□ 劉鵬

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

建設(shè)我國地方政府績效管理制度的幾點思考

□ 劉鵬

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

在西方新公共管理運動的沖擊下，我國政府績效管理問題也開始引起理論界和實務(wù)界的重視。隨著上世紀(jì)90年代以來的目標(biāo)責(zé)任制、干部考核等評估辦法的推行，績效管理的理念已逐漸深入到我國各級政府部門的管理實踐中，績效管理制度的建設(shè)已經(jīng)成為我國政府行政管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。本文以地方政府績效管理制度的系統(tǒng)性建設(shè)為切入點，對其完善提出相關(guān)的建議。

地方政府；績效管理制度；新公共管理運動

以深化政府績效評估為主要內(nèi)容的西方新公共管理運動，為正處于行政體制改革關(guān)鍵階段的我國政府管理創(chuàng)新提供了一個新思路。我國政府的行政體制改革歷經(jīng)數(shù)年，取得了顯著的成績，但也存在突出問題。當(dāng)前，建設(shè)績效管理制度應(yīng)該是我國各級政府管理創(chuàng)新首要考慮的問題，有效運用績效管理方法是政府行政改革深化的必要手段。我國地方政府越來越重視績效管理的作用，形成了不同的、各具特色的績效管理模式，但因缺乏理論的支撐，并沒有形成完整的體系。黨的十七屆五中全會和“十二五”規(guī)劃綱要強調(diào)，要進一步推行政府績效管理，完善政府績效評估制度。許多地方政府已經(jīng)開始了推進政府績效管理制度的實踐探索，在一定程度上促進了政府管理方式的創(chuàng)新，增強了廣大干部履行職責(zé)的使命感、責(zé)任感，取得了較好的社會效果。目前，我國已經(jīng)進入深化改革開放和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵時期，積極推進政府績效管理必將有利于全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；有利于進一步增強我國行政體制的活力，提高政府執(zhí)行力和公信力；有利于加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，提升其公共服務(wù)的能力和水平。

一、政府績效管理的內(nèi)涵

目前，關(guān)于政府績效管理還沒有統(tǒng)一的定義，已有的說法都是從各個角度予以不同的理解和界定。所謂績效管理，是指管理者與員工之間在責(zé)任目標(biāo)與如何實現(xiàn)目標(biāo)上所達(dá)成共識的過程，以及增強員工成功達(dá)到目標(biāo)的管理實踐和促進員工取得優(yōu)異績效的過程。”運用“績效”概念衡量政府活動的成績和效果，包含的不僅是政績，還應(yīng)包含政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定和社會發(fā)展等，績效的考核與評估是績效管理的核心環(huán)節(jié)，績效管理是以結(jié)果為導(dǎo)向的，績效評估的標(biāo)準(zhǔn)、過程和方法直接影響著考核結(jié)果的客觀與公正。倪星認(rèn)為：“地方政府績效評估，就是根據(jù)一定的目標(biāo)、方法和尺度，對各級地方政府及其工作人員的績效進行測量、考核，反映其工作的實際效果，從而獎優(yōu)罰劣，促進政府改進工作，提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量?！?/p>

績效管理是一個完整的管理過程，包括績效評估、績效反饋、績效溝通以及績效改進等若干個縱向依次相連的管理要素?？冃Ч芾硗怀鰪娬{(diào)過程的完整性，以提高管理績效。政府績效管理既是一個管理過程，又是一個管理系統(tǒng)，由于政府績效管理的特殊性，可以將其分為績效信息、績效預(yù)算、績效審計等若干個橫向并列的管理環(huán)節(jié)。政府績效管理如同人們所說的“政績”考察和“政績”評估，即“看政績用干部”的管理制度，上級領(lǐng)導(dǎo)部門通過對下屬機關(guān)的業(yè)績考核，確定和判斷該部門的工作優(yōu)劣情況，并以此作為從該部門選拔骨干人才和領(lǐng)導(dǎo)干部的基礎(chǔ)。這種管理制度同每個公務(wù)員的自身利益密切相關(guān)，充分激發(fā)了個人的積極性和主動性，所以其實際效果是非常明顯的。尤其是地方政府，其管理事務(wù)大多是比較具體、可量化的工作，故而績效管理的成效更是立竿見影。

