□ 李巍

（中共煙臺(tái)市委黨校，山東 煙臺(tái) 264000）

社會(huì)管理創(chuàng)新與公共服務(wù)體系建設(shè)研究

□ 李巍

（中共煙臺(tái)市委黨校，山東 煙臺(tái) 264000）

目前，我國(guó)正處于 “黃金發(fā)展期”與 “矛盾凸顯期”， 如果不能很好地解決發(fā)展過程中積累的各類社會(huì)矛盾和問題，勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，我們要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，加快政府對(duì)社會(huì)的管理由統(tǒng)治型行政向服務(wù)型行政轉(zhuǎn)變。本文闡明并厘清了社會(huì)管理和公共服務(wù)的內(nèi)涵及其二者的關(guān)系，分析了我國(guó)社會(huì)管理和公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出了社會(huì)管理與創(chuàng)新公共服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策。

社會(huì)管理；公共服務(wù)；公共服務(wù)供給

當(dāng)前，我國(guó)既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革開放的深入推進(jìn)，都需要有充分的社會(huì)活力和穩(wěn)定、和諧的發(fā)展環(huán)境做支撐，而這些條件的產(chǎn)生又都依賴于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。提高我國(guó)社會(huì)管理科學(xué)化水平的關(guān)鍵是解決好社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)的問題。在我國(guó)，社會(huì)管理不論采取何種形式，政府都要起到主導(dǎo)作用，政府只有通過構(gòu)建完善的社會(huì)公共服務(wù)體系，才能“綱舉目張”地推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的各個(gè)方面。公共服務(wù)是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的前提和條件。只有以完善的社會(huì)公共服務(wù)體系為基礎(chǔ)，才能進(jìn)一步提高社會(huì)管理的科學(xué)化水平。

一、社會(huì)管理與公共服務(wù)的基本內(nèi)涵

所謂社會(huì)管理，就是政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)，培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。在任何國(guó)家，一個(gè)穩(wěn)定、和諧與發(fā)展的社會(huì)都離不開有效的社會(huì)管理。通常情況下，社會(huì)管理包括兩類：一類是政府對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和制約，即政府社會(huì)管理。政府社會(huì)管理是政府通過整合社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)力量，為增進(jìn)公共利益，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施的組織化活動(dòng)；另一類是社會(huì)（即自治組織、非營(yíng)利組織和公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為，即社會(huì)自我管理和社會(huì)自治管理。現(xiàn)代社會(huì)管理是政府干預(yù)與協(xié)調(diào)為主導(dǎo)、非營(yíng)利組織為中介、基層自治為基礎(chǔ)、公眾廣泛參與的互動(dòng)過程。

所謂公共服務(wù)，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。

二、社會(huì)管理與公共服務(wù)的關(guān)系

社會(huì)管理和公共服務(wù)既是統(tǒng)一的，又是有所區(qū)別的，兩者互為前提，相兼互補(bǔ)，公共服務(wù)是基礎(chǔ)，社會(huì)管理為保障。社會(huì)管理雖然有控制和監(jiān)管的一面，但最終的目的還是為了給社會(huì)提供更多的服務(wù)，服務(wù)是根本。

首先，從基本特點(diǎn)看，社會(huì)管理主要體現(xiàn)現(xiàn)代行政管理整合性的特點(diǎn)，也就是說，社會(huì)管理是一種綜合的、多元的管理，是包括政府組織和非政府組織在內(nèi)的各種社會(huì)主體的互相配合與合作的結(jié)果。而公共服務(wù)則主要體現(xiàn)現(xiàn)代行政管理公眾性的特點(diǎn)；其次，從核心內(nèi)容看，社會(huì)管理主要體現(xiàn)在規(guī)范性上，主要管理和規(guī)范各種社會(huì)事務(wù)，包括社會(huì)公眾、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)治理，而公共服務(wù)主要是提供和滿足公共需求的服務(wù)，包括公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共信息等；再次，從行為模式看，社會(huì)管理主要是以行政強(qiáng)制為基礎(chǔ)，以法律、法規(guī)為保障對(duì)社會(huì)進(jìn)行調(diào)整和約束，強(qiáng)調(diào)政府履行義務(wù)，突出政府主導(dǎo)、主動(dòng)作用，而公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利。

