【摘要】區(qū)域行政法律沖突是指在我國大陸地區(qū)內享有地方法制定權的兩個以上互不包容的行政區(qū)域之間的行政法律沖突，區(qū)域行政法律沖突存在是阻礙各區(qū)域經(jīng)濟一體化快速發(fā)展的障礙之一。而目前我國解決區(qū)域行政法律沖突的立法是滯后的，并且缺乏系統(tǒng)化和完整性。該文借鑒解決國際法律沖突的做法，以國際私法和國際法的相關規(guī)定為參照，提出了制定區(qū)域行政法律沖突法、促進區(qū)域行政合作等解決途徑。
　　
　　【關鍵詞】區(qū)域行政法律沖突 沖突法 區(qū)域行政合作
　　
　　國內各區(qū)域經(jīng)濟一體化的快速發(fā)展，要求消除用以保護地方利益為目標的地方立法之間的沖突，區(qū)域行政法律沖突研究因此應運而生。區(qū)域行政法律沖突是指我國大陸地區(qū)享有地方法制定權的兩個以上互不包容的行政區(qū)域之間的行政法律沖突。區(qū)域行政法中的“區(qū)域”是指有權制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的行政區(qū)域，而非“區(qū)域經(jīng)濟”中所指的具有緊密文化、經(jīng)濟和地緣關系的多省、市地區(qū)的聯(lián)合區(qū)域。也不同于一國境內不同法域之間的區(qū)際法律沖突。①“行政法”一般是指規(guī)定國家行政管理活動，調整行政關系的法律規(guī)范的總稱。②而構成區(qū)域行政法律沖突的“行政法”僅指具有地方法制定權的地方政府機關所制定的地方性行政法規(guī)和地方政府規(guī)章。
　　產(chǎn)生區(qū)域行政法律沖突的原因主要有：立法主體多元化的存在；各行政區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化、生活等差異的存在；行政區(qū)域邊界劃分不明確和跨邊界行政事務的大量存在等。區(qū)域行政法律沖突的存在損害了國家法制的統(tǒng)一，動搖了法律權威，給執(zhí)法、守法、司法造成混亂，同時也破壞了我國統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟，并造成了不必要的資源浪費，最重要的是直接給公民利益造成嚴重損害。
　　
　　我國關于解決區(qū)域行政法律沖突的立法現(xiàn)狀
　　
　　盡管實踐中區(qū)域行政法律沖突已經(jīng)給國家、社會和公民的發(fā)展、利益造成嚴重損害，但我國關于解決區(qū)域行政法律沖突的法律規(guī)定少之又少，而且非常不明確。除了在立法法中規(guī)定了各個地方制定的法規(guī)在本地區(qū)實施，各部門制定的規(guī)章和地方政府規(guī)章在各自權限范圍內實施外，就是在行政處罰法、公司登記管理條例、婚姻登記條例、收養(yǎng)法、擔保法、土地管理法、行政救助制度、流動人員計劃生育工作管理辦法等行政法規(guī)中對于行政管轄沖突分別作出了由行為發(fā)生地行政機關管轄、行政相對人所在地行政機關管轄、不動產(chǎn)所在地行政機關管轄、行政救助的地域管轄、計劃生育行政事務的地域管轄等原則。顯然立法對于法律沖突的規(guī)定是非常有限的，除了作出“地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例和單行條例僅在本行政區(qū)域內實施”的一般性規(guī)定外，沒有真正意義上的法律選擇法規(guī)定。而且是否確定了地域管轄就意味著確定了適用的法律？該管轄機關是否必須適用其本行政區(qū)域的地方法？是否存在適用其他區(qū)域的地方法更合適的機會？這些問題都值得研究。
　　
　　解決我國區(qū)域行政法律沖突的建議
　　
