□ 謝明

（嘉應(yīng)學(xué)院，廣東 梅州 514015）

論村委會(huì)職能的異化及其治理

□ 謝明

（嘉應(yīng)學(xué)院，廣東 梅州 514015）

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，村委會(huì)具有成員自治、公共管理、社會(huì)服務(wù)與保障、集體財(cái)產(chǎn)的管理與經(jīng)營(yíng)等多種職能。而在實(shí)際運(yùn)作中，村委會(huì)的職能已逐漸異化，嚴(yán)重影響了村民自治制度的實(shí)施和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。針對(duì)村委會(huì)職能異化的主要原因，需要從法律法規(guī)的完善、鄉(xiāng)村政權(quán)的角色定位、法制的宣傳教育等諸多方面進(jìn)行治理，以期實(shí)現(xiàn)村委會(huì)職能的逐步改進(jìn)。

村委會(huì)；職能；異化；治理

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。在農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)管理體制上逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”格局，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國(guó)家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù)；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱為村委會(huì)），對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。村委會(huì)由村民民主選舉產(chǎn)生，代表村民的意愿和利益。

根據(jù) 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）的規(guī)定，村委會(huì)的主要職能是自我管理、自我教育和自我服務(wù)，處理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)，對(duì)村集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，同時(shí)協(xié)助鄉(xiāng)政府完成一定的行政任務(wù)。從我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，村委會(huì)的職能具有濃重的民主政治色彩，兼有成員自治、公共管理、社會(huì)服務(wù)與保障、集體財(cái)產(chǎn)的管理與經(jīng)營(yíng)等多種職能。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于受到村民自治制度缺少相關(guān)立法，監(jiān)督體制不完善，實(shí)踐操作失誤等諸多因素的影響，村委會(huì)的職能逐漸發(fā)生了異化，使得村委會(huì)不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因而嚴(yán)重地影響了村民自治制度的實(shí)施和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

一、村委會(huì)職能異化的主要表現(xiàn)

雖然我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村委會(huì)的職能作了比較明晰的法律規(guī)定，①《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》關(guān)于村委會(huì)職責(zé)的規(guī)定主要集中在第2、7、8、9條中。但在現(xiàn)實(shí)的村民自治過(guò)程中，由村民民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)在履行其法定職能時(shí)卻出現(xiàn)了職能異化現(xiàn)象，其表現(xiàn)主要有三種：

（一）自治職能讓位于行政職能

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第2條和第5條的規(guī)定：作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的村委會(huì)實(shí)際上具有雙重職能，即一方面作為全體村民通過(guò)民主選舉選出的代表，具有“辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)”等自治職能；另一方面，村委會(huì)作為農(nóng)村的基層組織，有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，完成法定的行政任務(wù)的職能。自治職能與行政職能本不矛盾，但由于對(duì)兩種職能的認(rèn)識(shí)不清及傳統(tǒng)思維模式的影響以及受一些現(xiàn)實(shí)條件的限制，許多村委會(huì)把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)當(dāng)作自己的主要工作，使“自治”變成了可有可無(wú)的“陪襯”，“村委會(huì)”也就成了實(shí)際上的“村政府”。雖然《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，并不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但在實(shí)際運(yùn)行中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”或者“工資制”變相地控制村委會(huì)，村委會(huì)實(shí)際上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其行使的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能，更有甚者將村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)也變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使行政管理職能的事項(xiàng)。

（二）經(jīng)濟(jì)職能取代自治職能

我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第8條第2款明確規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。而當(dāng)前在我國(guó)大部分農(nóng)村，最重要且最具價(jià)值的集體資產(chǎn)就是土地，圍繞土地展開的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必須經(jīng)由村委會(huì)代表全體村民來(lái)完成。于是，為了抓住最重要的經(jīng)濟(jì)命脈，也為了抓住經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)利益，一些村委會(huì)及其成員就只圍繞“經(jīng)濟(jì)”開展工作，當(dāng)然也就無(wú)暇顧及其他職能的履行了。另外，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，一些村莊并未建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此，凡是涉及與村集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)的事項(xiàng)，只能由村委會(huì)統(tǒng)一管理，甚至由村委會(huì)直接經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，即使在一些建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊，由于村委會(huì)開展公共服務(wù)需要相關(guān)的經(jīng)費(fèi)，而這些費(fèi)用的來(lái)源也離不開村集體經(jīng)濟(jì)的收益，這就為其插手農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的事務(wù)提供了充足的理由?？梢韵胂螅逦瘯?huì)如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)職能，把主要精力都用于直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，當(dāng)然也就沒有多少精力去辦理本村的公共事務(wù)了。

