□ 王守國(guó)

（中共白山市委黨校，吉林 白山 134300）

定位、偏差與校正
——談《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施過(guò)程中的政府角色定位

□ 王守國(guó)

（中共白山市委黨校，吉林 白山 134300）

雖然 《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已頒布實(shí)行，但沒(méi)有從根本上解決暴力拆遷事件的發(fā)生。究其根源是地方政府對(duì)自身角色定位出現(xiàn)了偏差。因此，只有明確地方政府的合理角色，分析角色偏差產(chǎn)生的原因，提出針對(duì)性的校正措施，才能解決拆遷各方的矛盾和沖突，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，順利推進(jìn)我國(guó)城市化的進(jìn)程。

房屋拆遷；政府角色定位；偏差；校正

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下稱新拆遷條例）的頒布，利于兼顧城市化建設(shè)和房屋被拆遷群眾利益的需要，利于把公共利益和被拆遷人個(gè)人利益結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)共贏。新拆遷條例明確界定了公共利益的范圍，同時(shí)對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償范圍有所擴(kuò)大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求按照類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，征收程序得到了明顯完善，擴(kuò)大了公眾參與程度和補(bǔ)償信息公開(kāi)力度，這一系列法律制度設(shè)計(jì)，切實(shí)利于維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。條例最大的亮點(diǎn)是取消了行政強(qiáng)制拆遷，由地方政府申請(qǐng)法院實(shí)施強(qiáng)制拆遷，這使得原來(lái)由行政機(jī)關(guān)決定的強(qiáng)制拆遷權(quán)分化至司法機(jī)關(guān)，對(duì)于限制規(guī)范行政公權(quán)力、維護(hù)公民私權(quán)利具有關(guān)鍵意義。

然而，雖然新拆遷條例已經(jīng)實(shí)施，但并未能從根本上遏止暴力強(qiáng)拆事件的發(fā)生。針對(duì)強(qiáng)拆事件頻發(fā)，2010年9月25日，監(jiān)察部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦等四部門會(huì)同有關(guān)省、區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和糾風(fēng)部門，對(duì)2010年上半年發(fā)生的11起強(qiáng)制拆遷致人傷亡案件進(jìn)行了調(diào)查處理，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和行政問(wèn)責(zé)57人，涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)處理31人。據(jù)悉，此次查處的11起強(qiáng)拆致人傷亡案件均發(fā)生在 《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施后，其中6起屬違法違規(guī)強(qiáng)拆致人傷亡。［1］

之所以出現(xiàn)這種狀況，表面上是一些地方政府面對(duì)利益的誘惑，不能理性地處理好根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、大局利益與地方利益、眼前利益、部門利益的關(guān)系，放任利益主體對(duì)百姓合法利益的盤剝，有的甚至直接沖到臺(tái)前與民爭(zhēng)利，［2］實(shí)際上是地方政府對(duì)自身角色定位出現(xiàn)偏差所致。

對(duì)城市房屋拆遷中地方政府角色的定位實(shí)際上是規(guī)范地方政府如何處理自己與拆遷當(dāng)事人之間的關(guān)系問(wèn)題，是在整個(gè)拆遷法律關(guān)系中找準(zhǔn)自己位置的問(wèn)題。地方政府角色的準(zhǔn)確定位，不但有利于提升政府的治理能力，約束政府的治理行為，而且有利于密切政府與公民的關(guān)系，通過(guò)擴(kuò)大公眾參與，增加市民在城市拆遷中的發(fā)言權(quán)和參與機(jī)會(huì)，并平衡拆遷中各方的利益關(guān)系，提高政府的責(zé)任感，增強(qiáng)政府的應(yīng)變能力，保障社會(huì)公共利益和城市建設(shè)的健康發(fā)展。因此，在城市房屋拆遷中，無(wú)論是商業(yè)性拆遷還是公益拆遷，地方政府都應(yīng)該端正自己的地位，擺正合理的位置，擔(dān)負(fù)起其應(yīng)該擔(dān)任的合理角色。

