□ 朱向東

政府信息公開制度是國家機關(guān)依法定形式和程序，將其掌握的公共信息主動向社會公開或者依申請而向特定的公民或者組織公開的法律規(guī)范。政府信息公開的程度和范圍反映一個國家的政治民主和政治文明程度，反映其對公民知情權(quán)的保障水平。國務(wù)院于2007年4月5日頒布、2008年5月1日起實施的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）至今已3年，它使我國的政府信息從不公開到逐步公開邁出了可貴的一步，但總體來看還不夠理想，按法治政府、服務(wù)型政府的要求和廣大人民群眾的企盼尚有較大差距。筆者認為，推進政府信息公開，必須由全國人大常委會立法。

國會立法規(guī)范政府信息公開是各國通例。目前，世界上有近70個國家出臺了政府信息公開的專門法律，都是由國會（或人大）制定的，因為它們是立法機關(guān)、民意機關(guān)、權(quán)力機關(guān)。而國務(wù)院是行政機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)，是全國人大的執(zhí)行機關(guān)。《條例》本來是規(guī)范政府行為的，自己給自己定規(guī)則，一方面，不符合權(quán)力制衡的原則；另一方面，難免手下留情，無法擇清自利性嫌疑。因此，由全國人大制定“政府信息公開法”勢在必行。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！比嗣袷菄业闹魅?，政府的權(quán)力是人民賦予的，人民群眾享有參政議政、監(jiān)督政府的廣泛權(quán)利，人民群眾了解政府信息是天經(jīng)地義的。而政府信息公開則是人民群眾參政議政、監(jiān)督政府的必要前提。我國現(xiàn)行《條例》對政府信息公開限制太多，“不予公開”的范圍太寬，與人民主權(quán)的理念和“陽光政府”的目標(biāo)不符。而法治國家在相關(guān)立法中都實行“普遍原則”（即“以公開為原則，不公開為例外”），對“不予公開”的范圍作出嚴格的限制，此外，一律公開。建議我國人大制定“政府信息公開法”時，也確立“普遍原則”。

人大立法有利于保障公民的知情權(quán)。知情權(quán)（亦稱知悉權(quán)、了解權(quán)）是公民和法人享有的知悉、獲取信息的自由和權(quán)利；主要有知政權(quán)、社會知情權(quán)、個人信息知情權(quán)、法人知情權(quán)等，既包括公法方面的政治權(quán)利，也包括私法方面的人格權(quán)利，是一項廣泛、復(fù)雜的基本人權(quán)。正是由于知情權(quán)的重要性，只有憲法、法律才能規(guī)定或者確認它，而國務(wù)院的行政法規(guī)無權(quán)設(shè)置它?！皼]有救濟就沒有權(quán)利”，公民個人相對于政府來說是弱勢群體，因此，法治國家在相關(guān)立法中大都確立了“救濟原則”，為行政相對人設(shè)置周到、有效的法律救濟措施。而我國的《條例》未能與行政復(fù)議法和行政訴訟法有效對接，最高法院的司法解釋又遲遲不能出臺，致使不少地方涉及信息公開的案件法院不受理，《條例》中的救濟制度形同虛設(shè)，公民的知情權(quán)大打折扣。鑒于此，在人大立法時，應(yīng)當(dāng)周密設(shè)計法律救濟措施，以便切實保障公民的知情權(quán)。

人大立法有利于提高信息公開制度的法律效力。國務(wù)院制定的《條例》屬于行政法規(guī)，根據(jù)我國憲法和立法法的規(guī)定，行政法規(guī)的位階和法律效力低于全國人大制定的法律；在執(zhí)法、司法中如果遇到行政法規(guī)與法律不一致時，應(yīng)當(dāng)遵循上位法——法律。與政府信息公開密切相關(guān)的保密法、檔案法都是全國人大制定的法律，是《條例》的上位法。因此，行政機關(guān)完全可以以遵守保密法或者檔案法為由，不主動公開某些政府信息或者拒絕申請人查閱政府檔案資料的請求。美國《信息自由法》“法定不予公開的信息”中，連國防和外交文件都必須是根據(jù)總統(tǒng)指令需要保密的，換句話說，如果沒有總統(tǒng)的特別指令，國防和外交文件也要公開。而根據(jù)我國的保密法，不僅國防和外交屬于保密范圍，就連與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的“國民救濟和社會發(fā)展”也屬于保密范圍，并且省級機關(guān)及其授權(quán)的機關(guān)單位有權(quán)確定絕密至秘密所有密級，地廳級機關(guān)及其授權(quán)的機關(guān)單位有權(quán)確定機密和秘密等級。我國檔案法規(guī)定，國家檔案的保密期一般為30年。為了保障公民的知情權(quán)，最大程度地實現(xiàn)政府信息公開，我們必須更新思想觀念，摒棄落后的思維模式，徹底修訂保密法和檔案法。

