| 史衛(wèi) |
各國縣官們的“理財(cái)經(jīng)”
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除了少數(shù)城市國家,世界上大小國家,不論其為單一制,或?yàn)槁?lián)邦制,都采取多級政府結(jié)構(gòu),普遍設(shè)縣級政府。但由于特定國家的歷史、地理、理性行政以及人民的博弈等因素,這些縣級政府不僅有著名稱、大小、性質(zhì)的不同,在理財(cái)思路和方法上也有很大不同。
國外縣級政府的管理職能,主要側(cè)重于公共事務(wù)的管理方面,如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會福利、公共教育、衛(wèi)生監(jiān)督、防災(zāi)救災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、公共救濟(jì)等方面。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,主要是編制縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策、進(jìn)行工商和投資管理,促進(jìn)居民就業(yè)等,維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序,并不直接插手專業(yè)領(lǐng)域的具體經(jīng)濟(jì)活動。
所有職能背后就是名目繁多的各種要花錢的項(xiàng)目,而且各國的縣級職能都還在不斷擴(kuò)大,大概在上個(gè)世紀(jì)80年代,美國聯(lián)邦政府、法國和日本等國的中央政府都把大量事權(quán)下放,但是縣官要花錢的地方也更多了。
長期實(shí)行而且還在不斷加碼的高福利政策和老齡化問題,也都是縣官揮之不去的煩惱。何況地方政府不知道中央政府隨機(jī)的政策動向,即便是聯(lián)邦制國家同樣不能避免“中央請客,地方買單”的問題。
地方政府事權(quán)不斷擴(kuò)大,需要有相對應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力保證?,F(xiàn)在絕大部分國家都實(shí)行了分稅制,賦予地方一定的財(cái)權(quán)。
日本剛開始實(shí)行分稅制時(shí),地方獨(dú)立稅源極小,采取“雙層次附加稅”,就是縣政府對所收的國稅進(jìn)行附加,后來采用稅收分享方式不斷擴(kuò)大。法國在1981年前,縣級收入還幾乎全部由各種附加稅構(gòu)成,只有少量的稅收分享,現(xiàn)在中央稅和地方稅完全分開,縣有自己獨(dú)立的稅收收入。
各地發(fā)展不平衡,有了財(cái)權(quán)不一定就能有相應(yīng)的財(cái)力,為了保證地方相應(yīng)的財(cái)力,許多國家的中央政府都通過集中財(cái)力來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,實(shí)現(xiàn)均衡的目標(biāo)。在大多數(shù)國家,中央政府對地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、撥款、補(bǔ)貼是地方政府一個(gè)非常重要的收入來源。均等化轉(zhuǎn)移支付是中央對地方轉(zhuǎn)移支付的主體。大部分國家均等化轉(zhuǎn)移支付的比重在50%以上。單一制的日本與瑞典分別達(dá)到了56.5%和72.2%,聯(lián)邦制的加拿大和南非甚至達(dá)到了95.5%和88.6%。德國政府還實(shí)行了橫向轉(zhuǎn)移支付,讓較富裕的西部地方政府直接支持東部地方政府。
1971年,美國加利福利亞最高法院裁定:如果單獨(dú)用地方財(cái)產(chǎn)課稅為學(xué)?;I資,則學(xué)區(qū)之間的財(cái)產(chǎn)財(cái)富相差懸殊所引起的學(xué)校質(zhì)量差異是違反憲法的。此舉意在使上級政府,通過集中來平衡各地區(qū)的不平衡,其后,州財(cái)政在籌措中初級教育經(jīng)費(fèi)方面的作用越來越大,也就極大減輕了縣財(cái)政的壓力。
采取優(yōu)惠措施吸引外資是各國縣官工作的重要內(nèi)容,特別是轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家。