二、我國地方政府績效管理的現(xiàn)狀分析

目前，我國各地政府開展的績效管理的形式各異，內(nèi)容也不盡一致，難以做出統(tǒng)一、具體的規(guī)范。雖然有較為成功的地方政府績效管理模式，但也存在諸多的問題。

（一）我國地方政府績效管理主客體不明晰

目前，我國地方政府績效管理以績效評估為主，評估主體日趨多元化，社會中介組織介入政府績效評估漸成趨勢。比如：2004年，甘肅省將全省14個市、州政府及省直職能部門的績效評估工作委托給蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心具體負(fù)責(zé)組織與實施，由非公有制企業(yè)、專家委員會和省政府評議組組成三位一體的評價主體。多數(shù)的研究者強調(diào)公民在績效評估中的主體地位。政府績效評估存在“自我評價”和“社會評價”兩個體系，社會評價缺位是我國實踐中的重要缺陷。但是，這些研究只是關(guān)注政府績效評估的主體。筆者認(rèn)為，政府績效管理的主體不等同于政府績效評估主體，績效評估只是績效管理的一部分，不能一概而論。政府績效管理的主體應(yīng)該是各政府部門，政府績效管理的客體應(yīng)該包括各級政府和公務(wù)員。

（二）我國地方政府績效管理體系自身存在問題

我國地方政府績效管理還不成體系，僅僅停留在績效管理的初級階段?？傮w來看，管理時效隨意性很大，也很不規(guī)范，制度化的程度不高，沒有建立起長效機制；在管理程序上透明度不高，對績效管理進程中的每個重要環(huán)節(jié)缺少社會監(jiān)督；管理角度存在片面性，很多組織推行績效考評時，只關(guān)注單個公務(wù)員的業(yè)績評價，而忽視了對整個部門的考評；缺乏高素質(zhì)和專門的政府績效管理部門和管理人員，使得績效管理結(jié)果應(yīng)用存在局限性。

（三）我國地方政府績效管理配套體系不健全，存在信息不對稱問題

我國地方政府績效管理還沒有全面實現(xiàn)，很多考核評價指標(biāo)只停留在理論層面。目前的政府財政使績效評估遇到內(nèi)部動力障礙，“懲罰節(jié)約”的預(yù)算體制使評估流于形式。筆者認(rèn)為，績效預(yù)算和績效審計即使在國外也少有研究，但卻能夠解決中國政府面臨的痼疾，值得我們進一步探討和研究。我國政府正處在轉(zhuǎn)型期，信息化、開放化程度低，給績效管理帶來了溝通、交流的障礙。政府信息公開制度和信息管理系統(tǒng)的建設(shè)狀況直接影響到政府與公眾的溝通和交流，進而影響績效管理的實施效果。而我國政府目前尚未建立健全信息公開制度和完善的信息管理系統(tǒng)。即使各地方政府逐步實施政府上網(wǎng)、電子政務(wù)的政府管理方式，但仍處于起步探索階段，信息的公開程度和所涉及的區(qū)域還很有限，這就嚴(yán)重阻礙了政府績效管理活動的開展。

（四）我國地方政府績效管理缺乏法律保障、制度基礎(chǔ)和激勵機制

我國現(xiàn)有的政府績效管理缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)和相關(guān)政策作為應(yīng)用的法定依據(jù)，缺乏績效管理的制度基礎(chǔ)，績效管理的制度基礎(chǔ)、政府的職能配置、組織結(jié)構(gòu)和運作機制等仍停留在原有的層次，績效管理的效用難以得到有效發(fā)揮；缺乏合理的激勵機制，給實施績效管理帶來了內(nèi)部動力障礙。政府管理人員作為既得利益者，沒有因為有效實施政府績效管理而受到獎勵，反而被懲罰，在這樣的情況下，政府管理人員將選擇對績效管理的抵制而不是對績效管理的配合。

三、完善我國地方政府績效管理制度的相關(guān)建議

政府績效管理是一個新的研究領(lǐng)域，同時具有操作性、應(yīng)用性強的特點。政府績效管理應(yīng)該是這樣一個過程：以政府部門為對象、以人民群眾滿意為目標(biāo)、以績效評估為核心、以考評結(jié)果的運用為宗旨、以配套管理制度為支撐，形成完整的體系并使之法制化。

