◎王紅茹 方寧

“頭戴三尺帽，攔腰砍一刀”

“頭戴三尺帽，攔腰砍一刀”，是業(yè)內(nèi)對我國政府預(yù)算編制規(guī)律的形象描述。

“部門往上報預(yù)算，不能實打?qū)嵉厝?，比如有一些人不知道價格是多少，就會去淘寶等網(wǎng)站上搜，但淘寶上的價格肯定比最后政府采購買單的價格要低。因為中間或多或少都會因為增加環(huán)節(jié)而增加成本。所以，人們做預(yù)算時就會在淘寶價格的基礎(chǔ)上高估一些，這就叫‘頭戴三尺帽’。”多次參與政府預(yù)算課題研究的國家行政學(xué)院研究員胡仙芝介紹說。

而“攔腰砍一刀”，據(jù)胡仙芝介紹，就是“在預(yù)算審批的過程中，財政部或其他審批部門往往給中間砍一刀，比如，你提出的18萬預(yù)算只給10萬”。

為提高財政資金分配和使用的規(guī)范性、安全性和有效性，我國從編制2000年預(yù)算起，開始實行細化部門預(yù)算編制管理模式。中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院副院長李燕介紹，中央部門預(yù)算采取自下而上的編制方式，編制程序?qū)嵭小岸隙隆钡幕玖鞒獭?/p>

中央部門編報部門預(yù)算建議數(shù)，簡稱“一上”。編報部門預(yù)算要從基層預(yù)算單位編起，層層匯總，由一級預(yù)算單位審核匯編成部門預(yù)算建議數(shù)，上報財政部。

財政部下達部門預(yù)算控制數(shù)，簡稱“一下”。財政部對各中央部門上報的預(yù)算建議數(shù)審核、平衡后，匯總成中央本級預(yù)算初步方案報國務(wù)院，經(jīng)批準后向各中央部門下達預(yù)算控制限額。

各中央部門根據(jù)財政部下達的預(yù)算控制限額，編制部門預(yù)算草案上報財政部，簡稱“二上”。各部門調(diào)整單位的預(yù)算，“不能突破這個預(yù)算數(shù)”。財政部批復(fù)部門預(yù)算，簡稱“二下”。

財政部在對各中央部門上報的預(yù)算草案審核后，匯總成中央本級預(yù)算草案和部門預(yù)算草案，報經(jīng)國務(wù)院審批后，提交全國人民代表大會審議，并在人代會批準預(yù)算草案后一個月內(nèi)向中央部門批復(fù)預(yù)算，各中央部門應(yīng)在財政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位的預(yù)算，并負責具體執(zhí)行。

據(jù)知情人士透露，一般每年底到次年初，是財政部就中央部門預(yù)算跟全國人大進行溝通、協(xié)調(diào)的時間。在次年召開的全國兩會上，經(jīng)全國人大審批通過。之后，財政部再批復(fù)到中央部門，中央部門再批復(fù)到它所屬的各級單位。“這個流程走完后，中央部門四五月份就要準備編下一年度的預(yù)算了。六七月份正式開始新一輪的預(yù)算編制。”

預(yù)算執(zhí)行為何總是“前慢后快”？

據(jù)了解，我國預(yù)算年度采用的是公歷年制，即從每年的1月1日至12月31日。這意味著，各級政府部門新一年度的財政活動從元旦開始，但新一年度的預(yù)算草案卻要等到3月份前后召開的各級人代會通過以后才能作為法定的執(zhí)行依據(jù)。

也就是說，在每一個預(yù)算年度中，有3個月的時間，政府進行財政活動沒有法律依據(jù)，處于無“計劃”狀態(tài)，只能按上年基數(shù)進行。據(jù)此，有學(xué)者認為，這無疑增大了預(yù)算的隨意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。

但中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院副院長李燕認為，這一說法不完全正確，她說：“我國現(xiàn)行預(yù)算法對此有規(guī)定，即在預(yù)算年度開始后，預(yù)算草案被批準前，政府可先按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出，預(yù)算經(jīng)人大批準后再按照批準的預(yù)算執(zhí)行。這里的‘上年同期預(yù)算支出數(shù)額’是指安排用于部門單位的人員經(jīng)費、業(yè)務(wù)經(jīng)費等保證政府部門正常運轉(zhuǎn)的必須的支出。但如果是新增的項目開支，則是要等人大審批完以后才能進入預(yù)算的執(zhí)行階段?！?/p>

學(xué)者的爭議則在于我國目前采取的“基數(shù)預(yù)算”模式。

在過去的很長時間里，我國一直實行傳統(tǒng)的“基數(shù)預(yù)算”。在這種模式下，每一年的預(yù)算編制都會參考前一年度的預(yù)算申報和執(zhí)行情況，一般是在上一年撥款的基礎(chǔ)上增加一定的數(shù)額，如果執(zhí)行有結(jié)余，結(jié)余全部上繳。不允許上一年沒用完的預(yù)算留到下一年，因此一些預(yù)算單位就會想著在要求的時間節(jié)點前、在有限的時間里全部花完。

胡仙芝表示，從歷年預(yù)算執(zhí)行情況看，財政支出進度均呈“前低后高”走勢：一季度各月支出進度較慢，二、三季度逐步回升，第四季度則進一步加快。

媒體近期連番報道政府部門臨近年底突擊花錢，似乎在印證著每年預(yù)算執(zhí)行“前慢后快”的規(guī)律。然而，從預(yù)算的審批程序上，似乎決定了“年底突擊花錢”不可避免。

李燕的分析頗有道理：“全國人大3月份審批完預(yù)算之后，還有一個往下批復(fù)的過程。就中央預(yù)算來說，財政部要批復(fù)到各主管部門，主管部門再批到各預(yù)算單位，這樣小半年的時間就過去了。而一些新增項目支出要等預(yù)算批復(fù)了才能花這個錢，很可能就進入到下半年了，這樣就會使一些資金支付延后?！?/p>

除此以外，李燕認為，還有其他的因素會導(dǎo)致財政資金的延遲支出，比如近年來為了規(guī)范財政收支行為的一些措施，如國庫集中收付制度、政府采購制度等，增加了財政資金支付審批流程。再如政府集中采購的大型設(shè)備，但貨到前或確保質(zhì)量前先不付款等，加上我國現(xiàn)行預(yù)算會計采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制而非權(quán)責發(fā)生制，也會導(dǎo)致財政預(yù)算的實際支出有所滯后。

“作為預(yù)算部門，也的確存在著在一年整個狀況沒有特別明朗之前，不敢把錢花得太過，畢竟不知道后面還會有什么事情發(fā)生。所以，預(yù)算執(zhí)行中有這樣一句老話：‘八月十五放光明’?！崩钛嗾f。

“意思是說，到了下半年，這一年的工作打算和經(jīng)費情況基本已經(jīng)明朗，可能才敢花錢。所以在預(yù)算執(zhí)行過程中，都會形成年內(nèi)‘前低后高’的規(guī)律。”胡仙芝認為，要破除這個規(guī)律，除了社會上反映強烈的社會監(jiān)督和財政監(jiān)督之外，更重要的是建立相對規(guī)范靈活的預(yù)算調(diào)整制度，或者建立預(yù)算節(jié)約獎勵制度，以便有效地遏制年底突擊花錢的特殊現(xiàn)象。