摘 要：公共預(yù)算是通過(guò)一定的政治程序來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源的合理配置。責(zé)任政府要求公共預(yù)算具有量入為出的平衡意識(shí)、可讀性強(qiáng)的透明意識(shí)、重視結(jié)果的績(jī)效意識(shí)、可持續(xù)性的發(fā)展意識(shí)和廣泛參與的民主意識(shí)。我國(guó)的公共預(yù)算基于傳統(tǒng)的重分配、輕管理的理財(cái)觀，加上財(cái)政體制不健全、公共預(yù)算權(quán)力運(yùn)行機(jī)制失衡以及預(yù)算監(jiān)督乏力，導(dǎo)致種種責(zé)任缺失的表現(xiàn)，如年底突擊式花錢、天書(shū)式預(yù)算不透明、預(yù)算軟約束和預(yù)算支出效率低等。

關(guān)鍵詞：責(zé)任政府；公共預(yù)算；預(yù)算權(quán)力；財(cái)政體制

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2012）17-0086-02

一、責(zé)任政府對(duì)公共預(yù)算的要求

責(zé)任政府對(duì)公共預(yù)算的要求具體表現(xiàn)為：量入為出的平衡意識(shí)、預(yù)算公開(kāi)的透明意識(shí)、重視結(jié)果的績(jī)效意識(shí)、可持續(xù)性的發(fā)展意識(shí)和廣泛參與的民主意識(shí)。

具體來(lái)說(shuō)，首先，責(zé)任政府對(duì)公共預(yù)算的最重要的約束就是要求保持平衡：總收入必須等于或者超過(guò)總支出，平衡是預(yù)算決定中關(guān)鍵的一部分，即使在不可避免地出現(xiàn)赤字和盈余的情況下，也要做到財(cái)政收支在數(shù)量上的大致平衡。

其次，預(yù)算信息公開(kāi)，不僅是公民的權(quán)利要求，而且也是建立責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)良好治理的前提。透明的預(yù)算過(guò)程是指預(yù)算過(guò)程能夠提供有關(guān)政府財(cái)政政策各個(gè)方面的全部信息。可歸納為四個(gè)方面：第一，將可能多的預(yù)算信息包括在盡可能少的預(yù)算文件中；第二，預(yù)算語(yǔ)言的使用要清楚、易懂，沒(méi)有歧義；第三，由獨(dú)立于政府之外的機(jī)構(gòu)了解并掌握政府預(yù)算信息；第四，對(duì)預(yù)算進(jìn)行充分的說(shuō)明。

再次，責(zé)任政府要求公共預(yù)算從傳統(tǒng)的考慮財(cái)務(wù)合規(guī)性問(wèn)題更多地轉(zhuǎn)移到考慮經(jīng)濟(jì)效益和政策目標(biāo)問(wèn)題，實(shí)施重視結(jié)果的績(jī)效預(yù)算管理需要具備的條件還包括在預(yù)算程序中培養(yǎng)一種“遵守規(guī)則的文化”，由政府各部門基于一種負(fù)責(zé)任的態(tài)度（遵守正式的預(yù)算規(guī)則）來(lái)對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行控制。

另外，由于人口的急劇增加，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，生態(tài)平衡遭到破壞，不可再生資源迅速消耗等，使可持續(xù)性的發(fā)展問(wèn)題成為當(dāng)今世界各國(guó)責(zé)任政府管理中的核心問(wèn)題，反映在預(yù)算上，也要求預(yù)算安排具有可持續(xù)性的發(fā)展眼光和可預(yù)見(jiàn)性。

最后，對(duì)于公共預(yù)算而言，只有具備廣泛參與的民主意識(shí)才能確保納稅人的錢能夠按照納稅人的意愿來(lái)支出，隨著公眾的民主素養(yǎng)的形成以及參與技能、技巧的成熟，公眾就不僅具有了理性，還具有了預(yù)算理財(cái)治國(guó)的能力。有專家認(rèn)為，提高公眾滿意度的途徑之一是提供公眾更多參與公共事務(wù)決策的機(jī)會(huì)，而新績(jī)效預(yù)算恰恰提供了這樣的機(jī)會(huì)。新績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)參與式?jīng)Q策，突出公眾需求在公共預(yù)算決策當(dāng)中的核心地位。

二、我國(guó)公共預(yù)算責(zé)任缺失的具體表現(xiàn)

1.突擊式花錢

每年年末，“花錢大競(jìng)賽”就會(huì)在相關(guān)政府、事業(yè)單位展開(kāi)，如2007年年末，氣象局給各下屬事業(yè)單位下達(dá)了死命令，各單位要在一個(gè)月內(nèi)花掉11.73億元，到年底需要花掉25個(gè)億；農(nóng)業(yè)部更甚，他們?cè)?007年預(yù)算多達(dá)110多億，在剩下的第四季度里，他們將花掉40多個(gè)億的支出才能完成預(yù)算?？傊?，在這樣的“預(yù)算”下，一些中央部委需要在年底前僅剩的兩個(gè)月中花掉3千億到4千億元人民幣，才能夠完成年初財(cái)政部批準(zhǔn)給他們的預(yù)算支出因?yàn)樵谥暗?個(gè)月多中，他們只花掉了總預(yù)算的6成資金。