東南亞國家尤為突出,越南縣官設(shè)立熱線電話直接及時(shí)接聽外國投資者意見,并承諾對任何機(jī)構(gòu)設(shè)置投資障礙都將嚴(yán)懲。一旦外資投資執(zhí)照批準(zhǔn)就不再需要任何其他執(zhí)照,還享受各種政策優(yōu)惠。印度則比較強(qiáng)調(diào)自力更生,注重政府借款,針對外資直接投資有很多限制,要求外國直接投資必須引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。日、韓等較發(fā)達(dá)國家,就比較重視通過一系列法律來引導(dǎo)規(guī)范,防范投資風(fēng)險(xiǎn),特別是防止沖擊縣域的中小企業(yè)、控制壟斷市場??傮w來說,許多國家縣級政府在招商引資上多設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu),發(fā)掘宣傳自身比較優(yōu)勢,推出各種政策激勵(lì)措施,并努力降低交易費(fèi)用。
作為頭號發(fā)達(dá)國家的美國縣官在招商引資上也有壓力,但他們在招商引資上主要是引導(dǎo)商會、行業(yè)組織、企業(yè)家協(xié)會等各種非政府組織來發(fā)揮主導(dǎo)作用,政府并不直接負(fù)責(zé)。政府要做的就是承諾稅收減免、優(yōu)惠貸款,營造良好的商務(wù)環(huán)境,完善各項(xiàng)配套設(shè)施,提高行政效率,加強(qiáng)監(jiān)管,特別是對不符合環(huán)境保護(hù)要求的項(xiàng)目堅(jiān)決抵制。
梁啟超曾說,“歐洲國家積市而成,中國國家積鄉(xiāng)而成”。歐美國家的縣官很早就開始學(xué)習(xí)借助市場的力量來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。只要市場能做的,政府就沒有必要去做。在市政管理、工程建設(shè)、環(huán)境治理方面,歐美國家的縣官也越來越多地借助民間力量。日本滋賀縣琵琶湖的治理就成了一個(gè)經(jīng)典案例,在工業(yè)化高速增長的時(shí)期被徹底污染臭氣熏天的琵琶湖,在政府和民間的共同努力下,現(xiàn)在成了旅游休閑勝地。這樣的案例在歐美各國都有很多,合作形式也十分豐富多彩。
土地收益也是地方一項(xiàng)重要收入。在實(shí)行私有制的國家,土地一般屬于私人所有,而各級政府也可以按照市場規(guī)則占有屬于自己的土地,美國一些地方政府就通過公園、學(xué)校、市政工程等方式擁有大片土地,得以獲得相關(guān)收益。
借債也是縣官們籌集資金的一個(gè)重要渠道,不僅是發(fā)達(dá)國家縣官喜好的融資手段,而且也越來越受發(fā)展中國家縣官的青睞。
上級政府對縣官舉債的監(jiān)管,各國情況差異很大。在日本縣官舉債必須中央政府批準(zhǔn),而印度只有在沒有還清中央政府債務(wù)的時(shí)候,再舉借國內(nèi)債務(wù)才需要得到中央政府的批準(zhǔn)。
一些國家的省級政府也會對所屬的縣官舉債行為進(jìn)行若干限制和制約,如加拿大就要求按照省政府要求進(jìn)行經(jīng)常性預(yù)算平衡,涉及長期借款的其資本性支出必須獲得省政府批準(zhǔn)。但也有如新西蘭等國家,完全不限制,其行為主要基于市場秩序進(jìn)行自我約束。
但總的來說,大多數(shù)國家,特別是發(fā)達(dá)國家,均有一套完整的縣級政府債務(wù)合理性評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行監(jiān)控。如美國俄亥俄州審計(jì)局負(fù)責(zé)對縣級政府財(cái)政狀況實(shí)時(shí)監(jiān)測,如果出現(xiàn)財(cái)政狀況持續(xù)惡化,就會被宣布進(jìn)入緊急狀態(tài),并由州政府組建一個(gè)“財(cái)務(wù)規(guī)劃與監(jiān)督委員會”接管其財(cái)政管理權(quán)進(jìn)行債務(wù)重組。還有國家限定可向地方政府項(xiàng)目提供貸款的銀行范圍,比如只允許風(fēng)險(xiǎn)管理水平高、資產(chǎn)規(guī)模大的大型國有商業(yè)銀行和開發(fā)銀行發(fā)放此類貸款,俄羅斯等國還規(guī)定縣級政府自有銀行不得為當(dāng)?shù)卣峁┵J款。
很多西方國家都有縣級財(cái)政破產(chǎn)的案例,愈演愈烈的歐洲債務(wù)危機(jī),也讓縣級債務(wù)受到更多關(guān)注。美國州縣債務(wù)已經(jīng)達(dá)到2.5萬億美元的規(guī)模。2010年日本地方政府長期債務(wù)余額已經(jīng)占到GDP的42%,這個(gè)比例在金融危機(jī)之前還只有27%……這會不會是一個(gè)個(gè)待爆的火藥桶呢?
