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公眾參與法定圖則制定的社會(huì)學(xué)分析

2012-12-29 00:00:00張立娟
人民論壇 2012年11期


  【摘要】法定圖則是深圳市城市規(guī)劃體制的創(chuàng)新產(chǎn)物,不應(yīng)將其簡單視為一項(xiàng)規(guī)劃決策。從社會(huì)學(xué)角度出發(fā),可以將法定圖則的制定看作是一個(gè)對于社會(huì)需要進(jìn)行理解、判斷、更新的循環(huán)過程。以此為基礎(chǔ),公眾參與不應(yīng)流于形式正義,片面強(qiáng)調(diào)公眾參與的熱情、途徑與結(jié)果,而應(yīng)充分考慮社會(huì)需求,在技術(shù)理性和人文關(guān)懷之間取得平衡。
  
  【關(guān)鍵詞】法定圖則 公眾參與 社會(huì)學(xué)思考
  
  學(xué)科融合是近年來知識經(jīng)濟(jì)日漸發(fā)展的要求。與此呼應(yīng),昔日默默無聞的社會(huì)學(xué)同其他學(xué)科相結(jié)合,派生出了經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)、法律社會(huì)學(xué)、組織社會(huì)學(xué)、政治社會(huì)學(xué)、知識社會(huì)學(xué)等。就城市規(guī)劃而言,因其本質(zhì)屬于一種社會(huì)制度,社會(huì)學(xué)理所當(dāng)然地與之組合,以跨越式愿景共同演繹城市社會(huì)的現(xiàn)在與未來。受此啟發(fā),本文擷取公眾參與主題,從社會(huì)學(xué)角度解讀規(guī)劃系統(tǒng)的中間層次法定圖則。
  
  法定圖則的實(shí)踐困境
  
  1999年7月22日,我國首個(gè)法定圖則在深圳市出現(xiàn)。作為國內(nèi)第一個(gè)借鑒先進(jìn)國家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)、建立并實(shí)施法定圖則制度的城市,深圳力求讓這個(gè)城市的發(fā)展更有章可循,有法可依。十多年過去,隨著研究工作日臻嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致,法定圖則從無到有,取得了長足的進(jìn)展,顯示了它對城市建設(shè)的指導(dǎo)意義。但正如實(shí)踐中日漸反饋出來的一些問題,法定圖則面臨一些實(shí)施上的困難,主要是對各片區(qū)土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施所做的明確規(guī)劃,受到土地使用者的批評和非議,比如,土地的用途不合事宜、容積率矯枉過正、公共設(shè)施配套缺乏前瞻設(shè)計(jì)等。最好的規(guī)劃是包括市民參與制定出來的規(guī)劃,因此法定圖則暴露出來的相當(dāng)多的問題最后都指向公眾參與,即公眾參與是否流于形式而沒有真正落到實(shí)處。
  作為洋為中用的產(chǎn)物,職業(yè)規(guī)劃師們已經(jīng)認(rèn)識到:法定圖則一方面是面向物質(zhì)空間的設(shè)計(jì)實(shí)施過程,另一方面是地方民主實(shí)踐的結(jié)果。對于前者,空間設(shè)計(jì)的技術(shù)手段日臻完善,提升了設(shè)計(jì)的科學(xué)性與美感;對于后者,誠然已被認(rèn)識到是一個(gè)政治過程,植根于社會(huì)和環(huán)境的文脈,但在實(shí)踐中,法定圖則的技術(shù)性與專業(yè)性成為桎梏公民參與的最直觀籍口,最終仍停留為政府決策的合理性認(rèn)定。這意味著,法定圖則的制定存在悖論,社會(huì)需求并不因技術(shù)的躍升而得到最大程度的滿足。這就迫使我們不得不重新認(rèn)識法定圖則。
  法定圖則的內(nèi)涵解析
  