人大立法有利于增強政府信息公開的強制性和約束力。雖然《條例》也設(shè)置了內(nèi)部監(jiān)督和處分條款，但因缺乏人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督和問責(zé)制度，就使政府信息公開變?yōu)闊o足輕重的軟指標(biāo)。據(jù)北京大學(xué)發(fā)布的《中國行政透明度年度報告（2009）》，他們按照《條例》的要求編制了若干項具體的考核指標(biāo)，對170個行政機關(guān)（含43個國務(wù)院下設(shè)機構(gòu)、30個省級政府、97個地市級行政單位）進行了測評，結(jié)果顯示：省級政府及格率為40%，國務(wù)院下設(shè)機構(gòu)及格率僅為4.7%。另據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國政府透明度年度報告（2010）》，他們對43個較大的市和59個國務(wù)院部門政府網(wǎng)站信息公開情況的測評結(jié)果：僅有13個（30.23%）地方政府和8個（13.55%）國務(wù)院部門及格。雖然多數(shù)行政機關(guān)貫徹《條例》不合格，但是，3年來從未聽說哪位政府官員因此而受處分或者承擔(dān)什么責(zé)任。由此證明，《條例》對行政機關(guān)和政府官員缺乏強制性和約束力。立法的目的在于實施，有法不依等于無法。筆者建議，在人大制定政府信息公開法時作出以下規(guī)定：一是行政機關(guān)政府信息公開工作的年度報告必須呈送同級人大，接受人大和公眾的監(jiān)督。二是人大及其常委會有權(quán)對同級政府及其所屬部門的政府信息公開情況進行詢問、質(zhì)詢、問責(zé)。三是將政府信息公開情況列為對各級行政首長政績考核的一項重要內(nèi)容。四是專設(shè)法律責(zé)任一章，將各級行政機關(guān)及其工作人員違反政府信息公開法的法律責(zé)任具體化。

人大立法有利于增強信息公開制度的可操作性?！稐l例》規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”，即“三安全一穩(wěn)定”。然而，“三安全一穩(wěn)定”的內(nèi)涵是什么？“不予公開”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？什么是“個人隱私”？如何處理公共利益與商業(yè)秘密、個人隱私的關(guān)系……由于《條例》未對上述問題作出具體界定，因此，其可操作性較差，導(dǎo)致行政機關(guān)執(zhí)行《條例》過程中的隨意性、任意性——“我想公開什么就公開什么，我愿意公開到什么程度就公開到什么程度”，老百姓不感興趣的、報喜不報憂的東西充斥版面，老百姓想了解的“三公消費”、征地補償、經(jīng)適房分配等信息，政府卻不公開。中國社科院發(fā)布的報告披露，有的政府網(wǎng)站對公民申請獲取政府信息作出了非?？量痰囊?，“如有的政府機關(guān)核查申請人身份證號碼的真實性，有的要求申請人以特定格式在線上傳身份證復(fù)印件，有的要求申請人必須打印申請表親筆簽名再掃描后以照片格式作為附件發(fā)送申請，有的甚至要求上傳證明其申請用途的文件，有的則要求申請人簽署不濫用信息的保證”。諸如此類的做法，與政務(wù)公開的初衷背道而馳，極大地傷害了群眾參政議政的熱情和積極性，扭曲了政府形象。法治國家實行政府信息公開法已有四五十年的歷史，積累了豐富的可資借鑒的成功經(jīng)驗；我國實施《條例》已滿3年，有的直轄市、大城市實施地方法規(guī)更有七八年之久，亦積累了寶貴的實踐經(jīng)驗，為我們制定一部高質(zhì)量的、可操作性強的政府信息公開法創(chuàng)造了良好條件，奠定了堅實基礎(chǔ)。