三、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理和公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在的問題

改革開放以來(lái)，我國(guó)政府高度重視社會(huì)管理和公共服務(wù)，在控制人口增長(zhǎng)、減少貧困、普及教育、衛(wèi)生保健、環(huán)境保護(hù)等方面取得了顯著成就，按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已經(jīng)由低收入國(guó)家躍升至世界中等偏下收入國(guó)家行列。我國(guó)的社會(huì)管理和公共服務(wù)水平也達(dá)到了中下等收入國(guó)家水平。但是，從總體上看，目前我國(guó)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)還不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的要求，存在著許多亟待解決的突出問題。

（一）“管理就是服務(wù)”的社會(huì)管理理念淡漠

在傳統(tǒng)的社會(huì)管理中，政府扮演著全能角色，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)采取大包大攬的做法，效率與效益低下，許多社會(huì)事務(wù)既管不了也管不好，社會(huì)矛盾糾紛和群體性事件仍然大量存在。雖然“管理就是服務(wù)”的社會(huì)管理理念已經(jīng)不是什么全新的社會(huì)管理理念，但直到今天，在我們廣大的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)和人員中，“管理就是服務(wù)”的社會(huì)管理理念仍然相當(dāng)?shù)?，這無(wú)疑會(huì)對(duì)社會(huì)管理實(shí)踐產(chǎn)生極其重要的影響。世界銀行的報(bào)告指出，“一個(gè)有效的政府對(duì)于提供物品和服務(wù)（以及規(guī)則和機(jī)構(gòu)）是必不可少的，這些物品和服務(wù)可以使市場(chǎng)繁榮，使人民過上更健康、更快樂的生活。沒有一個(gè)有效的政府，不論是經(jīng)濟(jì)的還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實(shí)現(xiàn)的?！保?］可以說，擁有一個(gè)有效的政府，這是一個(gè)國(guó)家公民的福氣，政府只有提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，才能夠有效地處理各種沖突和糾紛；否則，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾重重，犯罪頻發(fā)，當(dāng)然也就談不上發(fā)展了。

（二）社會(huì)管理滯后，公共服務(wù)供給總量不足

政府在一定程度上仍然存在著重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽視社會(huì)事業(yè)發(fā)展等問題，社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整落后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，突出表現(xiàn)在社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)較慢，社會(huì)保障覆蓋面和公共衛(wèi)生覆蓋面較低。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)的公共服務(wù)需求日益擴(kuò)大。在市場(chǎng)上實(shí)物產(chǎn)品大量過剩的同時(shí)，公共服務(wù)供給卻嚴(yán)重不足。因此，在城鄉(xiāng)不同程度出現(xiàn)了就業(yè)難、看病難、上學(xué)難、停車難等民生問題。2010年，我國(guó)人均國(guó)民收入達(dá)到4000美元，按世界銀行的分類標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已進(jìn)入中上收入國(guó)家行列，我國(guó)人民群眾的社會(huì)公共需求將出現(xiàn)總量上升、質(zhì)量提高、需求多元的特點(diǎn)，這就要求政府增加公共服務(wù)總量、提高公共服務(wù)質(zhì)量、擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面。根據(jù)亞行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前，中國(guó)教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共方面的開支僅相當(dāng)于GDP的6%，而發(fā)達(dá)國(guó)家該比重高達(dá)28%。顯然，當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)供給的總量存在嚴(yán)重不足。