（一）明確績效管理的主客體

⒈政府績效管理的主體。政府績效管理的主體應(yīng)該是政府的各個組織機構(gòu)。因此，要讓政府的績效管理自然地成長起來，就必須強化政府自身治理模式的轉(zhuǎn)換。從西方國家政府治理模式的轉(zhuǎn)換來看，原先的統(tǒng)治型政府運行模式已向多個新模式發(fā)展。蓋·彼得斯提出了4種未來政府治理模式即市場式、參與式、彈性式、解制式。從中國建設(shè)服務(wù)型政府的實際過程分析，政府治理模式在超越統(tǒng)治型以后，經(jīng)歷了一種半統(tǒng)治型與半經(jīng)營型的混合模式。這種政府治理模式把“以人為本”作為基本價值取向，以責(zé)任性、回應(yīng)性、公平性、節(jié)約性、高效性、廉潔性為基本特征。因此，政府績效管理的推行和實施必須與服務(wù)型政府的構(gòu)建緊密地聯(lián)系起來。

⒉政府績效管理的客體。在績效管理客體方面，要強調(diào)過程管理與結(jié)果導(dǎo)向并重、公務(wù)員個人評價與政府組織評價并重。政府績效管理既包括對政府績效創(chuàng)造過程的監(jiān)控，也包括對政府績效結(jié)果的評估，一般是以“目標(biāo)”為導(dǎo)向和以“結(jié)果”為本，政府績效管理的一個重要特點就是強調(diào)公民意愿，這正是政府組織目標(biāo)的公共性所規(guī)定的。因為公眾對政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)滿意時政府管理才能產(chǎn)生真正的績效。所以，公眾對公共管理機構(gòu)的滿意程度是衡量政府績效的標(biāo)準(zhǔn)。同時，還應(yīng)該注重公務(wù)員個人與政府組織行政行為所產(chǎn)生的社會效益、公平性、回應(yīng)性，為政府正確行使行政權(quán)力，履行行政職能提供依據(jù)。

（二）科學(xué)設(shè)計績效管理的內(nèi)容和體系

政府職能問題是政府管理的核心問題，政府職能轉(zhuǎn)變是建設(shè)服務(wù)型地方政府的關(guān)鍵。要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須轉(zhuǎn)變政府管理理念。實現(xiàn)由“無限行政”向“有限行政”觀念的轉(zhuǎn)變，由“管制行政”向“服務(wù)行政”觀念的轉(zhuǎn)變，由“人治行政”向“法治行政”觀念的轉(zhuǎn)變，弱化政府部門利益，明確政府職能，進而以政府職能的科學(xué)界定為前提設(shè)計績效管理指標(biāo)。要理清原來混雜的考核指標(biāo)體系，依據(jù)政府職能設(shè)計績效考評指標(biāo)體系。它主要包括國家安全和社會公共安全程度；因政府的廣義司法活動而實現(xiàn)的社會公正程度；市場經(jīng)濟及社會生活的有序化程度；經(jīng)濟和社會的可持續(xù)性發(fā)展能力；社會利益在不損及效率前提下分配的公平程度以及弱勢群體的生存能力。除此之外，一切與政府職能無關(guān)的指標(biāo)都應(yīng)堅決予以廢止?！翱冃Ч芾肀灰胝芾眍I(lǐng)域，是以實現(xiàn)政府管理的四E——經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公平（Equity）為目標(biāo)的政府管理模式。這是一種將過程管理和結(jié)果管理相結(jié)合的政府管理模式。同時應(yīng)該關(guān)注質(zhì)量、責(zé)任、回應(yīng)性等原則?！?/p>