　　針對法律沖突，國際私法中的解決途徑有兩種：一種是制定統(tǒng)一的實體法規(guī)范，但這種方式對于我們解決國內區(qū)域行政法沖突是不合適的。因為制定統(tǒng)一的中央實體法就違背了地方法存在的積極意義，也就與發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)造性背道而馳。我們只能比照國際私法的另外一種主要方法，那就是采用區(qū)域行政沖突規(guī)范去緩和地方法沖突，這種方式既能發(fā)揮地方的積極效用，又能克服法制不統(tǒng)一而產(chǎn)生的消極影響。在某些方面，也可以效仿國際法的相關規(guī)定，采用行政協(xié)助和行政合作等手段從根本上解決法律沖突。
　　制定區(qū)域行政法律沖突法。沖突法是國際私法獨有的法律制度，是指明某一法律關系應當適用何種法律的法律選擇法。楊解君、孟紅老師在其著作里將區(qū)域行政沖突法稱為區(qū)域行政法。③但作者認為區(qū)域行政法應當包括所有解決區(qū)域法律沖突的行政立法，除了包括沖突法以外，還應包括區(qū)域行政合作所訂立的統(tǒng)一立法。
　　區(qū)域行政沖突規(guī)范可以針對不同的行政法律關系有不同的規(guī)定，作為對于該問題的初步研究，作者在此也只能提出一些法律適用或選擇的原則：
　　屬人原則。該原則是依法律關系中當事人的居所作為標準的原則。在國際私法中，屬人法是作為一項系屬公式，主要以當事人的國籍、住所或習慣居所作為連結點。在區(qū)域行政沖突規(guī)范中屬人原則應當包括行政相對人的住所和行政機關所在地兩種標準。比照國際私法的做法，針對有關行政相對人的身份、能力、資格等方面，因各地具體情況不同導致法律規(guī)定的不同，而在選擇法律時考慮到身份、能力、資格往往是與行政相對人所處地方關系較為密切的原因，一般適用行政相對人的住所地法律是較為合適的。
　　物之所在地原則?！拔镏诘胤ā笔菄H私法上較早產(chǎn)生也是較為普遍適用的一項系屬。這一原則能夠廣泛適用是因為它既符合物之所在地的利益需要，也方便了對于物權的控制和保護。在我國各個地方的行政立法中也有對于土地的使用權轉讓和房屋的所有權轉讓的不同規(guī)定。
　　行政相對人的行為地或事件發(fā)生地原則。“行為地法”在國際私法中是指法律行為發(fā)生地所屬國的法律，它起源于“場所支配行為”這一法律古諺。因為法律行為的多樣性導致國際私法中“行為地法”內容的豐富多彩。比如包括“合同締結地法”、“合同履行地法”、“婚姻舉行地法”、“侵權行為地法”等。行政相對人所作的行為一般都是由行為地的行政機關管轄并且適用當?shù)氐牡胤叫孕姓梢?guī)范。所以行為地原則在區(qū)域行政法規(guī)范中因受到行政法自身的羈束性和強制性的影響，主要表現(xiàn)為行政相對人的行為地原則的普遍適用。
　　意思自治原則和最密切聯(lián)系原則。這兩項原則屬于主觀連結點，比起其他客觀連結點具有靈活的優(yōu)點，但同時主觀能動性過大會造成濫用的可能。所以，在國際私法中對這兩項原則既鼓勵發(fā)展又作出相應的限制。因此，有學者認為它們會賦予行政機關過大自由裁量權而造成濫用，而且由行政相對人自行挑選應適用的法律是不可想象的④，所以否定意思自治原則和最密切聯(lián)系原則在行政法中的適用。但筆者卻認為不盡其然，這兩項原則雖然不能在國際私法中廣泛適用，但在解決區(qū)域行政管轄沖突中還是有適用意義的。如在解決行政地域管轄沖突的規(guī)則中有協(xié)定管轄，即由沖突雙方協(xié)定管轄區(qū)域，比如跨區(qū)域環(huán)境污染案件的管轄。同時還有選擇管轄，即由行政人選擇確定管轄。不管是協(xié)定管轄還是選擇管轄，沖突的雙方在協(xié)定管轄時必然也會考慮到最密切聯(lián)系原則。在指定管轄中，由沖突雙方的共同上級機關指定管轄時，根據(jù)行政職權法定性要求，上級機關的指定也必須依據(jù)一定法律標準，而作者認為在法律上設立最密切聯(lián)系原則應當是比較恰當?shù)摹?br/>　　區(qū)域行政合作。行政合作在一國內部和區(qū)際、國際行政主體之間廣泛存在，對于實現(xiàn)行政執(zhí)法、發(fā)展經(jīng)濟這兩大行政職能都具有十分重要的意義。