（三）公共服務(wù)的供給模式單一，效率不高

政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)占據(jù)著主導(dǎo)地位，承擔(dān)著絕大多數(shù)的公共服務(wù)職能。由政府供給公共服務(wù)，有其自身的必要性和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。政府有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為依托，可以有效地提供公共服務(wù)，承擔(dān)起那些投入大收益低、私人部門不愿提供的項(xiàng)目，如保護(hù)空氣和水的清潔。一些特殊領(lǐng)域，如電力、鐵路、民航、供水等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共服務(wù)，必須由政府提供，私人機(jī)構(gòu)由于具有追逐利益性的特征，會(huì)使此類公共服務(wù)的提供無(wú)法得到保障。政府作為主要提供者可以更加有效地兼顧社會(huì)公平，防止個(gè)人利益的受損，有助于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。但這種單一主體提供公共服務(wù)的模式仍存在著不可避免的弊端：首先，由于政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中過于強(qiáng)勢(shì)，而市場(chǎng)中的其他組織與其相比缺乏強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)，因而在沒有任何外部動(dòng)力和刺激的情況下，政府提供公共服務(wù)時(shí)就會(huì)存在效率低下，不計(jì)成本，缺乏創(chuàng)新等問題。其次，公共資源易被獨(dú)家壟斷，服務(wù)態(tài)度差，難以滿足個(gè)性化、多元化的公眾需求，這些問題的存在既影響了政府形象，也造成了公共資源的浪費(fèi)。再次，阻礙了社會(huì)中介組織的發(fā)展壯大。政府過多地包攬了公共服務(wù)，極易造成個(gè)人對(duì)政府的過分依賴，由此也抑制了社會(huì)中介組織或第三部門的發(fā)展。

（四）政府存在自利性，公共服務(wù)供給質(zhì)量不高

“所謂政府的自利性是指政府并非總是為著公共目的而存在，政府在公共目的的背后隱藏著對(duì)自身利益的追求，這一特性稱為政府的自利性?！保?］在現(xiàn)實(shí)中，政府往往具有雙重屬性，一方面要對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理，另一方面還要為政府組成人員或自身內(nèi)部組織的生存和發(fā)展謀求有利條件。同樣的道理，政府在所采取的社會(huì)管理手段中，不可避免地存在自利性傾向。眾所周知，政府本身是沒有利益而言的，但并不代表政府的組成人員（政治家和政府官員）和組成部門沒有利益，而且這種利益是依賴于政府的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)的。政府自利性的負(fù)面效應(yīng)是不可忽視的。如工程建設(shè)項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格科學(xué)的論證和管理，“政績(jī)工程”、“獻(xiàn)禮工程”、“豆腐渣工程”在一定程度上還存在；官僚作風(fēng)、形式主義等影響了政府形象，降低了政府公共服務(wù)質(zhì)量。

（五）社會(huì)管理缺乏監(jiān)督，公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡

我國(guó)政府在社會(huì)管理過程中，因缺少公眾在公共服務(wù)供給中的參與和監(jiān)督，導(dǎo)致有限的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡。首先，許多現(xiàn)代社會(huì)所需要的政府服務(wù)未能及時(shí)跟上，如老齡人口服務(wù)、流動(dòng)人口服務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、貧困群體服務(wù)、法律服務(wù)等都存在著一定程度的缺位現(xiàn)象。而同時(shí)又存在著盲目擴(kuò)建公共服務(wù)項(xiàng)目的問題，如，有的一味地?cái)U(kuò)大政府直接投入，因超出政府財(cái)力所及，造成騎虎難下的局面；有的為了快出政績(jī)，大舉興建超出本地財(cái)政能力的政績(jī)工程，資金不夠就想方設(shè)法集資攤派，征收稅費(fèi)，借貸挪用。其次，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件較好，資源充足，公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量比較高；而中部和西部的一些地方由于資源條件落后，底子較差，公共服務(wù)的供給呈現(xiàn)出短缺的態(tài)勢(shì)。再次，對(duì)農(nóng)村和弱勢(shì)群體的公共服務(wù)不到位，對(duì)農(nóng)民的公共服務(wù)水平大大低于對(duì)城市居民的公共服務(wù)水平。部分農(nóng)村地區(qū)由于公共服務(wù)嚴(yán)重短缺，出現(xiàn)了因教育返貧和因生病返貧的問題。

四、創(chuàng)新社會(huì)管理，完善公共服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，強(qiáng)化公眾服務(wù)導(dǎo)向