  從知識的角度看,法定圖則應(yīng)是過程,而不是決策。游走于技術(shù)與制度之間,法定圖則難免處在一種“半吊子”狀態(tài):對規(guī)劃技術(shù)的批判性整合,再輔以形式化的公民參與,總是有點(diǎn)不倫不類。如果說,資源配置是始發(fā)點(diǎn),可持續(xù)發(fā)展是終點(diǎn),那么法定圖則理應(yīng)表現(xiàn)為已知始點(diǎn)和終點(diǎn)的一段路徑。這樣的過程,應(yīng)該是一種選擇性積累,其中,三個(gè)方面的內(nèi)容:
  首先是選擇性的設(shè)計(jì),也就是在“博古”與“獨(dú)創(chuàng)”之間保持平衡。一份法定圖則應(yīng)該既有普適性的規(guī)劃理念寓于其中,也應(yīng)區(qū)別于另外一份法定圖則,克服按圖索驥的簡單再生產(chǎn)。社會(huì)是獨(dú)特與唯一的,任何兩個(gè)社會(huì)都無法做到相同。同理,法定圖則也不能淪為印刷品,每一個(gè)區(qū)域都有其自身特點(diǎn)以及資源配置的邏輯。
  其次,需要辨別的工作。也就是如何將既有的規(guī)劃理論與當(dāng)下具體的區(qū)域與地塊結(jié)合;對理論的適用性作出判斷,有效建構(gòu)未來目標(biāo)。在此環(huán)節(jié),規(guī)劃師與公眾之間的溝通將是至關(guān)重要的。這種溝通是結(jié)合了信息的產(chǎn)生、傳遞和理解三個(gè)階段的選擇過程。需要注意的是,溝通未必能夠消除分歧,達(dá)成共識,因此辨別是民主之后的集中。
  再次則是保持新鮮。區(qū)別于昔日“沉重的”或“穩(wěn)固的”硬件取向的現(xiàn)代性,當(dāng)今的社會(huì)狀況描述為“輕靈的”、“流動(dòng)的”軟件取向的現(xiàn)代性。對于流體而言,真正具有意義的是流動(dòng)的時(shí)間,而不是它們臨時(shí)占用的空間。這意味著新鮮感與土地本身無關(guān),而是說流動(dòng)必然帶來社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化,這對法定圖則的剛性特質(zhì)形成挑戰(zhàn),其不得不向靈活性妥協(xié)。
  簡而言之,法定圖則的制定,應(yīng)是一個(gè)從理解到判斷再到更新的循環(huán)過程,是一個(gè)累積性的、適應(yīng)性的過程,是一個(gè)不斷試錯(cuò)與不斷學(xué)習(xí)的過程。如若從這個(gè)角度看,法定圖則為人詬病的各種表現(xiàn)不外乎是,理解得不好,判斷得不準(zhǔn),以及更新得不及時(shí)。
  公眾參與的內(nèi)涵解析
  
  如果我們承認(rèn)法定圖則是一種過程,那么對公眾參與的重視就過于流于表象。過分強(qiáng)調(diào)公眾參與潛在地取消了社會(huì)規(guī)劃本身的意義,追求類似公示制度這種程序正義的結(jié)果,是我們常常忘記了與公眾最密切相關(guān)的究竟是什么。事實(shí)上,每一份法定圖則面對的真正問題并不是澄清每一宗地塊的使用用途,而是說我們怎么能從當(dāng)下的規(guī)劃中抓住社會(huì)結(jié)構(gòu)變化所帶來的力量。從當(dāng)下把握規(guī)劃的力量,或許是社會(huì)學(xué)對于規(guī)劃的真正意義。沒有找到進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域的入口或者找得不對,所以法定圖則才仍然拘囿于規(guī)劃理論的行話編撰。
  近年來,我們過度糾結(jié)于公眾參與的熱情、途徑與結(jié)果,但卻未能說清我們究竟需要什么樣的公眾參與。法定圖則作為一項(xiàng)公共政策,其本質(zhì)目的就是要通過制度安排來有效地減少或者阻止個(gè)體在追求收益最大化的行為過程中所產(chǎn)生的負(fù)面外部性,從而使有限稀缺的資源能夠更有效、公平地在社會(huì)中得到分配、利用和保護(hù)??蛇@種多少帶有烏托邦色彩的規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定并不意味著公眾會(huì)主動(dòng)參與。姑且不論參與是否有回報(bào),公眾的訴求是否可以體現(xiàn)在規(guī)劃之中,影響規(guī)劃決策,集體行為的搭便車思想會(huì)讓每個(gè)人都期待他人的意見表達(dá),而自己坐享其成。因?yàn)橥膳c民主這些常見的公共物品一樣,法定圖則亦是一種公共物品。
  但是,與法律、民主等非零和型公共物品的性質(zhì)不同,法定圖則在更大程度上具有模糊氣質(zhì),介于零和型與非零和型公共物品之間。一方面,法定圖則作為制度,當(dāng)享用它的人數(shù)增加時(shí),個(gè)體從中能獲取的好處并不會(huì)減少,但另一方面,法定圖則所規(guī)劃的土地、公路、公園,在群體成員數(shù)量增加時(shí)它們的好處會(huì)減少。對個(gè)體來說,他們往往更關(guān)心與他們切身利益相關(guān)的資源配置情況,這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)群體中的人越多,每個(gè)人參與集體行動(dòng)的可能性就越小;大規(guī)模社會(huì)群體的討價(jià)還價(jià)的結(jié)果只會(huì)有益于特殊的社會(huì)群體的利益,而不是社會(huì)整體利益。所以,如果城市規(guī)劃的實(shí)施結(jié)果只有益于一些特殊的利益群體而不是社會(huì)所有的利益相關(guān)者,那么個(gè)體是否采取集體合作的行為主要取決于制度的強(qiáng)制性以及在規(guī)劃實(shí)施過程中個(gè)體所得到的利益大小。
  另外一種看法是,盡管公共利益是由公眾認(rèn)定和選擇的,但人是根據(jù)心靈范疇感知、解釋和評價(jià)世界的,而心靈范疇是在人與物理和制度的環(huán)境互動(dòng)中形成的。這表明,感知、解釋和評價(jià)依從于制度環(huán)境,多多少少地具有路徑依賴和獨(dú)特性成分。從對人的假設(shè)方面來看,就不僅要看到不同的人具有不同的偏好,還得承認(rèn)“不同的心靈想不同的東西”。這意味著,公眾的選擇有自己的準(zhǔn)則,由于公眾利益的分散化、多樣化和價(jià)值取向的多元性,公共利益選擇變得十分復(fù)雜和困難。所以,較之公眾參與,公共咨詢更有效率。這又回到上面所主張的溝通與辨別,它給殫精竭慮的規(guī)劃師不僅提供了信息,而且還提供了價(jià)值判斷所需要憑借的規(guī)則。
  