我國很早就開始著手勾畫中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展藍圖，到“十一五”初期基本完成總體戰(zhàn)略布局。而“十二五”規(guī)劃建議也將“區(qū)域發(fā)展”列為“重頭戲”。如前所述，此“區(qū)域”是指具有緊密文化、經(jīng)濟和地緣關系的多省、市地區(qū)的聯(lián)合經(jīng)濟區(qū)域，而非我們所講的具有地方立法權的獨立省、省會城市或較大城市的法律區(qū)域概念。聯(lián)合區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展離不開法律區(qū)域之間的行政合作，以合作化解區(qū)域沖突，以互利增進各自優(yōu)勢，進而形成既有利于充分調動各地區(qū)積極性，又有利于各地優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的利益格局。一國內的區(qū)域行政合作比較國家之間的國際合作更具有共同性和趨同性，所以合作的廣度和深度更寬泛、更深入。
　　跨區(qū)域行政立法合作。對于跨區(qū)域行政立法合作，本文認為可采用兩種方式，一是由各個區(qū)域行政主體之間通過簽訂協(xié)議進行立法，協(xié)議本身就是法律。換句話說，當本地立法與所簽訂的政府間協(xié)議存在沖突時，應當優(yōu)先適用協(xié)議。具體到立法，如行政主體簽訂協(xié)議的法律依據(jù)，簽訂內容的范圍限制、簽訂程序及協(xié)議的效力、執(zhí)行問題還需進一步研究。有學者提出制定統(tǒng)一的區(qū)域合作開發(fā)法，以保障區(qū)域合作的順利實施。⑤二是在國內區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景下，可以在經(jīng)濟區(qū)域內部成立立法委員會，可效仿國際組織的做法。委員由各行政主體選派，立法委員會可以對于區(qū)域內的行政事務統(tǒng)一立法，還可在各個行政主體對于立法產(chǎn)生分歧時進行解釋，負責清理各行政主體制定的與立法委員會立法相抵觸的規(guī)定，還可對于區(qū)域行政法律沖突提供糾紛解決機制。當然，對于區(qū)域間行政立法委員會的立法權限、范圍、所立法律的效力、位階以及立法程序和法律監(jiān)督體制等問題還需進一步討論。
　　跨區(qū)域行政執(zhí)法合作。在跨區(qū)域的行政事務中，當兩個以上互不隸屬的行政主體都具有管轄權時，一般由最先受理案件的行政主體管轄，其他行政主體就應當負有協(xié)助義務。包括協(xié)助調查情況，協(xié)助送達、執(zhí)行行政決定等。對于行政協(xié)助的程序、可以申請協(xié)助的主體、申請條件、行政協(xié)助的費用及行政協(xié)助的責任等問題可參照司法協(xié)助的相關立法制定。
　　區(qū)域經(jīng)濟一體化的迅猛發(fā)展和某些行政事務的不可分割性使我國實踐中大量存在區(qū)域行政合作行為，如長江三角洲區(qū)域合作組織、泛珠三角區(qū)域合作組織等，但這些區(qū)域合作組織制度化程度很低，基本上沒有相應立法，這也就違背了政府行為必須有法律依據(jù)的原則。所以，在促進區(qū)域行政合作的同時必須注意立法的完善。
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　　注釋
　　①韓德培：《國際私法新論》，武漢：武漢大學出版社，2006年，第301頁。
　?、谥苡佑拢骸缎姓ㄔ摚ㄐ抻啽荆?，北京：中國方正出版社，2004年，第１頁。
　?、蹢罱饩?，孟紅：《特別行政法問題研究》，北京：北京大學出版社，2005年，第102頁。
　　④王誠：“行政區(qū)域法律沖突研究”，武大研究生畢業(yè)論文，2004年，第4頁。
　　⑤徐文東，華國慶：“中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展立法體系研究”，《大連大學學報》，2009年第５期。