周軍

（浙江省富陽(yáng)市財(cái)政局，浙江 富陽(yáng) 311400）

1 原因分析

為數(shù)不少的土地治理項(xiàng)目，在建設(shè)過(guò)程中，存在著工程變更數(shù)量較多的問(wèn)題，使項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行失去了嚴(yán)肅性，項(xiàng)目規(guī)模超出了投資指標(biāo)。究其原因是多方面的，在此作一簡(jiǎn)析。

1.1 思想認(rèn)識(shí)不足

土地治理項(xiàng)目建設(shè)對(duì)于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和抵御自然災(zāi)害的能力，改善農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件，增加農(nóng)民收入具有重要意義。一些項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部由于對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和相關(guān)規(guī)定不夠了解，出現(xiàn)了一些不正確的想法。有的村干部打小算盤，想承攬屬于自己地盤上的那部分工程，因推行公開(kāi)招投標(biāo)后接不到業(yè)務(wù)而做工作的積極性不高；有的村干部碰到釘子戶，怕得罪人后在將來(lái)丟選票而不主動(dòng)做工作；有的村干部想在任期內(nèi)給自己的業(yè)績(jī)和能力加分，要求增加工程量，等等，不僅影響到工程進(jìn)度，而且使計(jì)劃執(zhí)行打折扣。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)以資金投入控制項(xiàng)目規(guī)模，按項(xiàng)目管理資金的意識(shí)淡薄，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差的村里提出有關(guān)增加工程量或增加建設(shè)內(nèi)容的要求，總覺(jué)得機(jī)會(huì)難得，出現(xiàn)以報(bào)代批、“先斬后奏”的情況，想必財(cái)政會(huì)“買單”。再有，作為農(nóng)發(fā)人員在如何處理好服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、服務(wù)群眾與服從政策、服從大局的關(guān)系問(wèn)題上，也存在著理念上的偏差。

1.2 前期準(zhǔn)備不細(xì)

前期準(zhǔn)備包括宣傳發(fā)動(dòng)、提出項(xiàng)目建議書(shū)、編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)等。每一個(gè)土地治理項(xiàng)目都要涉及幾個(gè)行政村、幾百家農(nóng)戶、上千畝耕地，覆蓋面廣，情況較為復(fù)雜。建設(shè)溪堤、渠道和機(jī)耕路免不了少量的占地伐樹(shù)，這都會(huì)涉及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)及政策的落實(shí)問(wèn)題（給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或適當(dāng)調(diào)換土地），且按規(guī)定，此項(xiàng)費(fèi)用由項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村承擔(dān)。一些村干部在工程設(shè)計(jì)階段沒(méi)有很好地征求群眾意見(jiàn)，對(duì)政策落實(shí)的難度考慮不足，宣傳發(fā)動(dòng)工作跟不上，群眾工作不到位，致使項(xiàng)目實(shí)施階段，少數(shù)群眾不能積極配合，甚至出現(xiàn)阻礙施工的情況，個(gè)別的只能作工程變更處理。再者，絕大多數(shù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編制和工程設(shè)計(jì)都是委托具有相應(yīng)資質(zhì)的水利勘測(cè)設(shè)計(jì)單位承擔(dān)的，由于編制人員專業(yè)知識(shí)的局限，加之深入田間地頭詳細(xì)勘測(cè)不夠，在基本資料不全、不準(zhǔn)的情況下，匆忙進(jìn)入工程設(shè)計(jì)，因而與實(shí)際需要脫節(jié)或?qū)嵉夭环默F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如其他投資方式已建的渠道且完好無(wú)損又給重新設(shè)計(jì)，出現(xiàn)不該發(fā)生的錯(cuò)誤。前期準(zhǔn)備工作不深不細(xì)是造成工程變更多的主要原因。

1.3 制度執(zhí)行不嚴(yán)

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有一整套較為完整的資金和項(xiàng)目管理制度，包括資金和項(xiàng)目公示制、工程招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、竣工驗(yàn)收制、工程竣工決算審計(jì)制等。從近幾年制度執(zhí)行和合同管理情況看，不盡如人意。如工程監(jiān)理制，按照工程建設(shè)監(jiān)理合同控制工程建設(shè)投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量是監(jiān)理的一項(xiàng)主要內(nèi)容，該項(xiàng)制度的推行，不僅有利于確保工程建設(shè)質(zhì)量，而且可以大大減輕建設(shè)單位的項(xiàng)目管理壓力。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，一是監(jiān)理人員偏少，二是監(jiān)理人員沒(méi)有駐施工現(xiàn)場(chǎng)，三是有的監(jiān)理人員工作經(jīng)驗(yàn)和能力較弱，因而也就不能履行好工程建設(shè)監(jiān)理合同中所明確的權(quán)利與義務(wù)。再說(shuō)，工程變更也存在未按規(guī)范操作的現(xiàn)象。在施工過(guò)程中，常會(huì)碰到設(shè)計(jì)方面的缺陷，或群眾方面的需求等等，其中有些問(wèn)題涉及到工程變更，作為項(xiàng)目建設(shè)單位有時(shí)處理不夠及時(shí)、態(tài)度不夠堅(jiān)決。工程施工承包合同中的工程價(jià)款，通常是經(jīng)工程預(yù)算下浮后的中標(biāo)價(jià)，便有一部分余下的價(jià)款。對(duì)于已既成事實(shí)的工程變更，出于多方面考慮，往往待項(xiàng)目建設(shè)全部完成時(shí)，用這部分余下的價(jià)款來(lái)調(diào)節(jié)處理，致使少數(shù)工程變更單事后補(bǔ)辦，甚至于竣工決算審計(jì)環(huán)節(jié)補(bǔ)辦。