（三）職能弱化使村委會(huì)形同虛設(shè)

隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展尤其是農(nóng)村人口流動(dòng)的進(jìn)一步加劇、國(guó)家免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、禁止不合理攤派等制度的確立，村委會(huì)的可支配資源和收入來(lái)源逐步減少，村委會(huì)的組織規(guī)模也在發(fā)展中逐漸縮小，這就使得村委會(huì)的職能出現(xiàn)了弱化的現(xiàn)象，致使其盡職無(wú)能，盡責(zé)無(wú)力。一方面，農(nóng)村人口的大量流出使人才也隨之流失，從而導(dǎo)致了村干部整體素質(zhì)下降，平均年齡上升且任職時(shí)間較長(zhǎng)的局面，其結(jié)果是村委會(huì)職能實(shí)施難度的增加：另一方面，受到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的影響，村級(jí)組織的動(dòng)作出現(xiàn)較大的資金缺口，導(dǎo)致農(nóng)村公用及公益事業(yè)發(fā)展停滯不前。［1］同時(shí)，一些村委會(huì)干部習(xí)慣于行政命令式的管理，缺乏為群眾服務(wù)的意識(shí)，對(duì)于村委會(huì)工作平常宣傳少，說(shuō)服教育少，無(wú)視群眾的實(shí)際困難，做工作時(shí)只知道強(qiáng)迫命令，“官”腔十足，既不能為廣大農(nóng)民提供有價(jià)值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息，也不能在資金、物質(zhì)、技術(shù)等方面為農(nóng)民提供幫助。更為嚴(yán)重的是，很多村委會(huì)在實(shí)踐中的負(fù)面功能卻極為明顯，即村委會(huì)成員利用各種機(jī)會(huì)，以各種名目增加自己的收入。［2］由于這種行為在不同程度上損害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)村委會(huì)及村干部的不信任，使村委會(huì)的凝聚力明顯下降，工作難于開展，職能難于實(shí)現(xiàn)，村委會(huì)逐漸淪為只為村民蓋章開證明的“紙上組織”。

二、導(dǎo)致村委會(huì)職能異化的主要原因

村委會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中的職能異化，有村委會(huì)自身的內(nèi)在因素，也有機(jī)制與管理的因素；有傳統(tǒng)政治體制的影響，也有改革過(guò)程中新因素的制約。但就目前我國(guó)的總體情況而言，導(dǎo)致村委會(huì)職能異化的主要原因在于如下幾個(gè)方面。

（一）村委會(huì)職能不明

村委會(huì)的職能發(fā)生異化，在很大程度上是因?yàn)槁毮懿幻鞔_。依據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)中存在的一些不成文的慣例，村委會(huì)的職能可以概括為五個(gè)方面：一是宣傳國(guó)家法律和政策，發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，興辦公共事業(yè)；二是對(duì)農(nóng)村人口的管理，并抓好計(jì)劃生育工作；三是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處理事務(wù)；四是為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)服務(wù)，推廣農(nóng)業(yè)科技知識(shí)，帶領(lǐng)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)；五是維護(hù)社會(huì)治安，調(diào)解糾紛。［3］在這五大方面的職能中，哪些是作為農(nóng)民自治組織（即農(nóng)民的代表）應(yīng)當(dāng)履行的職能，哪些是協(xié)助政府（即作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的助理）應(yīng)履行的職能，仍是模糊不清的。例如：“發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，興辦公共事業(yè)”，既可理解為是政府的公共服務(wù)職能，也可理解為是村民自我服務(wù)中應(yīng)包含的內(nèi)容；“維護(hù)本村的社會(huì)治安”，既可以說(shuō)是協(xié)助政府的行政職能，也可以說(shuō)是村民自我管理的一部分。因此，對(duì)于村委會(huì)的諸多職能，哪些是屬于協(xié)助政府完成的行政管理職能，哪些是屬于村民自治范疇之內(nèi)的自我服務(wù)、自我管理職能，不管是在認(rèn)識(shí)上還是在法律規(guī)定中都是模糊不清的。

同時(shí)，不管是村委會(huì)成員還是廣大農(nóng)村村民，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于村委會(huì)職能的規(guī)定均不太明確。他們或者是依據(jù)傳統(tǒng)觀念或者是出于各種現(xiàn)實(shí)因素的考慮而將行政管理職能作為村委會(huì)的主要工作；或者是由于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益的考慮而將經(jīng)濟(jì)管理職能作為村委會(huì)的主要任務(wù)。這兩種情況比較普遍而且都是因?yàn)椴涣私庀嚓P(guān)法律規(guī)定而產(chǎn)生的對(duì)村委會(huì)職能的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