一、拆遷中政府角色的合理定位

黨的十六大對(duì)政府職能的表述是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。［3］據(jù)此，拆遷中政府的角色應(yīng)該是：

⒈公共物品和公共服務(wù)的提供者。政府是人民的政府，是為廣大人民群眾服務(wù)的政府。因此地方政府在經(jīng)營(yíng)城市，管理地方事務(wù)時(shí)必須以人民的利益為優(yōu)先，為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)基本職能。通過(guò)制定有關(guān)公共服務(wù)的政策與規(guī)章，給人們提供一個(gè)行動(dòng)的準(zhǔn)則和規(guī)范，起到引導(dǎo)、激勵(lì)和約束的作用。在城市房屋拆遷過(guò)程中，為使拆遷工作有序進(jìn)行，地方政府須制定合理而有效的拆遷政策和法規(guī)，這是拆遷成功的保證，也是避免矛盾產(chǎn)生的有效保障。

⒉拆遷政策的制定者。為了堅(jiān)持社會(huì)公正原則，政府在制定城市房屋拆遷政策過(guò)程中須貫徹公平的價(jià)值取向，對(duì)弱勢(shì)群體的利益提供支持和保護(hù)。決策必須以盡可能客觀、科學(xué)的眼光對(duì)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展做出正確判斷。人民利益高于一切，拆遷政策的制定與執(zhí)行必須以人民利益為最高利益，在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益三者和諧統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，更加遵循土地利用的生態(tài)平衡原則、最大經(jīng)濟(jì)效益原則和節(jié)約原則，才能使城市土地和空間資源優(yōu)化配置，加速城市發(fā)展。

⒊城市拆遷活動(dòng)的監(jiān)督者。政府對(duì)拆遷工作實(shí)施全程監(jiān)督管理的權(quán)力，來(lái)源于它作為國(guó)家土地所有者和公共利益的代表者的身份與地位。地方政府對(duì)拆遷活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，是促進(jìn)拆遷活動(dòng)有序進(jìn)行的需要，是激發(fā)拆遷人、被拆遷人與被拆遷房屋承租人參與城市建設(shè)的有利手段。如果拆遷人的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)，則會(huì)打擊拆遷人的積極性，影響城市建設(shè)的順利進(jìn)行。如果被拆遷人的合法權(quán)益得不到應(yīng)有保護(hù)，被拆遷人可能對(duì)拆遷產(chǎn)生抵觸情緒，不但會(huì)導(dǎo)致拆遷活動(dòng)和建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法按計(jì)劃完成，還會(huì)造成較為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。所以，地方政府應(yīng)當(dāng)站在公平公正公開(kāi)的立場(chǎng)上，既維護(hù)被拆遷人的利益，又保障拆遷人的利益，努力達(dá)到“雙贏”的效果，為拆遷工作創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定有序的氛圍和環(huán)境，更好地促進(jìn)城市發(fā)展。

⒋公私利益的協(xié)調(diào)者。城市拆遷是城市建設(shè)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，既與城市的發(fā)展密切相關(guān)，又直接關(guān)系到利益相關(guān)者的切身利益，涉及不同的利益需求，牽動(dòng)著不同的利益關(guān)系。為了必要的公共利益，在依法補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，?duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制或剝奪便不可避免。伴隨著以多種利益合法性為基礎(chǔ)的多元化社會(huì)的形成，政府的城市規(guī)劃角色有利于超越各種局部利益，在多元化的利益之中保持中立，也有利于避免只強(qiáng)調(diào)公共利益而抹殺利益的多元性。如果城市規(guī)劃僅僅強(qiáng)調(diào)公共利益而忽略個(gè)體利益甚至侵犯私人利益，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在對(duì)公民基本權(quán)利的侵害上，這種城市規(guī)劃的正當(dāng)性就應(yīng)當(dāng)受到質(zhì)疑。所以，如果在城市規(guī)劃中自然考慮公私利益的協(xié)調(diào)，在個(gè)體利益服從公共利益的大原則下較好地使二者達(dá)到平衡、實(shí)現(xiàn)公私兼顧，就需要政府體現(xiàn)出在城市規(guī)劃中的協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮規(guī)劃者角色的重要作用。