1.4 監(jiān)督檢查不力

多年來(lái)，土地治理項(xiàng)目以中低產(chǎn)田改造為重點(diǎn)，單個(gè)項(xiàng)目相對(duì)連片的治理面積不低于5000畝。施工標(biāo)段多且分散，檢查面廣、量大，專業(yè)性強(qiáng)，縣（市）農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)相應(yīng)技術(shù)人員配備不足，遠(yuǎn)不能適應(yīng)工作需要。由于監(jiān)督檢查力度不大、深度不夠，往往忽視對(duì)一些投資額較小的建設(shè)內(nèi)容的監(jiān)督檢查，加上資料（包括文件資料、財(cái)會(huì)資料、工程資料及其它資料）之間比對(duì)和實(shí)地核查工作不夠細(xì)致，未能及時(shí)、全面地掌握擅自變更的行為。如渠道新建，上級(jí)組織竣工項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，曾發(fā)現(xiàn)施工圖和竣工圖一致，卻與渠道的實(shí)際新建地點(diǎn)不符，經(jīng)查，屬于未按規(guī)定程序報(bào)批的擅自調(diào)整行為。根據(jù)分析，實(shí)際的工程變更數(shù)量可能大于已按規(guī)定程序報(bào)批的工程變更數(shù)量。監(jiān)督機(jī)制是保證項(xiàng)目按計(jì)劃執(zhí)行的重要手段，只有監(jiān)督機(jī)制的建立和協(xié)調(diào)運(yùn)行，才能使其發(fā)揮作用，在此方面下功夫不多，群眾監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督乏力。

2 對(duì)策探討

采取些什么對(duì)策，以最大限度地減少土地治理項(xiàng)目工程變更呢？我認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：

2.1 加強(qiáng)宣傳工作

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，宣傳工作不但是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工作的重要組成部分，而且是重要的基礎(chǔ)工作，具有不可替代的作用，是做好其他各項(xiàng)工作的先導(dǎo)和助力?？h（市）農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)宣傳工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，相互支持配合，共同就宣傳主題、宣傳形式、宣傳時(shí)點(diǎn)等達(dá)成共識(shí)，做到宣傳有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有活動(dòng)，任務(wù)分解，落實(shí)責(zé)任。注重宣傳實(shí)效，深入項(xiàng)目區(qū)，運(yùn)用宣傳展板、發(fā)放宣傳資料、舉辦知識(shí)講座等形式，貼近群眾面對(duì)面宣傳，讓廣大干部群眾更多的了解農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)政策規(guī)定和建設(shè)成果，以贏得對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工作的認(rèn)可和關(guān)心支持。只有廣泛宣傳動(dòng)員，尊重和廣納群眾意愿，讓群眾有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能激發(fā)群眾主動(dòng)化解矛盾和參與項(xiàng)目建設(shè)的熱情。