在政府績效管理體制方面，應(yīng)建立多維績效管理體制。政府績效管理是通過制度保障的、規(guī)范化的工作行為，同時也是專業(yè)性很強、技術(shù)含量很高的研究活動。不僅包括政府機關(guān)的自我評估、上級評估、黨的組織和權(quán)力機關(guān)的評估，還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)專業(yè)的專家評估，不僅要在個人層面上進行評估，還要對行政組織層面進行評估。為了保證績效管理機構(gòu)獨立工作，免受被評估的政府機關(guān)干擾，保證評估結(jié)果真實可信，必須對績效管理機構(gòu)進行垂直管理，培訓(xùn)專門的績效管理人員，強調(diào)績效結(jié)果只對客觀事實負(fù)責(zé)，只對數(shù)據(jù)和法律負(fù)責(zé)。更重要的是引進政府管理和服務(wù)對象即社會公眾的評估，逐步實現(xiàn)官方評估與社會評估并重。這種考核和評價方式是通過社會調(diào)查、民意測驗等方法，了解社會公眾對政府工作的滿意程度，最終作為對政府績效管理評估的依據(jù)。其可以使政府機關(guān)不僅對上級機關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對人民負(fù)責(zé)，由此形成人民監(jiān)督和上級監(jiān)督相結(jié)合的績效管理機制，從而建立讓公眾滿意的服務(wù)型政府。我國目前正處于市場經(jīng)濟發(fā)展的上升期，政府的職能定位問題尚未完全解決。由于我國地區(qū)間差別較大，績效指標(biāo)的設(shè)計不可能完全統(tǒng)一，因此，不同地區(qū)、不同層級的績效指標(biāo)設(shè)計要體現(xiàn)不同的特點。

（三）建設(shè)與地方政府績效管理制度相配套的政府預(yù)算體系

建設(shè)和完善地方政府績效管理制度，不僅要注重結(jié)果，更應(yīng)該重視成本以及信息公開程度，這就需要以績效預(yù)算制度和績效審計制度為輔助手段。

⒈加快推進地方政府績效預(yù)算制度的制定。推行績效預(yù)算在我國還處于理論準(zhǔn)備和調(diào)研可行性的試點階段。政府部門的運行資金即用于提供公共物品和公共服務(wù)的經(jīng)費以及部門內(nèi)部的管理費用，從原則上講都來源于國家，即國家通過稅收和發(fā)行一定量的國債所構(gòu)成的國家財政。但要從國家財政轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T可以支配的費用，又必須通過國家權(quán)力機構(gòu)，依據(jù)一定的規(guī)則并經(jīng)過一定程序形成公共預(yù)算。在計劃經(jīng)濟體制下，我國各級地方政府的費用都是通過行政渠道下?lián)艿模淮嬖趪?yán)格意義上的預(yù)算。改革開放后，我國的預(yù)算體制開始走向規(guī)范化和法制化。目前各級人大都普遍實行了零基預(yù)算，相對過去靠主管領(lǐng)導(dǎo)批條子，政府花錢沒章法而言，這無疑是一大進步。但是，通過對市場經(jīng)濟發(fā)展比較早、預(yù)算比較嚴(yán)格的西方國家的考察來看，它們已經(jīng)普遍建立了基于績效的預(yù)算體制，而且國會最為重要的職能和權(quán)力表現(xiàn)就是討論、審定和通過政府預(yù)算方案，從而確保政府部門從經(jīng)費來源上就納入績效管理體系。因此，要加強國家、各級地方權(quán)力機構(gòu)對政府預(yù)算的審定和監(jiān)督，努力構(gòu)建完善的政府預(yù)算體系，從而為政府部門績效管理提供保障。

⒉進一步擴大地方政府績效審計公開范圍。應(yīng)該建立包括國家審計、社會審計、內(nèi)部審計和IT審計在內(nèi)的績效審計體系。政府績效管理與審計是分不開的。審計為政府績效管理提供制度和技術(shù)保障，而政府的績效管理又為審計系統(tǒng)工作的順利開展創(chuàng)造條件。從我國現(xiàn)行的實踐來看，目前的審計體制主要包括國家審計、內(nèi)部審計和社會審計。其中，國家審計是專門負(fù)責(zé)對國家機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位的項目經(jīng)費、預(yù)算開支等方面進行的審計；內(nèi)部審計是專門對除國有企業(yè)外的其它各類企業(yè)進行的審計；社會審計指的是通過社會中介機構(gòu)進行的審計。近年來，國外立足于信息和計算機技術(shù)，建立了一套用以審查一個機構(gòu)或一個企業(yè)的經(jīng)費獲得和使用有沒有納入法定程序的監(jiān)控系統(tǒng)，這種依靠新的技術(shù)手段的審計被稱為IT審計。近幾年，我國的國家審計加大了執(zhí)法力度，對重大項目和一些國家機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位甚至公務(wù)員個人財產(chǎn)的審計結(jié)果進行客觀的分析，公布于眾，在社會上引起了強烈反響，刮起了令人振奮的審計風(fēng)暴。但是，我國審計要走的路還很長，要構(gòu)建完整的審計體系并充分運用新的技術(shù)特別是通過電子政務(wù)增強權(quán)力運行的透明度，把審計的重心轉(zhuǎn)向績效審計，還需要下大功夫。