⒌弱勢(shì)群體利益的保護(hù)者。在拆遷過(guò)程中，地方政府是城市房屋拆遷的主導(dǎo)者，拆遷公司是拆遷實(shí)際工作的實(shí)施者，開(kāi)發(fā)商是土地開(kāi)發(fā)的使用者。在眾多利益主體中，被拆遷人往往處于弱勢(shì)地位，其利益處于政府利益和拆遷人利益的雙重?cái)D壓之中。被拆遷人在權(quán)力資源、資本資源、信息資源等方面與政府和開(kāi)發(fā)商相比，均處于不對(duì)等狀態(tài)。因此對(duì)于經(jīng)濟(jì)承受力低、風(fēng)險(xiǎn)抵御力弱的弱勢(shì)群體，政府應(yīng)進(jìn)行相關(guān)的行政立法，以法律法規(guī)形式確保弱勢(shì)群體的生存與發(fā)展。尤其是當(dāng)政府利益、開(kāi)發(fā)商利益以及被拆遷人利益發(fā)生沖突時(shí)，要協(xié)調(diào)好多方的利益關(guān)系，保證處于弱勢(shì)地位群體的利益不受損害，并能夠最大程度地得到合理補(bǔ)償。

二、拆遷中政府角色偏差的表現(xiàn)及其制度根源

政府是公共利益的代表，應(yīng)該把維護(hù)和增進(jìn)公共利益作為政府工作的唯一目標(biāo)。特別在我國(guó)，黨和政府要把人民利益放在第一位，黨和政府沒(méi)有私利。但公共選擇學(xué)派的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為政府不是總代表公共利益的，政府也有自身的利益。［4］因?yàn)檎怯筛鱾€(gè)職能部門組成，各部門又由特定的組織和人員組成，公務(wù)人員的工資福利、設(shè)備更新又與地方財(cái)政掛鉤，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)銜接，所以政府自身利益客觀存在。政府在政治權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中，存在運(yùn)用強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的情況，這時(shí)政府利益與公共利益分離，政府利益超越了公共利益。這個(gè)假設(shè)越來(lái)越被證明是有道理的。近幾年來(lái)的貪污腐敗案件以及一大批有組織的部門犯罪充分表明，在我國(guó)，有些政府為了自身利益而利用強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)的情況無(wú)處不見(jiàn)。在城市房屋拆遷實(shí)際過(guò)程中，地方政府不僅代表公共利益，也考慮到自己的部門利益和官員自身利益，以一個(gè)利益群體的身份參與進(jìn)來(lái)，這就是拆遷中政府角色的偏差。

政府在拆遷中追求私利，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：在政治方面，地方政府為了提高政績(jī)，地方官員為了謀求自身政治前途的發(fā)展，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下，為了在任期內(nèi)使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，特別是舊城改造和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)會(huì)促進(jìn)城市面貌煥然一新，為地方政府樹(shù)立可觀“政績(jī)”，房屋拆遷勢(shì)在必行；在經(jīng)濟(jì)方面，通過(guò)城市房屋拆遷，地方政府可以獲得可觀的土地出讓金，彌補(bǔ)財(cái)政缺漏，維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在地方政府的土地出讓金已經(jīng)成為許多地方財(cái)政的主要資金來(lái)源，因此地方政府樂(lè)此不疲。同時(shí)，在拆遷過(guò)程中，存在著嚴(yán)重的權(quán)力尋租行為。政府在拆遷中獲得租金，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在付出租金的同時(shí)又游說(shuō)政府給自己多劃地，以獲得拆遷許可證等等。

