摘 要：公共項目的績效評估或成本效益分析是公共支出的基礎(chǔ)，也是公共財政的一個重要環(huán)節(jié)，也逐步在我國的公共項目中得到實踐和應(yīng)用。但是公共項目并不是私人部門的項目，項目的績效評估過程除了專家和政府的參與，公眾的參與也非常必要，因為公眾是最終的出資方和擁有方，公眾的合理參與將對公共項目的合理決策發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞：公共項目；績效評估；公眾參與

中圖分類號：F293.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）17-0122-02

一、公共項目績效評估的起源

項目評估作為一個專門的學(xué)科領(lǐng)域，最早起源于西方發(fā)達(dá)國家。二戰(zhàn)后在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的應(yīng)用和推廣，并取得了很好的效果。國外項目評估的理論與方法的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：產(chǎn)生階段、發(fā)展階段與完善階段。

（一）產(chǎn)生階段

最早起源來自于美國，1902年美國頒布《河港法》，以法律的形式規(guī)定了河流和港口項目的評估方法，初步涉及了一些現(xiàn)代意義的項目評估的基本原理，但是政府很少干預(yù)。

（二）發(fā)展階段

1929年全球經(jīng)濟危機，美國等發(fā)達(dá)國家實行新經(jīng)濟政策，政府積極干預(yù)國家經(jīng)濟，興辦公共建設(shè)工程和社會福利工程，產(chǎn)生了公共項目評估方法。項目評估中增加了從國家宏觀經(jīng)濟角度分析項目費用和效益的內(nèi)容，一般稱為費用—效益法，這種經(jīng)濟評估方法不僅要計算項目的直接經(jīng)濟效益，還要計算項目的間接經(jīng)濟效益，并采用影子價格、影子工資、影子匯率來取代市場價格。

（三）完善階段

經(jīng)過多年的實踐，人們發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟評估并沒有反映社會的分配效果。如是將收入分配、就業(yè)等社會發(fā)展目標(biāo)引入費用—效益分析，這被稱為現(xiàn)代費用效益分析或社會費用—效益分析。

二、公共項目的績效評價方法

公共項目的績效評價在公共財政中首先是進(jìn)行項目的經(jīng)濟績效評估，即評估項目在經(jīng)濟上是否可行，在項目執(zhí)行后，通過經(jīng)濟后評價來考察項目的收益是否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，公共項目經(jīng)濟績效評價是制定國家經(jīng)濟社會發(fā)展計劃的重要手段。通過公共項目經(jīng)濟績效評估方法的運用，有助于國家在宏觀水平上合理配置和有效利用資源，促進(jìn)國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，并有利于社會公平分配、部門與地區(qū)的機構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展等宏觀經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)，因此，加強對公共項目經(jīng)濟績效評估方法的研究對我國社會經(jīng)濟發(fā)展遠(yuǎn)景目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要意義。

在過去的時間里，在對社會現(xiàn)象進(jìn)行有效描述方面，社會研究方法以及與之相關(guān)的方法質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得到了很好的發(fā)展。特別是，當(dāng)代社會科學(xué)中的系統(tǒng)觀察、測量、抽樣、研究設(shè)計和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，已經(jīng)發(fā)展到了相當(dāng)高的水平，己經(jīng)能夠?qū)ι鐣袨榈奶卣鬟M(jìn)行有效的、可靠的、準(zhǔn)確的表述。因為公共項目是有組織的社會行為，所以，從有效和可靠的角度來看，社會研究方法為描述公共項目的績效提供了最好的方式。

（一）公共項目的經(jīng)濟績效評估方法概述

公共項目績效評估方法是從競爭性投資項目績效評估方法借鑒過來的，二者具有很大的相似性。公共項目經(jīng)濟績效評估方法是從整個社會和國民經(jīng)濟的角度，運用能反映社會真實價值的影子價格、影子匯率、影子工資和社會折現(xiàn)率等國家經(jīng)濟參數(shù)，測算公共項目投入的費用和產(chǎn)出的效益，通過經(jīng)濟效益評價指標(biāo)的計算、分析和多方案比選，全面評價項目對國民經(jīng)濟和社會的凈貢獻(xiàn)，判斷項目在經(jīng)濟上的合理性和可行性的一種方法和手段。主要有費用—效益分析法、費用—效果分析法等方法。