通過建設(shè)政府績效預(yù)算體系和審計體系，以最小的成本投入獲取最大的收益，不僅是根除地方政府行政管理各個層次、各個環(huán)節(jié)中行政效率低的有效途徑和措施，也是克服行政經(jīng)費的隱性浪費和官僚主義的一種可行的方法。

（四）推進政府績效管理制度化和法制化

我國地方政府績效管理的制度化和法制化是實行績效管理的內(nèi)在要求，也是績效管理的規(guī)范化要求。

⒈盡快完成地方政府績效管理的制度設(shè)計。在當(dāng)前的情況下，應(yīng)該根據(jù)我國的實際情況建立合理的績效管理制度，以提高政府績效管理的效率和持續(xù)化程度，為政府提高績效提供保證。隨著地方政府績效管理的逐漸深入，需要國家統(tǒng)一制定政策，指導(dǎo)全國全面開展政府績效管理工作，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)、立足政府戰(zhàn)略規(guī)劃、遵循“依法治國”原則。政府績效管理是一項系統(tǒng)工程，必須在政府戰(zhàn)略規(guī)劃框架下，把績效管理作為一項制度確定下來，使其制度化、法制化。從長遠(yuǎn)看，政府績效管理只有形成制度、成立專門的機構(gòu)和培養(yǎng)專門的績效管理工作人員才能得到更有效的實施。

⒉強化地方政府績效管理的立法與執(zhí)法工作。立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，改善政府績效管理現(xiàn)狀，需要進一步深化政府體制改革，重要的是轉(zhuǎn)變觀念，樹立公民取向的績效觀，即評價政府績效的參照系是公民而不是政府及其工作人員。首先，要盡快制定并頒布《政府績效管理法》以及相關(guān)的法律法規(guī)。在此基礎(chǔ)上制定各地方、各部門具體實施的子法和部門規(guī)章，盡快改變立法滯后的現(xiàn)狀。其次，為了保證地方政府績效管理的持續(xù)發(fā)展，保證政府績效管理制度的有效實施，必須加緊制定政府績效預(yù)算和審計管理辦法，制定專門的《政府績效預(yù)算法》和《政府績效審計法》。通過立法建立嚴(yán)格的管理機制、穩(wěn)定的保障機制、有效的運行機制、完善的監(jiān)督機制。除了立法，還有一個政府行政推動的過程，這個過程就是要由政府建立一套行之有效、執(zhí)行有力、程序健全的運行體系來保障政府績效管理的有效實施。對違反績效管理法律的人和事要予以追究，對嚴(yán)重的違法行為要嚴(yán)肅處理。做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。最后，抓緊地方政府的立法，完善實施細(xì)則，形成有機的法規(guī)體系，保證政府績效管理制度的健康、有序發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Reflections of the Construction of Local Government Performance Management System

Liu Peng

Under the impact of New Public Management movement，China＇s Government Performance Management also begun to attract the attention of theorists and practitioners．With the implementation of the target responsibility system since the 1990s，assessment methods and assessment of cadres，the concept of performance management has deep into the management practices of government departments at all levels，the construction of the performance management system has become China＇s government administration innovation the important content．In this paper，the systematic construction of the local government performance management system as the starting point，and perfect to make relevant recommendations．

local government；performance management；new public management movement

D630－1

A

1007－8207（2012）03－0010－04

2011－12－20

劉鵬 （1980—），男，吉林四平人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）行政科學(xué)研究所助理研究員，研究方向為行政管理。

本文系中共吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）校 （院）級課題 “我國地方政府管理創(chuàng)新的理論與實踐”的階段性成果，項目編號：20111116。