  公眾參與法定圖則制定的標(biāo)準(zhǔn)
  
  既然公眾參與的主要目的并不表現(xiàn)為決策權(quán),法定圖則的質(zhì)量也不能據(jù)其能否預(yù)測城市發(fā)展來測量,那么,我們應(yīng)當(dāng)用什么標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)法定圖則的質(zhì)量呢?正如我們今天所看到的,法定圖則的制定雖然貫徹了融合社會(huì)規(guī)劃的努力,但是這種努力始終未能遠(yuǎn)離技術(shù)理性的做法。公眾與其說是了解和接受城市規(guī)劃的結(jié)果,不如說是規(guī)劃知識宣傳普及的對象。就其根本而言,缺乏對根本問題的關(guān)心。
  這又不得不牽涉另外一個(gè)問題,規(guī)劃師的立場與定位。當(dāng)我們說“規(guī)劃師是囿于一定的歷史環(huán)境中的”時(shí),其實(shí)已經(jīng)意味深長地暗示他們就是政府規(guī)劃師。基于土地資源的稀缺性,政府本應(yīng)是稀缺資源配置和利益紛爭的中立者,但在競爭關(guān)系中,國家制度往往使特定團(tuán)體或利益群體更容易接近決策過程。法定圖則設(shè)計(jì)的政府核心角色,以及設(shè)計(jì)過程的復(fù)雜與不透明等政治的固有特征,往往使得法定圖則常常為精英集團(tuán)的利益服務(wù),容納政府與利益群體在某一特定時(shí)期認(rèn)為重要的任何內(nèi)容,而這些內(nèi)容隨著時(shí)間的推移不斷變動(dòng)。所以,即便法定圖則被視為提高城市規(guī)劃水平的有效工具,但如果它只是一種技術(shù)工具,便不能決定自身的發(fā)展路徑,也不能保證被理性使用,更不可能決定應(yīng)用技術(shù)時(shí)人們追求的價(jià)值和目標(biāo)。
  
  結(jié)語
  
  或許很難從社會(huì)學(xué)中直接尋找經(jīng)典思想來詮釋法定圖則與公眾參與這樣的主題,但是社會(huì)學(xué)所主張的研究任務(wù)與法定圖則的功能實(shí)現(xiàn)不謀而合。拉圖爾界定社會(huì)學(xué)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的三個(gè)任務(wù)為:展開,即如何通過追蹤生活世界中的各種不確定性來展現(xiàn)社會(huì)世界;穩(wěn)定,即如何跟隨行動(dòng)者去解決不確定性造成的爭論,并將處理辦法繼承下來;合成,即如何將社會(huì)重組為一個(gè)共同世界。殊途同歸,規(guī)劃在做的工作事實(shí)上也是在試圖和減少不確定性因素,并將方案向社會(huì)展示,而規(guī)劃的最終版本將為社區(qū)未來的決策提供一幅具有長期影響的藍(lán)圖。過往對于法定圖則,可能更多地是采用政策分析的模式,或者以一種可以說得通的社會(huì)科學(xué)視角進(jìn)行評論式分析,而鮮見系統(tǒng)地探索如何將規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)世界的實(shí)踐聯(lián)系起來去拓展規(guī)劃研究。希望本文的討論可以讓規(guī)劃與社會(huì)學(xué)之間有更密切的互動(dòng)關(guān)系,因?yàn)轶w現(xiàn)人文精神的法定圖則將是一個(gè)城市的福祉。
 ?。ㄗ髡邌挝唬荷钲谑幸?guī)劃國土發(fā)展研究中心)
  

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