（二）公共項目的社會績效評估方法概述

公共項目社會評估方法是以項目評估、社會學(xué)和人類學(xué)的理論為基礎(chǔ)，對項目的實施和發(fā)展做出合理的社會分析或社會影響評估的一種方法和手段。社會績效評估方法有其豐富的內(nèi)涵：具體分析由于項目的實施對社會可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，促進(jìn)公共項目與社會各階層的互適應(yīng)性，優(yōu)化公共項目實施方案；識別公共項目實施過程中潛在的社會風(fēng)險，提出降低項目社會風(fēng)險、減輕項目實施過程中的不利后果和負(fù)面影響；分析公共項目對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟、文化、社區(qū)發(fā)展等方面的影響，并對公共項目做出合理的評估。

公共項目社會評估方法所涉及的內(nèi)容十分廣泛，一般可以分為三個方面，三個層次。即公共項目對社會效益發(fā)展的作用，對自然資源利用與生態(tài)環(huán)境的影響、與社會和諧的程度；三個層次是指對國家、地區(qū)以及項目三個層次。

第一，項目對社會效益發(fā)展作用的評估。這一方面的內(nèi)容主要包括對就業(yè)收益、收入分配的影響；對技術(shù)進(jìn)步效益的影響；對節(jié)約時間的社會效益的影響；對促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟和部門經(jīng)濟發(fā)展的影響；第二，項目對自然資源利用與生態(tài)環(huán)境的評估。這主要是分析評估項目對自然資源合理利用、綜合利用、節(jié)約利用等政策目標(biāo)的效用；第三，項目與社會和諧程度的評估。這一方面包括：項目所在地民眾對項目的反饋，當(dāng)?shù)卣畬椖康姆答?，許多國家對大型項目舉行聽證會也是同樣的道理。

三、公共項目績效評估在我國的電力項目應(yīng)用實踐

公共項目的績效評估在我國應(yīng)用非常廣泛，最典型的應(yīng)用當(dāng)屬水電和核電等巨型工程，這些公共項目已經(jīng)超越了私人項目的商業(yè)考慮。

（一）三峽水電站項目的績效評估分析

三峽水電站項目是中國近一百年來的標(biāo)志性工程之一，最早在孫中山寫建國方略時就提及，三峽工程可以看做是中國工程師或中國人的一個夢想。三峽工程的決策過程經(jīng)歷了幾代人的思考，社會效益和經(jīng)濟效益都有考慮，作為公共項目評價的應(yīng)用，這里做一個投資后的成本收益分析。

1.三峽工程的收益。（1）防洪作用。三峽工程建成后，有防洪庫容221.5億M3，遇1931、1935、1954年型洪水，可攔洪120億M3～200億M3 ，減少中下游農(nóng)田淹沒，這些收益不易直接量化。在近幾年的特大洪峰中，三峽的作用非常明顯；（2）發(fā)電效益。三峽水電站裝機容量1 820萬KW，年發(fā)電量847億度，每年可替代煤炭約4 000—5000萬噸；（3）航運方面。三峽可以明顯改善川江航道的巨大作用。滿足單向年貨運量5000萬噸的要求，當(dāng)前萬噸級船隊可以直達(dá)重慶，運輸成本可降低35%～37%。

2.三峽工程的成本。（1）直接工程投資。按照中國水電工程投資估算的有關(guān)規(guī)程、定額和1986年末物價水平，估算三峽項目的靜態(tài)總投資為361.1億元；（2）移民安置成本。移民工程110億元。

3.對環(huán)境的影響。生態(tài)與環(huán)境專家組的綜合結(jié)論認(rèn)為，大壩興建對生態(tài)與環(huán)境的有利影響主要在中游，不利影響主要在庫區(qū)，其中庫區(qū)移民環(huán)境容量是工程決策中比較敏感的制約因素。