有專家說(shuō)，有的部門沒(méi)有完成目標(biāo)進(jìn)度，主要是因?yàn)榛?xiàng)目拖后腿。基建項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多，還要組織招投標(biāo)，前面的一環(huán)沒(méi)完成，后面工作也無(wú)法進(jìn)行。但正是由于年初在預(yù)算編制中的貪大求多，不科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的環(huán)境影響和時(shí)間預(yù)期，才會(huì)導(dǎo)致到頭來(lái)項(xiàng)目進(jìn)度的層層滯后。

2.天書(shū)式預(yù)算不透明

到目前為止，我國(guó)政府預(yù)算的透明度還不夠，預(yù)算資金運(yùn)行過(guò)程信息反饋不全面、透明度不高，達(dá)不到國(guó)際組織對(duì)預(yù)算透明度的要求，難以為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供可靠的依據(jù)，而且立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾也能難以對(duì)預(yù)算實(shí)施有效監(jiān)督。如每年的人代會(huì)上，代表們都會(huì)為那份名為《XX年國(guó)民經(jīng)濟(jì)財(cái)政預(yù)算報(bào)告》的“天書(shū)”所困擾，一則政府向人大提交的預(yù)算報(bào)告仍比較簡(jiǎn)單，沒(méi)有細(xì)化到具體的支出項(xiàng)目，二則供人大代表審查的時(shí)間也比較短，所以事實(shí)上代表仍只知道諸如教育要用多少錢、醫(yī)療要用多少錢，卻不知道這些支出具體要花在哪里；預(yù)算公布范圍較窄，公眾獲取預(yù)算信息渠道不暢；沒(méi)有年中執(zhí)行情況報(bào)告，決算報(bào)告反映內(nèi)容亦不甚全面。預(yù)算不透明就給違規(guī)違紀(jì)行為以可乘之機(jī)，容易導(dǎo)致職務(wù)腐敗和決策失誤現(xiàn)象的發(fā)生。

3.預(yù)算軟約束

預(yù)算軟約束，這個(gè)科爾奈在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出的概念，不僅適用于政企關(guān)系領(lǐng)域，也適用于政府與納稅公民之間復(fù)雜的博弈關(guān)系。目前在我國(guó)公共財(cái)政領(lǐng)域內(nèi)的預(yù)算軟約束具體體現(xiàn)為，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程幾乎就沒(méi)有什么監(jiān)督和約束，各單位不僅可以對(duì)財(cái)政劃撥的預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)隨意開(kāi)支，現(xiàn)有預(yù)算中的錢花完后，還可向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)追加經(jīng)費(fèi)。也就是說(shuō)，身為出資人的公眾根本就無(wú)法有效控制財(cái)政資源的流向和用途，而身為代理人的政府卻實(shí)際上壟斷著支配財(cái)政資源的自由裁量權(quán)。于是，如何花納稅人的錢，幾乎完全取決于政府官員的個(gè)人偏好。

4.預(yù)算支出效率低

預(yù)算支出效率低首先表現(xiàn)在預(yù)算編制與政府部門發(fā)展戰(zhàn)略不匹配、不銜接。這種不匹配、不銜接既表現(xiàn)在部門預(yù)算與部門發(fā)展戰(zhàn)略方面，也表現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略方面；既表現(xiàn)在時(shí)間跨度上，也表現(xiàn)在預(yù)算程序上。不能充分反映預(yù)算安排與發(fā)展規(guī)劃之間的有機(jī)聯(lián)系，使預(yù)算與規(guī)劃成為“兩張皮”。預(yù)算超收、超支現(xiàn)象嚴(yán)重，更談不上對(duì)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)的調(diào)試，“寅吃卯糧”，并且預(yù)算資金的具體使用效益也不容樂(lè)觀。據(jù)世界銀行估計(jì)，“七五”到“九五”期間，中國(guó)投資決策失誤率在30%左右。預(yù)算支出資金浪費(fèi)損失大約在4 000億～5 000億元，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家5%左右。一是部分項(xiàng)目不能按期建成投產(chǎn)；二是一些已建成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果差；三是有的工程質(zhì)量存在重大隱患；四是挪用建設(shè)資金及損失浪費(fèi)問(wèn)題嚴(yán)重。

三、我國(guó)公共預(yù)算責(zé)任缺失的原因分析

1.重分配、輕管理的理財(cái)觀

我國(guó)傳統(tǒng)的預(yù)算管理基本上是遵循投入預(yù)算的理念，將政府預(yù)算視為實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的一種成本和投入，強(qiáng)調(diào)預(yù)算分配時(shí)的平衡，看重各級(jí)政府追要預(yù)算的理由是否充分和迫切，但在預(yù)算支出是否達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的管理上做得不夠。這一點(diǎn)非常符合尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化模型，其假設(shè)官僚機(jī)構(gòu)具有以下兩個(gè)特征：（1）作為一個(gè)非營(yíng)利性的組織或機(jī)構(gòu)，其資金主要來(lái)自預(yù)算撥款，而不是所提供的服務(wù)；（2）官僚機(jī)構(gòu)中的主管和雇員不會(huì)將預(yù)算撥款扣除支出費(fèi)用后的余額占為己有。