改變政府社會(huì)管理理念的首要選擇就是強(qiáng)化公眾服務(wù)導(dǎo)向。強(qiáng)化公眾服務(wù)導(dǎo)向，就是公共服務(wù)提供從政府本位、官本位向社會(huì)本位、民本位轉(zhuǎn)變的一個(gè)根本選擇，也是政府與社會(huì)之間正確關(guān)系的體現(xiàn)。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的封閉官僚機(jī)構(gòu)，而是以公眾服務(wù)為導(dǎo)向、積極回應(yīng)公眾需求的開放式、互動(dòng)式的政府。具體做法包括：第一，在管理活動(dòng)中，政府不僅要循著命令鏈對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，還應(yīng)當(dāng)更多地對(duì)公共服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)；關(guān)心顧客，特別是保證弱勢(shì)群體的基本生活。第二，努力提高公共物品和公共服務(wù)的質(zhì)量。政府需要主動(dòng)了解公眾需求，測(cè)評(píng)公眾滿意度，并建立有關(guān)了解民意、公眾參與決策的渠道以及制定相應(yīng)的規(guī)則和程序，以提供公眾滿意的公共物品。第三，政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以社會(huì)大眾的評(píng)價(jià)為主，以服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)為主，要加大公眾影響比重，對(duì)直接提供公共服務(wù)的公務(wù)員，在考核上也應(yīng)當(dāng)加上公眾評(píng)價(jià)這項(xiàng)內(nèi)容，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。以上這些做法核心的內(nèi)容就是為顧客提供服務(wù)，讓顧客滿意。在創(chuàng)新社會(huì)管理、重塑公共服務(wù)理念的進(jìn)程中，必須要堅(jiān)持“以人為本”這個(gè)根本原則，使全體人民都能公正、公平地分享、共享到經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的成果。因?yàn)椤耙匀藶楸尽奔仁巧鐣?huì)管理的要求，也是公共服務(wù)的本質(zhì)內(nèi)容。

（二）合理劃分財(cái)政支出，加大公共服務(wù)投入力度

合理安排公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)公共服務(wù)的投入力度。從橫向看，我國(guó)政府由于長(zhǎng)期重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得經(jīng)濟(jì)性職能的比重過高，社會(huì)性職能的比重偏低。要加強(qiáng)社會(huì)管理，就要逐步降低基礎(chǔ)性和經(jīng)濟(jì)性服務(wù)的支出比重，大幅度提高社會(huì)保障、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性公共服務(wù)的支出，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從縱向看，我國(guó)各地方政府財(cái)力有限卻承擔(dān)著核心公共服務(wù)的支出，不堪重負(fù)。因此，中央政府必須承擔(dān)起提供核心公共服務(wù)的責(zé)任，大幅度增加中央政府對(duì)社會(huì)保障的支出，適當(dāng)增加對(duì)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生的支出。各級(jí)地方政府則應(yīng)根據(jù)地區(qū)財(cái)力的不同承擔(dān)不同的支出責(zé)任，如較發(fā)達(dá)地區(qū)可以提高公共服務(wù)的供給水平，中央政府必須加大對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，尤其要加大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的支出比重，讓不同地區(qū)的公共服務(wù)水平都能達(dá)到全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)。

（三）培育社會(huì)自治力量，推進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化

社會(huì)管理創(chuàng)新要實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)單向度的管控向政府與社會(huì)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的合作治理轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)供給合作治理模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的參與，強(qiáng)調(diào)政府公共管理職能向社會(huì)組織的轉(zhuǎn)移。此外，我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系的重大變化，公共服務(wù)供需矛盾的日益突出，要求盡快改變以政府為唯一中心的公共服務(wù)供給模式，逐步建立起政府、企業(yè)和社會(huì)力量共同提供公共服務(wù)的“多中心”供給模式。因此，政府要有意識(shí)地培育一些社會(huì)中間組織，提高整個(gè)社會(huì)的組織化程度，擴(kuò)大社會(huì)的自我管理范圍，從而促進(jìn)政府與社會(huì)之間關(guān)系的改善。首先，政府必須積極培育各種民間社團(tuán)，即積極培育各種帶有自治性、自主性的社會(huì)組織。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，各種社會(huì)組織不是附屬于政府的準(zhǔn)政府組織，而是應(yīng)該獨(dú)立于政府行政控制之外的市場(chǎng)主體，因此，應(yīng)該落實(shí)各種社會(huì)組織的經(jīng)營(yíng)和管理自主權(quán)，確保各種社會(huì)組織在法律范圍內(nèi)享有較為廣闊的自主活動(dòng)領(lǐng)域。其次，政府應(yīng)樹立平等觀念。政府也是社會(huì)中的一個(gè)組織，應(yīng)該注重與其它社會(huì)主體的協(xié)同合作。政府不應(yīng)該是一個(gè)高高在上的統(tǒng)治者，也不是新公共管理所說的掌舵者，而應(yīng)該是促進(jìn)各主體間協(xié)同合作的催化劑和粘合劑，。