由于歷史傳統(tǒng)等多種因素,各國的縣官權(quán)力級財(cái)政運(yùn)行機(jī)制差別很大。
英、法、德等國由于自治傳統(tǒng),縣官權(quán)力較大。而美國雖是聯(lián)邦制,但縣只是州所轄的行政區(qū)域單位,它只能在州政府指定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。日本的縣是與都、道、府并列的第二行政層級,但實(shí)際享有的行政權(quán)并不大。無論這些縣官擁有的實(shí)際權(quán)力有多大,都必須受到縣議會的制約,只能按照縣議會通過的決策和預(yù)算去運(yùn)行公共財(cái)政。
歐美國家普遍采取了議會控制和法律制約。在美國的縣,還有幾十個(gè)由市民自愿者組成的專業(yè)委員會為縣議會的決策提供咨詢服務(wù)。甚至連財(cái)政部門主管也要由選民直接選舉產(chǎn)生,直接對選民負(fù)責(zé),而不是縣官任命,縣官能掌握的權(quán)力已經(jīng)很小了。即便是這點(diǎn)權(quán)力,在實(shí)際運(yùn)作中,還受到各種法規(guī)條文的層層約束?;ǖ拿糠皱X可能都能找到詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和使用程序,他的個(gè)人財(cái)務(wù)狀況每年都要公開,重大的決策必須聽證,每年都有獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對其財(cái)政狀況進(jìn)行審計(jì),并在互聯(lián)網(wǎng)上公開供人查閱。
例如:在法國,所有的轉(zhuǎn)移支付都是自動和程序化的,幾乎都是不帶任何附加條件的固定撥款。澳大利亞有獨(dú)立的聯(lián)邦撥款委員會,通過嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移支付測算公式計(jì)算。
不過,俄羅斯還在上演貓和老鼠的游戲,上級政府努力擴(kuò)大對縣的控制程度,打擊非正式行為,而縣官也會設(shè)計(jì)很多方式來逃避這種控制。印度還缺乏硬性預(yù)算約束,等級、種族、宗教等勢力都會對地方財(cái)政產(chǎn)生影響。
除了權(quán)力制約,各國縣級政府都有著各類麻煩。英國自二戰(zhàn)以來已經(jīng)對地方行政制度進(jìn)行了多輪改革,但效果不佳。美國縣政府制約多,但是冗員也多——塞勒姆市2002年的人口只有4萬,但是吃財(cái)政飯的全日制政府工作人員則有428人,兼職工作人員124人;全日制中小學(xué)教師798人,兼職教師240人。當(dāng)年,該市用在工資項(xiàng)目上的支出就占整個(gè)預(yù)算額的70%。
這樣的財(cái)政模式孰優(yōu)孰劣一時(shí)難以評說,但是一個(gè)重要的問題正在“浮出水面”——政治人物為了選舉,盲目承諾支票,不敢減少福利支出,此舉帶來了普遍性的財(cái)政困境。甚至有一些縣官為搏選票,不惜謊報(bào)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),超額發(fā)債,給政府財(cái)政埋下了一顆顆定時(shí)炸彈。
摘自《小康》2012.7.11