（二）法律法規(guī)的缺失

目前，對(duì)于村民自治，我們主要依據(jù)的《村民委員會(huì)組織法》（該法已于2010年10月28日進(jìn)行了修訂），但修改后的法律對(duì)村委會(huì)職能的規(guī)定卻沒有多少變化，仍然是籠統(tǒng)、抽象、缺乏可操作性的規(guī)定。除此之外，不管是中央立法還是地方法規(guī)，都為村委會(huì)設(shè)定了龐大的職能，這些關(guān)于村委會(huì)職能立法的顯著特點(diǎn)是：框架龐大，立法分散，以行政立法為主，依靠行政化的推動(dòng)模式。［4］這種“全方位、多方面”的規(guī)定，不僅使村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)劃分不夠明確，也使既無(wú)稅收來(lái)源又無(wú)國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行能力的村委會(huì)不堪重負(fù)，使村委會(huì)客觀上難以履行職能，而且立法上又缺乏對(duì)村委會(huì)未履行職責(zé)時(shí)的法律責(zé)任的規(guī)定，使村委會(huì)的職能在主觀上難以落實(shí)。［5］

另外，村委會(huì)的性質(zhì)與職能雖然得到了法律的肯定，但對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中十分重要的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，其性質(zhì)、職能等在現(xiàn)實(shí)中是十分模糊的。村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為重要的農(nóng)村社會(huì)主體，在我國(guó)農(nóng)村的改革和發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在現(xiàn)實(shí)生活中，二者承擔(dān)著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理等綜合性職能，是支撐農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行的組織機(jī)制。但對(duì)于二者職能的劃分尤其是在經(jīng)濟(jì)職能上的劃分，卻存在明顯的立法缺位，致使村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)中將經(jīng)濟(jì)職能作為頭等大事，甚至直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，導(dǎo)致了其職能的異化。

（三）思想觀念沒有轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正處于一個(gè)大變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代長(zhǎng)期形成的舊觀念仍然在一定程度上束縛著基層干部尤其是村委會(huì)干部的思想，阻礙著村委會(huì)職能的正常發(fā)揮；同時(shí)一些新的觀念又沒有得到確立，從而使廣大農(nóng)民群眾包括村委會(huì)干部對(duì)一些社會(huì)現(xiàn)狀產(chǎn)生迷茫，一時(shí)還不能完全從過(guò)去的思維習(xí)慣和心理定勢(shì)中解脫出來(lái)。再加上村民自治過(guò)程也是一個(gè)在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展的過(guò)程，需要廣大群眾根據(jù)自身實(shí)際發(fā)揮自己的創(chuàng)造力，不斷推動(dòng)村民自治包括村委會(huì)工作的發(fā)展與創(chuàng)新。而一些農(nóng)村基層干部個(gè)人能力較差，跟不上時(shí)代發(fā)展的要求，從而極大地阻礙了村委會(huì)職能的發(fā)揮和農(nóng)村改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程。

三、治理村委會(huì)職能異化的主要措施

（一）在肯定輔助性行政職能的前提下，強(qiáng)化村委會(huì)的公共服務(wù)職能

在目前政府主導(dǎo)型的村民自治和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，村委會(huì)不僅要帶領(lǐng)村民進(jìn)行一定范圍的自治，還有義務(wù)輔助政府完成相應(yīng)的行政管理任務(wù)。因此，村委會(huì)不可能不接受政府的指導(dǎo)，輔助性行政的職能也是不可能取消的。在繼續(xù)輔助政府實(shí)施行政職能的同時(shí)，應(yīng)大力強(qiáng)化村委會(huì)的公共服務(wù)職能。一方面，通過(guò)法律法規(guī)明確規(guī)定村委會(huì)的主要職能是辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)；另一方面，要大力宣傳村委會(huì)的公共服務(wù)職能。村委會(huì)的公共服務(wù)職能既包括協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)職能，也包含其作為村民自治組織的自我服務(wù)的內(nèi)容，而且二者常常是互相交錯(cuò)、互相銜接的，如宣傳國(guó)家法律和政策，發(fā)展文化教育事業(yè)，興辦公共事業(yè)；對(duì)農(nóng)村人口的管理；維護(hù)社會(huì)治安，調(diào)解糾紛等。