地方政府在拆遷中之所以出現(xiàn)這種角色偏差，有其制度原因。根據(jù)目前的憲法，城市土地都屬于國(guó)家所有，在城市實(shí)際拆遷工作中，是地方政府代替國(guó)家行使了這種所有者權(quán)利。因此，地方政府在出于公共利益需要而征收土地的時(shí)候，實(shí)際上扮演著兩個(gè)角色：一方面，政府是土地所有權(quán)之代理人，而該土地上的居住者，僅僅擁有使用權(quán)；另一方面，地方政府又是公共利益的代表者。這兩個(gè)角色合二為一，互相支撐。地方政府作為公共利益的代表者，為了地方政府所謂的公共利益而實(shí)行拆遷，同時(shí)地方政府又是土地所有權(quán)的代理者，那么，地方政府自然可以決定拆遷的時(shí)間、方式、方法等。土地權(quán)利與政府的權(quán)力結(jié)合在一起，使得拆遷戶從一開(kāi)始就處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。正是由于這種土地制度上的缺陷才導(dǎo)致地方政府有能力、也有意志不顧拆遷戶的意愿而進(jìn)行拆遷，從而造成被拆遷人和地方政府間由拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突。

三、拆遷中政府角色的校正

⒈改革政績(jī)考核機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)處在社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展是硬道理，民眾渴望發(fā)展，社會(huì)要求發(fā)展，但是不注重發(fā)展質(zhì)量的發(fā)展絕不是科學(xué)發(fā)展，只追求GDP的發(fā)展也絕不是科學(xué)發(fā)展。部分地方政府盲目發(fā)展，不根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，盲目大搞開(kāi)發(fā)建設(shè)，不惜以犧牲被拆遷人的利益、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞為代價(jià)，大搞不可持續(xù)的發(fā)展，必須改變。如果不改革地方政府官員的績(jī)效評(píng)估體系，政府角色不可能得到校正。

隨著工業(yè)化和城市化建設(shè)的大力推進(jìn)，2010年我國(guó)GDP世界排名位居第二，一定程度上已經(jīng)具備了改善民生和提供公共服務(wù)的能力，今后應(yīng)該逐步改變?cè)瓉?lái)的唯GDP的純粹經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核方式，真正樹(shù)立起符合科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)和諧社會(huì)要求的考核機(jī)制。按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，筆者建議將民生指標(biāo)為干部升遷的考核標(biāo)準(zhǔn)之一，不斷提高政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的能力和標(biāo)準(zhǔn)，真正造福民眾，改善人民生活水平。在政府組織人事部門作為考核主體的同時(shí)，考核方式可以包括發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、年度工作報(bào)告、公開(kāi)演講接受質(zhì)詢、社會(huì)輿論評(píng)價(jià)等，同時(shí)不斷加強(qiáng)考核工作透明度，加大群眾幸福指數(shù)的考核比重，考核結(jié)果也應(yīng)及時(shí)上網(wǎng)以公告形式發(fā)布，接受監(jiān)督。同時(shí)可以按照國(guó)家主體功能區(qū)的規(guī)劃布局，按照不同地區(qū)分類實(shí)施不同的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，如禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域可以加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的政績(jī)考核，加強(qiáng)其提供環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品能力的考核，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域則加大其對(duì)城市建設(shè)、吸納就業(yè)、GDP和財(cái)政收入增加值等方面的考核，切實(shí)從根本上改變官員唯GDP是從的晉升情結(jié)，實(shí)現(xiàn)政績(jī)考核機(jī)制的科學(xué)化、合理化、分類化的有效構(gòu)架。

⒉改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。2010年，在兩輪房市調(diào)控之下，全國(guó)土地出讓金數(shù)額仍創(chuàng)新高。按照財(cái)政部的數(shù)據(jù)，2010年全國(guó)土地出讓金收入達(dá)到2．9萬(wàn)億元，增幅再創(chuàng)新高，同比增70．4%。土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例也創(chuàng)新高，為76．6%。十年前，土地收入僅占地方預(yù)算外財(cái)政收入的約10%，現(xiàn)在已達(dá)60%甚至部分市縣高達(dá)90%。［5］可見(jiàn)土地出讓金收入對(duì)地方政府財(cái)政收入影響之大。