因此，首先官僚一直在爭(zhēng)取預(yù)算最大化，或者是最大化地自由支配預(yù)算。其次，官僚通常能實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化。在尼斯坎南模型中，官僚和政治家之間的關(guān)系被看作是一種雙邊壟斷，官僚機(jī)構(gòu)通過(guò)提供產(chǎn)出來(lái)?yè)Q取預(yù)算，官僚只把他的服務(wù)“賣給”政治家，而政治家只從官僚那里“購(gòu)買”服務(wù)。由于與政治家相比，官僚對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)具有更多的信息，因此，在對(duì)預(yù)算進(jìn)行討價(jià)還價(jià)談判時(shí)，官僚占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，從而能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算最大化。

2.財(cái)政體制不健全

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制變動(dòng)比較頻繁，穩(wěn)定性差、規(guī)范性不足。尤其在1994年分稅制改革前，中央與地方的收支分配關(guān)系每隔幾年就要變動(dòng)一次，有時(shí)甚至一年就變動(dòng)一次。分稅制改革后又突出了規(guī)范性不足的問(wèn)題。

我國(guó)現(xiàn)階段的預(yù)算改革主要在行政部門推行，是以行政部門為主體，尤其是以財(cái)政部門為改革主體，這意味著預(yù)算改革的安排和實(shí)施主要是由財(cái)政部門在目前的行政管理框架下完成。但在我國(guó)目前的行政體制框架下，財(cái)政部門并無(wú)那樣的地位可以協(xié)調(diào)部門的利益矛盾，其結(jié)果可能反而激化了財(cái)政部門與其他部門的矛盾；缺乏其他相關(guān)預(yù)算參與者的直接參與，傳統(tǒng)預(yù)算管理制度中的深層次矛盾也無(wú)法得到解決。

3.公共預(yù)算權(quán)力運(yùn)行機(jī)制失衡

中國(guó)預(yù)算過(guò)程政治的核心是以黨委和政府（包括兩大系統(tǒng)中的各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)）為核心的行政預(yù)算體制，但是，對(duì)于黨委、政府及各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該具有何種預(yù)算權(quán)力，多大的預(yù)算權(quán)力，應(yīng)該如何行使預(yù)算權(quán)力以及承擔(dān)何種責(zé)任，現(xiàn)行的預(yù)算制度并沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，也沒(méi)有相應(yīng)地進(jìn)行政治與行政體制改革。

回顧我國(guó)公共財(cái)政的改革過(guò)程，主要是由政府部門主導(dǎo)的，側(cè)重于預(yù)算編制方法等技術(shù)的引入方面，在制度層面特別是預(yù)算權(quán)力制衡機(jī)制的建立上仍屬薄弱環(huán)節(jié)，缺乏對(duì)公共財(cái)政資源決策和配置權(quán)力的有效制衡和監(jiān)督。從漸進(jìn)預(yù)算理論的觀點(diǎn)來(lái)看，政府預(yù)算不僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，也不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)涉及到包括立法機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理部門、預(yù)算資金使用部門、利益集團(tuán)和社會(huì)公眾等各預(yù)算參與者之間利益的調(diào)整，而且后者往往對(duì)預(yù)算過(guò)程和結(jié)果的影響更大。

4.預(yù)算監(jiān)督乏力

首先表現(xiàn)在預(yù)算監(jiān)督法制建設(shè)落后，迄今為止，我國(guó)尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)的有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的法律法規(guī)，現(xiàn)有的一些法律對(duì)預(yù)算監(jiān)督僅限于原則性的規(guī)定，并不完整和系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍和內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等并無(wú)詳細(xì)規(guī)定。

其次，預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)分工不甚明確。從我國(guó)現(xiàn)狀看，目前對(duì)政府預(yù)算實(shí)施監(jiān)督的機(jī)構(gòu)很多，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)都參與預(yù)算監(jiān)督，但是，由于種種因素的制約，各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的審查不夠嚴(yán)格和細(xì)致，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督相對(duì)來(lái)說(shuō)較弱。同時(shí)，受制于預(yù)算透明度和有限的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，社會(huì)公眾和輿論監(jiān)督有心無(wú)力。

最后，行政型的審計(jì)監(jiān)督模式有待改進(jìn)，行政審計(jì)體制下，審計(jì)監(jiān)督權(quán)長(zhǎng)期作為政府執(zhí)行的行政權(quán)，緊密圍繞政府工作中心來(lái)展開(kāi)審計(jì)，具有濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。外部監(jiān)督“內(nèi)部化”的結(jié)果是，監(jiān)督主體定位模糊，目標(biāo)定位也會(huì)有偏差，行政審計(jì)的獨(dú)立性受到限制，難以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的受托責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：趙媛）</