作為我國(guó)農(nóng)村最基層的一個(gè)組織，村委會(huì)實(shí)際上扮演著雙重角色，既是農(nóng)民的代表又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的助理。在我國(guó)目前建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，這種雙重角色身份應(yīng)該而且必須是兼容的。我們看到，經(jīng)過(guò)幾十年的農(nóng)村改革和村民自治的推進(jìn)，我國(guó)已越來(lái)越弱化對(duì)農(nóng)村的行政管理（目前主要是對(duì)農(nóng)村人口的管理，并抓好計(jì)劃生育工作），②必須強(qiáng)調(diào)的是：即使是在政府的行政管理中，村委會(huì)也只是作為協(xié)助者，其實(shí)施主體應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而代之以政府的公共服務(wù)。這種公共服務(wù)與村民自治中的“自我服務(wù)”實(shí)際上是殊途同歸的。因此，村委會(huì)應(yīng)該把公共服務(wù)職能放在首位，有效地處理本村的諸如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境以及村民內(nèi)部矛盾等方面的問題；向政府反映農(nóng)民的意見、建議和要求；同時(shí)做好村務(wù)公開，接受群眾的監(jiān)督。

另外，村委會(huì)作為村集體資產(chǎn)的管理者（這完全屬于村民自治職能的范疇），還承擔(dān)著對(duì)村集體資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)管理職能。但是，必須強(qiáng)調(diào)的是，村委會(huì)主要是作為管理者，不能直接參與具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)開展。

當(dāng)然，在村委會(huì)的日常工作中，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一定的行政任務(wù)以及履行其集體經(jīng)濟(jì)的管理職能無(wú)可厚非，但如果把主要精力放在執(zhí)行行政任務(wù)和直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上，顯然是本末倒置，而且還會(huì)弱化其公共服務(wù)職能。

（二）規(guī)范相關(guān)的法律法規(guī)，在村委會(huì)職能中突出其基層民主和村民自治功能

在目前立法對(duì)村委會(huì)職能“全方位、多方面”的規(guī)定中，首先要考慮的是“減負(fù)”問題。一方面，將那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己可以實(shí)施、無(wú)需借助村委會(huì)之手實(shí)施的職能取消：另一方面，將村委會(huì)其他職能中根本無(wú)法實(shí)施的、不適合實(shí)施的、不必要實(shí)施的也清除掉，以使村委會(huì)的職能體系逐步“瘦身”。法律法規(guī)在對(duì)村委會(huì)的職能規(guī)定中，應(yīng)突出其基層民主和村民自治的功能，同時(shí)還應(yīng)相應(yīng)地弱化其在農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理方面的功能，把其原來(lái)承擔(dān)的具體經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去，使之成為單純的村民自治組織。當(dāng)然，村委會(huì)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由公共財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)收益支付，因此，就必須在相關(guān)的法律法規(guī)中嚴(yán)格界定村委會(huì)財(cái)產(chǎn)的來(lái)源和范圍，防止出現(xiàn)政企不分、政社不分的現(xiàn)象。

當(dāng)然，在村民自治的過(guò)程中，作為一種過(guò)渡，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法設(shè)立之前，由村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，管理和經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)是必要的。但在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立以后，凡是與農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理、土地發(fā)包、投資、入股、聯(lián)營(yíng)、合作、收益分配等有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，均應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施。依此職能分工，在村委會(huì)的組織基礎(chǔ)上，突出了以農(nóng)民為對(duì)象的基層民主政治建設(shè)，在職能上突出了村委會(huì)的公共服務(wù)職能。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)職能方面，具體的職能由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使，村委會(huì)的職能就必須突出在民主監(jiān)督上，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行有效的監(jiān)督和保障，這也是村民自治功能的體現(xiàn)。

（三）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的角色定位，構(gòu)建鄉(xiāng)村之間的良性互動(dòng)關(guān)系

在政府主導(dǎo)型的村民自治過(guò)程中，新農(nóng)村建設(shè)離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助。但是，自治的主體是廣大農(nóng)村村民，是代表廣大村民的村委會(huì)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該是“掌舵的而不是劃槳的”，它應(yīng)該是從宏觀上對(duì)村委會(huì)加以指導(dǎo)，為村委會(huì)以及農(nóng)村建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、人才等方面的支持。同時(shí)，黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，以確保農(nóng)村建設(shè)的社會(huì)主義方向，因此，村黨組織也不應(yīng)插手村委會(huì)的具體工作，而是從宏觀上對(duì)村委會(huì)工作給予指導(dǎo)和支持。