2.2 加強(qiáng)制度執(zhí)行

縣（市）農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村必須強(qiáng)化制度意識(shí)和執(zhí)行意識(shí)，認(rèn)真貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理的各項(xiàng)制度，重視做深做細(xì)前期準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目建設(shè)難免會(huì)使部分農(nóng)戶切身利益受損，行政村要提前與農(nóng)戶溝通，同時(shí)，工程設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)征得項(xiàng)目區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)民的同意和贊成。受托項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)單位，指派不少于兩名精通業(yè)務(wù)的設(shè)計(jì)人員，參加實(shí)地勘測(cè)和工程設(shè)計(jì)，并在設(shè)計(jì)合同中要約定因設(shè)計(jì)缺陷和失誤產(chǎn)生工程變更的限度及獎(jiǎng)懲措施，以便減少設(shè)計(jì)失誤，使設(shè)計(jì)更合理、更科學(xué)。與此同時(shí)，縣（市）農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)要派一名相應(yīng)技術(shù)人員全程參與，嚴(yán)把工程設(shè)計(jì)關(guān)。為有效控制工程變更，項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村分別簽訂承諾書(shū)，承諾工程變更必須按規(guī)定程序報(bào)批同意后方可施工，否則屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村行為的，愿承擔(dān)擅自變更的經(jīng)濟(jì)責(zé)任?？h（市）農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)要“走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，借鑒兄弟單位的經(jīng)驗(yàn)，制定符合本地實(shí)際且行之有效的項(xiàng)目管理辦法。重點(diǎn)是要抓好施工單位、監(jiān)理單位的考核，對(duì)施工單位擅自變更或監(jiān)理單位知情不報(bào)的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，相關(guān)施工單位除承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任外，一年內(nèi)不準(zhǔn)其參與新農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)；相關(guān)監(jiān)理單位一年內(nèi)不予承接新農(nóng)發(fā)項(xiàng)目的監(jiān)理業(yè)務(wù)。強(qiáng)化計(jì)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格控制調(diào)整面。在此，建議省級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)就土地治理項(xiàng)目工程變更，盡快制定專門的管理辦法，明確變更范圍、變更程序和變更責(zé)任等，使之有章可循。

2.3 加強(qiáng)監(jiān)督檢查

建立、健全內(nèi)部和外部?jī)煞矫姹O(jiān)督機(jī)制，在縣（市）農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)內(nèi)部，主要通過(guò)落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)制度、政策，加大對(duì)施工單位、監(jiān)理單位的考核力度，加強(qiáng)資金和項(xiàng)目監(jiān)督檢查，在外部，一是推行農(nóng)民監(jiān)督制。農(nóng)民既是工程的使用主體，又是工程的受益主體，他們最關(guān)心工程建設(shè)情況，每個(gè)項(xiàng)目村選擇若干名品行正、責(zé)任心強(qiáng)的農(nóng)民代表參與項(xiàng)目監(jiān)督管理。二是邀請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜蟠怼⒄f(xié)委員等視察農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)。個(gè)別項(xiàng)目經(jīng)人大代表多次提出建議案后實(shí)施的，主動(dòng)聽(tīng)取代表和委員的意見(jiàn)和建議，自覺(jué)接受監(jiān)督。三是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)項(xiàng)目就地監(jiān)管、隨時(shí)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)。不少工程變更出自村干部和群眾的意見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)知曉政策規(guī)定，熟悉民情、村況，做工作有針對(duì)性和說(shuō)服力。實(shí)踐證明：哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目工程變更就少，反之則反。為此，縣（市）農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極建議本級(jí)政府將農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)情況，包括計(jì)劃執(zhí)行、制度執(zhí)行、資金管理、施工管理、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、工程變更、合同管理等方面情況，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度專項(xiàng)工作考評(píng)，由紀(jì)檢、監(jiān)察部門牽頭，會(huì)同發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、水利等部門進(jìn)行考核，進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理力度。

2.4 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

縣（市）農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)持以人為本，努力打造一支講政治、懂政策、精業(yè)務(wù)、會(huì)管理的農(nóng)發(fā)干部隊(duì)伍。首先，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高能力?！笆濉睍r(shí)期農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工作，任務(wù)艱巨，每個(gè)農(nóng)發(fā)干部要認(rèn)清形勢(shì)，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感。服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、服務(wù)群眾、服務(wù)項(xiàng)目，當(dāng)好政策的宣傳員、群眾的服務(wù)員、項(xiàng)目的管理員，這是職責(zé)所在。這就要求我們不斷學(xué)習(xí)，不斷實(shí)踐，提高自己的實(shí)際工作和項(xiàng)目管理能力。對(duì)于在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計(jì)脫離實(shí)際，確需調(diào)整變更的，要按程序及時(shí)辦理報(bào)批，提高辦事效率；其次，要加強(qiáng)干部培訓(xùn)工作。鑒于縣（市）農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)人員較少的實(shí)際，建議省、市農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)對(duì)縣（市）農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)的人員進(jìn)行分級(jí)分類培訓(xùn)，旨在通過(guò)干部培訓(xùn)這一途徑，提高干部隊(duì)伍的政策水平和業(yè)務(wù)能力；第三，要穩(wěn)定隊(duì)伍，充實(shí)技術(shù)力量。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家、地方財(cái)力的增強(qiáng)，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的投入會(huì)進(jìn)一步增加。要保持隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定，充實(shí)和加強(qiáng)技術(shù)力量，有利于更好地開(kāi)展農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)事業(yè)又好又快發(fā)展。

[1]王鳴鶴.農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目工程管護(hù)情況調(diào)研報(bào)告[J].農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)，2011.12.

[2]吳文珠.淺談農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目工程質(zhì)量管理[J].湖南水利水電，2011.08.