4.綜合評價。（1）成本收益分析。根據(jù)中國長江三峽集團公司門戶網(wǎng)站的評價，按影子價格和10%的社會折現(xiàn)率，對三峽工程本身的投入、產(chǎn)出和早建、晚建、不建三峽工程進(jìn)行動態(tài)經(jīng)濟分析。三峽工程的凈現(xiàn)值為131.2億元，經(jīng)濟內(nèi)部收益率為14.5%。（2）可行性分析。三峽工程的資金籌措來自三峽工程建設(shè)資金、葛洲壩電站、三峽自身發(fā)電以及銀行貸款。由于公共工程的成本收益的內(nèi)容比較復(fù)雜，特別是一些成本收益項目不能貨幣化，人們的主觀評價會有很大的分歧。

（二）內(nèi)陸核電項目的社會績效評價

內(nèi)陸核電一直是我國非常熱門的話題，在日本發(fā)生福島核泄漏事件之前一直是重點推進(jìn)的項目，在2010年7月之前完成初步可行性研究的43個核電項目中有31個是內(nèi)陸核電，然而在發(fā)生福島事件之后，全部暫停，形勢由熱火朝天一下子跌入了低谷。內(nèi)陸核電因為對社會的影響也非常巨大，遠(yuǎn)不同于常規(guī)電力，從公共項目績效評價的視角，尤其是社會績效的視角，可以反思內(nèi)陸核電項目的決策過程中存在的缺陷。這里以當(dāng)前比較引起關(guān)注的湖北咸寧核電、湖南桃花江核電、江西彭澤核電為例進(jìn)行分析

1.項目的社會經(jīng)濟影響評價

內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟普遍較沿海地區(qū)要落后，能夠吸引到一個核電項目，對當(dāng)?shù)卣囊饬x是非常明顯的。湖南桃江縣政府表示，桃花江核電站估計“一年交的稅至少有20億元”，而2010年桃江的稅收不足4億元?，F(xiàn)在已經(jīng)是全國的百強縣，當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚钏接辛撕艽蟮奶岣?。?/p>

2.公共項目的自然資源和生態(tài)環(huán)境影響

依據(jù)我國核電開發(fā)的要求，必須開展自然資源和生態(tài)環(huán)境的影響，當(dāng)前開展項目都開展了相關(guān)的評估。但是如果考慮到核電對自然資源和生態(tài)環(huán)境的潛在影響，這些評估是否足夠，依然還有不同的聲音，尤其是從安全的角度來看，在安全領(lǐng)域有一個著名的墨菲定律，簡而言之，“只要發(fā)生事故的可能性存在，不管這種可能性多么小，這個事故遲早會發(fā)生?！痹谖覈鴥?nèi)陸核電問題上，不能因為核電發(fā)生事故概率降低而心存任何“小概率事件”的僥幸。對于核電這種足以帶來毀滅性影響的特殊資源來說，在評估核電項目的風(fēng)險時，概率和后果同等重要。

即便是存在這樣的安全隱患，從有相關(guān)利益的人群來看，他們的評價還是有一定的差異，依然愿意相信小概率事件不會發(fā)生，即存在僥幸心理。“太陽不能每天照耀，風(fēng)也不能時刻都吹，能源缺口解決不了，就算核電是魔鬼，但也沒辦法，必須和魔鬼同行?！?/p>

四、小結(jié)

我國公共項目的績效評估與當(dāng)前國際通行的規(guī)范都是一致的，以三峽項目后評價來看，三峽項目的經(jīng)濟績效評估是經(jīng)得起時間檢驗的，一方面經(jīng)濟績效的評估很直觀，另一方面由于三峽項目論證時間長，參與面廣，評估結(jié)論的接受范圍更廣；而內(nèi)陸核電項目績效評估的時間檢驗接受度相對差，在一定程度上在于項目的社會績效評估論證時間較短，參與面窄；

所以公共項目的績效評價，不能忽視社會績效的評價，而社會績效的評價重點在于社會的廣泛參與，如召開聽證會征求社會大眾的意見。

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（責(zé)任編輯：張偉）</