在我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)的國(guó)家社會(huì)構(gòu)架中，既不能脫離基層政權(quán)的參與指導(dǎo)去搞所謂的“絕對(duì)自治”，也不能使基層政權(quán)下沉到村而回到傳統(tǒng)的壓力支配型鄉(xiāng)村關(guān)系的老路，而要通過(guò)深化政治體制改革，通過(guò)法治來(lái)明確規(guī)范和協(xié)調(diào)國(guó)家行政管理權(quán)與村民自治權(quán)。［6］具體而言，一方面，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部、村委會(huì)的角色定位，同時(shí)通過(guò)法律法規(guī)的明確規(guī)定具體劃分三者的職權(quán)范圍，尤其是劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職權(quán)范圍，使其各司其職。村民自治不能代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的管理職能，但是，政府管理農(nóng)村的職權(quán)范圍必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定。另一方面，也要通過(guò)相應(yīng)的民主監(jiān)督機(jī)制來(lái)規(guī)范政府行政管理與村民自治的對(duì)接，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作的“指導(dǎo)”，村委會(huì)對(duì)政府行政管理的“協(xié)助”，都應(yīng)在依照“法律法規(guī)的規(guī)定”的前提下進(jìn)行，而且還必須接受相應(yīng)部門的監(jiān)督并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。唯有如此，才能構(gòu)建鄉(xiāng)村之間的良性互動(dòng)關(guān)系，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

（四）加強(qiáng)法制宣傳與教育，為村委會(huì)履行職能創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境

目前，在我國(guó)廣大農(nóng)村，村民了解村民自治相關(guān)法律的程度不高是村委會(huì)不能履行職責(zé)的重要原因之一。因此，村委會(huì)在日常的宣傳、教育過(guò)程中，尤其是在換屆選舉之時(shí)要加大對(duì)村民自治法律法規(guī)的宣傳力度，讓每一個(gè)具有選舉權(quán)的村民都能夠了解村委會(huì)的相關(guān)職能和村委會(huì)的日常工作內(nèi)容，使每一個(gè)獲選的村干部都明確自己的職責(zé)。同時(shí)，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)村委會(huì)成員的教育管理職能，如開展對(duì)村委會(huì)成員的任職培訓(xùn)、任期內(nèi)培訓(xùn)和考核等，幫助他們提高思想覺悟、認(rèn)識(shí)能力和政策水平，轉(zhuǎn)變觀念作風(fēng)，提高工作能力。只有廣大群眾了解并理解了村委會(huì)的工作，農(nóng)村基層干部能夠切實(shí)履行自己的職責(zé)，村民自治的制度和新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)工作才能得到順利實(shí)施和推進(jìn)。

村委會(huì)作為村民自治的組織形式，其職能能否充分發(fā)揮，必然影響到村民自治制度的健康發(fā)展。村民自治制度的不斷健全與完善，目的在于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，完善鄉(xiāng)村基層的民主法制建設(shè)。對(duì)村委會(huì)職能異化的治理，也必須圍繞這一目的。雖然村委會(huì)職能的發(fā)揮在實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多的問題，但是我們有理由相信，我國(guó)的村民自治可以建立一套自我適應(yīng)的制度，以推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，切實(shí)保障廣大農(nóng)民的權(quán)利，促進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)的和諧發(fā)展。

［1］張麗琴．社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中的村委會(huì)職能變化［J］．武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（05）：712．

［2］李偉南．村委會(huì)服務(wù)功能研究［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（03）：33．

［3］郝文龍．村委會(huì)在農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化中的角色［J］．重慶社會(huì)科學(xué)，2010，（04）：21．

［4］張麗琴．村委會(huì)職能立法的基本特征及成因分析［J］．江南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009，（06）：49．

［5］劉建錄，韓愛芹．村委會(huì)職能缺位原因的法律思考［J］．學(xué)理論，2010，（29）：25．

［6］樓鮮麗．村民自治下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)關(guān)系研究［J］．理論參考，2009，（04）：19．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Alienation of the Village Committee and The Governance Functions

Xie Ming

According to the provisions of existing laws and regulations，the village committee with members of the autonomy，public administration，social services and security，management and operation of collective property and other functions．In actual operation，the village committee＇s functions have been gradually alienation，seriously affecting the development of village self－government and new rural construction．The main reason for the alienation of village functions，need to improve laws and regulations，rural power role，the legal system and many other aspects of public education governance，uphold the scientific concept of development，the gradual improvement of the overall operation．

villagers＇committee；functions；alienation；governance

D921．8

A

1007－8207（2012）03－0094－04

2011－11－25

謝明 （1971—），女，廣東梅縣人，廣東省梅州市嘉應(yīng)學(xué)院政法系講師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。