土地出讓金的增加，減少了地方政府的財(cái)政壓力，為城市建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供了資金保障，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。但由此而引起的問(wèn)題和消極作用也不容忽視：一是土地財(cái)政犧牲的是有限的土地資源，導(dǎo)致了城市土地的粗放利用、城市快速擴(kuò)張和無(wú)序蔓延；二是對(duì)于現(xiàn)屆政府而言，他們靠土地資源獲得的收入實(shí)際上是預(yù)提了未來(lái)政府的收入，代際收入的不公平嚴(yán)重制約了我國(guó)城市可持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)；三是土地財(cái)政引發(fā)諸多不公現(xiàn)象，導(dǎo)致大量國(guó)有土地收益流失流入了官商私人手中，群眾的利益受到極大損害。這些問(wèn)題已嚴(yán)重阻礙了我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此，我國(guó)城市的土地財(cái)政必須要進(jìn)行科學(xué)合理的轉(zhuǎn)型，只有這樣，才能彌補(bǔ)地方財(cái)政上的漏洞與缺口，從而減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。

地方政府依賴土地財(cái)政的原因主要有兩點(diǎn)：一是財(cái)政缺口。我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政管理體制中，地方財(cái)政主要由地方財(cái)政自有的資金和上一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金構(gòu)成，至于地方主要的財(cái)政收入?yún)s來(lái)源甚少。這種方式的存在勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政府為填補(bǔ)缺口尋找擴(kuò)展收入來(lái)源。土地資源由于其自身的特點(diǎn)，必然成為其最有效的工具。由此可見(jiàn)，只要能夠保障地方政府能夠有穩(wěn)定持續(xù)的財(cái)源，靠地生財(cái)?shù)膯?wèn)題就迎刃而解了。二是被地方壟斷的城市建設(shè)用地使用權(quán)。由于監(jiān)督機(jī)制的不完善，地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)保證了其以地生財(cái)?shù)哪芰?。所以，只有破除地方政府?duì)土地的壟斷權(quán)，轉(zhuǎn)換地方政府在用地中充當(dāng)?shù)耐恋亟?jīng)營(yíng)者以及“地主”的角色才能轉(zhuǎn)變現(xiàn)有土地財(cái)政的格局。對(duì)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)情的基礎(chǔ)上尋找土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的構(gòu)建方法：一是物業(yè)稅的開(kāi)設(shè)征收。目前，我國(guó)物業(yè)稅制度尚處于研究階段。物業(yè)稅的開(kāi)征，地方政府可以使其成為主體稅種，從而使地方財(cái)政收入得到保證，減少了通過(guò)土地來(lái)獲取財(cái)力的動(dòng)機(jī)，有利于地方政府管理模式的轉(zhuǎn)變，可以由以前的“投資型政府”轉(zhuǎn)變成為“服務(wù)型政府”。二是轉(zhuǎn)變相應(yīng)的對(duì)土地資產(chǎn)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理模式?？梢詫?duì)土地資產(chǎn)建立經(jīng)營(yíng)公司，重新定位地方政府在土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中的作用與角色，從制度上約束管制地方政府在土地市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)管理，從而更有效使得土地資源得以合理分配，真正實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分配收入的職能和作用。