公共服務(wù)產(chǎn)品的提供不再由政府獨(dú)自承擔(dān)，許多非政府組織可以成為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供者，從而使政府可以部分甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來(lái)，專心于政策的制定和執(zhí)行，通過對(duì)社會(huì)力量的組織、利用和管理，實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會(huì)化。同時(shí)將需要由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給各種社會(huì)組織，通過提供資助補(bǔ)貼、減免稅收等優(yōu)惠方式，引導(dǎo)非營(yíng)利性組織提供某些公共服務(wù)項(xiàng)目。

（四）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行公共服務(wù)的市場(chǎng)化

通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高政府服務(wù)效能，是現(xiàn)代政府公共服務(wù)改革的趨勢(shì)。即在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用市場(chǎng)主體和市場(chǎng)力量來(lái)執(zhí)行和運(yùn)營(yíng)某些公共服務(wù)項(xiàng)目，并利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)然，僅僅將提供公共服務(wù)的責(zé)任由政府轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門，不一定能夠提高效率。也就是說，真正的問題是服務(wù)提供者之間是否存在競(jìng)爭(zhēng)，而不在于服務(wù)到底是由政府部門還是民營(yíng)部門提供。這就需要成立多家競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)供給機(jī)構(gòu)，打破傳統(tǒng)劃片服務(wù)的方式，通過市民在市場(chǎng)上行使自由選擇權(quán)即“用腳投票”，使公共利益得到滿足和實(shí)現(xiàn)。此外，作為市場(chǎng)機(jī)制的一種特例，“合同出租”或“外判服務(wù)”已成為日益看好的服務(wù)供給方式，即政府在對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行分析、比較和選擇的基礎(chǔ)上，將一些服務(wù)項(xiàng)目以出租合同的形式承包給富有責(zé)任感、冒險(xiǎn)精神和創(chuàng)新精神的私營(yíng)組織或社會(huì)團(tuán)體來(lái)提供，從而達(dá)到低成本、高效益的服務(wù)目標(biāo)。

（五）建立健全公民參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的民主化

政府提供公共服務(wù)的目的是最大限度地滿足公眾的社會(huì)需求，因此，完善政府的公共服務(wù)職能就必須以社會(huì)公眾的需求為導(dǎo)向，鼓勵(lì)公民積極參與到對(duì)社會(huì)管理的監(jiān)督當(dāng)中，以保證政府公共服務(wù)的有效提供。首先，引入公民參與機(jī)制，把政府決策建立在民主化的基礎(chǔ)上。公共服務(wù)的供給必須建立在公民和社區(qū)團(tuán)體之間的利益充分協(xié)商和協(xié)調(diào)，進(jìn)而創(chuàng)建了共同價(jià)值觀的基礎(chǔ)上?？梢哉f，讓政府的社會(huì)管理在合理合法的范圍內(nèi)得以高效實(shí)現(xiàn)的條件之一，就是引入公民參與機(jī)制。要廣泛征求公民的意見，深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，推進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，切實(shí)提供真正滿足公眾需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)。其次，努力拓寬公民參與的途徑。充分借助現(xiàn)代電子技術(shù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下公民參與渠道的立體化、多樣化，構(gòu)建高效、便捷、透明的公民參與網(wǎng)絡(luò)。再次，完善社會(huì)利益的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。政府在供給公共服務(wù)之前，必須得到社會(huì)的廣泛同意。也就是說，公民需要哪些服務(wù)，這些服務(wù)應(yīng)該怎樣供給，都必須經(jīng)過公民的廣泛探討而確定。在政府與公民發(fā)生矛盾和利益沖突時(shí)，政府作為推進(jìn)社會(huì)和諧的主導(dǎo)力量，只能采取公共性的辦法，在合法化、規(guī)范化的制度框架內(nèi)，通過政府與公民間平等的對(duì)話、溝通，并采取協(xié)商、解釋、勸說的方式來(lái)加以解決。

