù)的獲取并沒有想象的那么簡單，審計(jì)證據(jù)的來源不固定，審計(jì)證據(jù)的獲取不同。
　　在眾多的審計(jì)證據(jù)中，實(shí)物證據(jù)和書面證據(jù)的可靠性最強(qiáng)。但是在突發(fā)事件現(xiàn)場，書面證據(jù)有可能獲取不到。因?yàn)橘徺I物資渠道較多、數(shù)量大，購貨發(fā)票的獲取有其局限性，當(dāng)時(shí)的救災(zāi)情況緊急，可能采購人員來不及獲取相關(guān)的購貨發(fā)票；同時(shí)，有些物資可能需要簽訂一些購貨合同，救災(zāi)情況的緊急性不能及時(shí)簽訂購貨合同等。實(shí)物證據(jù)的獲取雖然相對(duì)容易，不過它只能證明財(cái)產(chǎn)物資是否存在，不能證明其計(jì)價(jià)是否準(zhǔn)確，更不能判斷其質(zhì)量是否合格。對(duì)救災(zāi)現(xiàn)場實(shí)物證據(jù)的審計(jì)只能證明其存在性和數(shù)量的多少，同時(shí)對(duì)物資的盤點(diǎn)會(huì)耗費(fèi)時(shí)間，在救災(zāi)物資亟待分配的時(shí)候先進(jìn)行審計(jì)顯然不可行。
　　口頭證據(jù)和環(huán)境證據(jù)的可靠性較差，只能起到輔助作用。在對(duì)應(yīng)急資金進(jìn)行審計(jì)的時(shí)候，通過對(duì)救災(zāi)對(duì)象的訪談、調(diào)查，了解被審計(jì)事項(xiàng)的環(huán)境和發(fā)展?fàn)顩r等雖然也可以獲得一些口頭證據(jù)和環(huán)境證據(jù)，但是由于突發(fā)事件現(xiàn)場的特殊性，審計(jì)人員有時(shí)未必能得到真實(shí)的第一手資料。因此，一般情況下，對(duì)應(yīng)急資金的審計(jì)不適合采用這種方法。
　　（二）審計(jì)方式和方法的局限性
　　突發(fā)事件應(yīng)急資金的審計(jì)強(qiáng)調(diào)審計(jì)關(guān)口前移，提前介入，并全過程跟蹤。突發(fā)事件發(fā)生初期，應(yīng)以事前和事中審計(jì)為主，并對(duì)救災(zāi)物資的使用實(shí)行全過程的跟蹤審計(jì)，以便及時(shí)發(fā)揮國家審計(jì)的監(jiān)督功能和服務(wù)功能。突發(fā)事件跟蹤審計(jì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)查處，同時(shí)提醒其他地區(qū)防止類似事件的發(fā)生，它更注重及時(shí)性和時(shí)效性。
　　但是跟蹤審計(jì)也有其局限性：跟蹤審計(jì)的成本高，組織周期較長，需要的工作人員較多，還需要付出高昂的時(shí)間和人力成本；跟蹤審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)大，進(jìn)行跟蹤審計(jì)時(shí)，一些問題還未呈現(xiàn)，審計(jì)難以發(fā)現(xiàn)，會(huì)錯(cuò)過對(duì)這些事項(xiàng)的審計(jì)監(jiān)督，從而審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大；跟蹤審計(jì)能力不足，跟蹤審計(jì)點(diǎn)多面廣，現(xiàn)行的審計(jì)事項(xiàng)涉及范圍廣泛，有的領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，對(duì)審計(jì)人員的能力水平提出了很高的要求，目前我國尚缺乏此類復(fù)合型審計(jì)人員；跟蹤審計(jì)缺乏統(tǒng)一的審計(jì)規(guī)范，跟蹤審計(jì)的審計(jì)監(jiān)督與單位管理的職責(zé)界定困難。
　?。ㄈ?duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)要求很高
　　對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急資金的專項(xiàng)審計(jì)需要審計(jì)工作人員具備一定的素質(zhì)和環(huán)境適應(yīng)能力。一般審計(jì)現(xiàn)場可能還會(huì)存在一些安全隱患，畢竟突發(fā)事件有其不可預(yù)測性，我們不能預(yù)料到災(zāi)難什么時(shí)候還會(huì)再次發(fā)生。因此審計(jì)人員除了擁有扎實(shí)的專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)以外，還要具備良好的心理素質(zhì)和超強(qiáng)的環(huán)境適應(yīng)能力；同時(shí)審計(jì)人員要有處理應(yīng)急事件的能力及對(duì)策。
　　四、加強(qiáng)應(yīng)急資金審計(jì)的對(duì)策
　?。ㄒ唬┩ㄟ^立法或制定相應(yīng)的政策確保應(yīng)急資金審計(jì)證據(jù)的獲取有法可依，有據(jù)可行
　　在獲取審計(jì)證據(jù)時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)審計(jì)現(xiàn)場的監(jiān)控力度，確保審計(jì)證據(jù)的獲取可靠性和真實(shí)性，如果不能避免應(yīng)急資金使用的緊急性，則應(yīng)該完善相關(guān)的審計(jì)法規(guī)，可以出臺(tái)一些應(yīng)急資金審計(jì)措施和辦法，保證審計(jì)證據(jù)獲取的有效性。對(duì)于救災(zāi)物品等實(shí)物進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以采用抽樣等方法，而且在搜集此類審計(jì)證據(jù)時(shí)不僅要重視數(shù)量的準(zhǔn)確性，更要重視物品的質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)。
　?。ǘ┙?yīng)急資金跟蹤審計(jì)運(yùn)行機(jī)制
　　從2003年的非典到2010年青海玉樹地震，我國審計(jì)署已經(jīng)逐步探索并實(shí)踐了應(yīng)急資金全過程跟蹤審計(jì)，取得了良好的效果。但是，由于突發(fā)事件的偶然性和特殊性，相關(guān)部門應(yīng)制定突發(fā)事件應(yīng)急資金審計(jì)預(yù)案，建立跟蹤審計(jì)運(yùn)行機(jī)制，在人員組織、時(shí)間安排等方面建立相應(yīng)制度，保證突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，審計(jì)人員能迅速配備到位，減少跟蹤審計(jì)的成本；建立應(yīng)急資金審計(jì)成果考核評(píng)價(jià)體系和風(fēng)險(xiǎn)控制體系，降低跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；建立應(yīng)急資金審計(jì)信息公開和信息披露工作機(jī)制，促進(jìn)審計(jì)工作的進(jìn)一步開展。
　　（三）提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)
　　突發(fā)事件現(xiàn)場環(huán)境的特殊性對(duì)工作人員的要求更高。首先，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作人員的思想道德培訓(xùn)，不斷提高審計(jì)工作人員的思想素質(zhì)。其次，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作人員的教育與指導(dǎo)，可以對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)工作前的專項(xiàng)培訓(xùn)，全面提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)人員環(huán)境適應(yīng)能力的培訓(xùn)。審計(jì)部門可以采用模擬演習(xí)的形式對(duì)審計(jì)人員的應(yīng)變能力、心理素質(zhì)等加強(qiáng)訓(xùn)練。
　　目前，我國的救災(zāi)機(jī)制尚不完善，應(yīng)急機(jī)制還尚有缺陷，國家的審計(jì)還有待加強(qiáng)，國家應(yīng)從各方面加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急資金的管理和審計(jì)，保證資金的使用安全和有效。
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