⒊強(qiáng)化群眾參與的社會(huì)管理機(jī)制。“在現(xiàn)代，行政主體實(shí)施行政行為往往離不開(kāi)行政相對(duì)人的參與，因此，行政相對(duì)人參與行政行為程序是現(xiàn)代行政程序不可缺少的程序內(nèi)容?！保?］（p365）拆遷工作的核心是發(fā)揮群眾的主動(dòng)性，加大群眾參與力度至為關(guān)鍵。新拆遷條例第3條規(guī)定：“房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)的原則?！保?］這就確立了參與原則、公開(kāi)原則、程序正當(dāng)原則等拆遷工作基本原則，必須切實(shí)貫徹，認(rèn)真落實(shí)。日后在政策制定過(guò)程中，不但要召開(kāi)專家論證會(huì)，還要廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)，并組織被拆遷群眾代表參加拆遷全程工作討論，切實(shí)加大民眾參與力度，保障在城市化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)群眾滿意，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧進(jìn)步。只有真正建立民眾參與制度、確保訴求表達(dá)機(jī)制暢通，才能從根本上解決問(wèn)題。一是要建立評(píng)估參與制度。新拆遷條例第20條規(guī)定：“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過(guò)多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、客觀、公正地開(kāi)展房屋征收評(píng)估工作，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)?！保?］這就要求充分發(fā)揮土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，進(jìn)而保證價(jià)格要素合理確定，公平地依照市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制和評(píng)估結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制。新拆遷條例第19條規(guī)定：“對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定?！保?］這就保障了被拆遷人在評(píng)估階段的參與權(quán)，利于實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益。新拆遷條例第13條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府做出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門應(yīng)當(dāng)做好房屋征收與補(bǔ)償?shù)男麄?、解釋工作?！保?0］這充分保障了被拆遷人和社會(huì)的知情權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督，因?yàn)橹挥行畔⒌墓_(kāi)才能確保公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，防止權(quán)力濫用，保障被拆遷人權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的高效率和社會(huì)穩(wěn)定。二是要建立拆遷補(bǔ)償公開(kāi)制度。地方政府可以在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，在本地區(qū)制定統(tǒng)一的拆遷政策，首先要統(tǒng)一對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障被拆遷人的公平與正義。當(dāng)然也不能搞一刀切，在總體標(biāo)準(zhǔn)制定后，在保障信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，拆遷補(bǔ)償可以根據(jù)住房屬性的不同有所差異，遇到特殊情況應(yīng)當(dāng)征求公眾意見(jiàn)，保障大家滿意。保障一視同仁，保障社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)正義。切不可偏袒個(gè)別戶主，引起群眾不滿，導(dǎo)致拆遷無(wú)法順利開(kāi)展。新拆遷條例第24條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府做出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償?！保?1］拆遷過(guò)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)事先制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)臨時(shí)加蓋的建筑物，必須依法嚴(yán)格處理，防止群起效仿。

⒋加強(qiáng)政府監(jiān)管。一是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃的監(jiān)管。城市化改善了人們的居住環(huán)境，城市面貌煥然一新。但也存在不切實(shí)際的“現(xiàn)代化”，存在“當(dāng)代政績(jī)”工程，任意拆建，沒(méi)有城市科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，損害了城市環(huán)境，破壞了城市特色。要加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃的監(jiān)管，避免出現(xiàn)大規(guī)模的拆遷、不合理建設(shè)。應(yīng)通過(guò)城市拆遷改造，使城市資源得到合理配置，房屋產(chǎn)權(quán)得到明晰，居民生活環(huán)境得到改善，社會(huì)進(jìn)步，政治穩(wěn)定。二是加強(qiáng)對(duì)拆遷活動(dòng)中各種拆遷行為的監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)拆遷行為的監(jiān)管，是保護(hù)拆遷當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)拆遷活動(dòng)順利進(jìn)行，促進(jìn)城市建設(shè)順利進(jìn)行的有力手段。加強(qiáng)對(duì)拆遷雙方行為的監(jiān)管，嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)商暴力、野蠻拆遷等違法犯罪行為發(fā)生，要加強(qiáng)對(duì)采取停水、停電等惡劣手段進(jìn)行處罰，保護(hù)被拆遷人的利益，同時(shí)也要有力協(xié)調(diào)解決“釘子戶”的問(wèn)題。督促開(kāi)發(fā)商給予拆遷補(bǔ)償款項(xiàng)及標(biāo)準(zhǔn)、安置的監(jiān)管落實(shí)，有效保護(hù)被拆遷人的利益，化解矛盾，防止拆遷遺留問(wèn)題的產(chǎn)生。