（六）統(tǒng)籌公共服務(wù)制度規(guī)劃，推進(jìn)公共服務(wù)的均衡化

完善政府社會(huì)管理服務(wù)體系，需要有統(tǒng)籌公共服務(wù)的制度規(guī)劃。我國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，要順利推進(jìn)，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，從制度層面出發(fā)，注重不同制度安排之間的聯(lián)系，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，提升整個(gè)公共服務(wù)的供給水平。

⒈建立公共服務(wù)體制必須考慮優(yōu)先次序，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制來(lái)看，公共服務(wù)體制建設(shè)應(yīng)該以農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)作為突破口。農(nóng)村公共服務(wù)體制的建立是我國(guó)公共服務(wù)體制建立和完善的重點(diǎn)和切入點(diǎn)。原因在于，第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺程度最嚴(yán)重，農(nóng)民在這方面的要求也最強(qiáng)烈；第二，農(nóng)村情況很復(fù)雜，自然狀況差異甚大，為我們采取多種模式提供了契機(jī)；第三，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的投入將逐步增加，為建立農(nóng)村公共服務(wù)體制提供了物質(zhì)條件；第四，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，為建立農(nóng)村公共服務(wù)體制提供了組織保障。此外，在建立農(nóng)村公共服務(wù)體制過程中，改善農(nóng)民的就業(yè)狀態(tài)是下一步為農(nóng)村提供公共服務(wù)的最大挑戰(zhàn)。這包括：一是為農(nóng)民提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，二是提高農(nóng)民的就業(yè)能力，三是提供更多的就業(yè)崗位。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該考慮率先恢復(fù)農(nóng)村最低生活保障制度與建立農(nóng)村社會(huì)救助制度。

⒉從公共服務(wù)種類和構(gòu)成來(lái)看，應(yīng)該首先解決社會(huì)成員最急需的公共服務(wù)供給問題。必須把提供基本公共產(chǎn)品作為建設(shè)公共服務(wù)型政府的關(guān)鍵，加大對(duì)公共服務(wù)指標(biāo)在政府業(yè)績(jī)考核中的權(quán)重，這些指標(biāo)主要集中于就業(yè)、義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、公共安全等。公共產(chǎn)品的供給主要包括扶貧、就業(yè)、教育、衛(wèi)生與養(yǎng)老等。

⒊從地區(qū)差異來(lái)看，要突出解決中西部和貧困地區(qū)的公共服務(wù)供給問題。我國(guó)公共服務(wù)供求矛盾在不同地區(qū)、不同人群等方面的表現(xiàn)并不一致。例如中西部的矛盾比東部地區(qū)突出。目前，在地區(qū)間的差距日益擴(kuò)大的情況下，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)公共服務(wù)均等化在緩解地區(qū)間差距中的積極作用。要把建立中西部的公共服務(wù)體制作為西部大開發(fā)的重要任務(wù)，把建立貧困地區(qū)的公共服務(wù)體制作為扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)。

［1］沈榮華．提高政府公共服務(wù)能力的思路選擇［J］．中國(guó)行政管理，2004，（01）：29－31．

［2］祝靈君，聶進(jìn)．公共性與自利性：一種政府分析視角的再思考［J］．社會(huì)科學(xué)研究，2002，（02）：7－11．

（責(zé)任編輯：牟春野）

Social Management Innovation and Public Service System

Li Wei

A long time，by virtue of mandatory public authority，always assume the role of the “rulers” in the social management．With the economic and social development，China is in a “golden development period” and “contradictions of prominent”，if not a good solution to all kinds of social contradictions and problems accumulated in the development process is bound to be a serious impediment to coordinated economic and social development．Therefore，we must strengthen and innovate the public administration，government management of society by the rule of administrative services administrative is an inevitable historical development．In this paper，the introduction of social management and public service content and relationships on the basis of analysis of social management and public services and problems and propose innovative social management，and improve the suggestions of the public service system．

social management；public service；supply of public services

C916．2

A

1007－8207（2012）03－0048－04

2012－01－08

李巍 （1982—），女，山東蓬萊人，中共煙臺(tái)市委黨校行政管理教研室助教，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

本文系山東省軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目“‘十二五’時(shí)期山東社會(huì)管理創(chuàng)新研究”的子課題，項(xiàng)目編號(hào)：2011kRGB3056。