⒌加大對(duì)地方政府的監(jiān)督力度。一是加大行政問(wèn)責(zé)力度。新法雖然規(guī)定了“行政強(qiáng)拆”的禁止性規(guī)定，但沒(méi)有規(guī)定違反這一禁止性規(guī)定該如何追責(zé)以及靠何途徑追責(zé)的制度設(shè)計(jì)，沒(méi)有把違反這一規(guī)定產(chǎn)生的訴權(quán)直接授予強(qiáng)拆利益受損人。所以，當(dāng)惡性強(qiáng)拆事件集中出現(xiàn)時(shí)，還是通過(guò)上級(jí)行政部門的監(jiān)督來(lái)緩解法律失效的壓力。這就要求上級(jí)政府和部門加大問(wèn)責(zé)力度，出現(xiàn)違法違規(guī)情況，對(duì)地方政府直接責(zé)任人員給予嚴(yán)厲的行政處分，只有這樣才能起到震懾作用。二是加大司法審查力度。新拆遷條例第28條規(guī)定：“被征收人在市、縣級(jí)人民政府做出房屋征收決定公告后的法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由做出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！保?2］這就從法律層面確立了司法強(qiáng)制拆遷的原則，地方政府將無(wú)權(quán)再進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，如有必要，地方政府必須申請(qǐng)由法院實(shí)施強(qiáng)制拆遷，即司法強(qiáng)制拆遷，這利于保障被拆遷人的權(quán)益。行政強(qiáng)制拆遷的實(shí)質(zhì)好似自己決策自己執(zhí)行，致使決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的重疊，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。新拆遷條例的出臺(tái)，使得行政強(qiáng)制執(zhí)行轉(zhuǎn)化為司法強(qiáng)制執(zhí)行，由于司法程序性比較嚴(yán)格完整，最為規(guī)范，利于對(duì)行政權(quán)形成制約。在審查行政機(jī)關(guān)和拆遷主體的申請(qǐng)時(shí)，法院能夠嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行審查，對(duì)那些不合理不合法的拆遷申請(qǐng)，敢于說(shuō)“不”。

［1］經(jīng)濟(jì)參考報(bào)［N］．2011－11－08．

［2］新華網(wǎng)［EB/OL］．http：//www．xinhuanet．com，2011－11－08．

［3］魯釗陽(yáng)．淺談?wù)诔鞘蟹课莶疬w中的角色定位——基于公共管理的視角［J］．華東經(jīng)濟(jì)管理，2007，（11）．

［4］李翰奇．城市房屋拆遷中的政府角色［D］．復(fù)旦大學(xué)，2011，（03）．

［5］南方周末新聞［N］．2011－01－13．

［6］姜明安．行政法與行政訴訟法［M］．北京大學(xué)出版社，2005．

［7］［8］［9］［10］［11］［12］國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例［EB/OL］．新華網(wǎng)，http：//www．sina．com．cn，2011－01－21．

（責(zé)任編輯：牟春野）

Position，Deviation and Correction——And on the“State－owned Land on the Housing Levy and Compensation Ordinance”the Role of Government in the Implementation of Adjustment

Wang Shouguo

“State－owned land on the housing levy and Compensation Ordinance” one year，and no fundamental solution to violent demolition of events．Traced，or that the local government＇s own role has gone wrong．Therefore，only clear the role of local government reasonable to analyze the role of the causes of deviations，specific corrective actions proposed to address the demolition of all the contradictions and conflicts，protect the legitimate rights and interests of people were relocated，the smooth progress of China＇s urbanization process．

demolition；role of government；deviation；correction

D922．1

A

1007－8207（2012）03－0090－04

2012－01－08

王守國(guó) （1973—），男，吉林榆樹(shù)人，中共白山市委黨校副教授，碩士，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、行政法學(xué)。