□ 朱一言

選舉法規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)的代表，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)的代表，由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉?！薄案髡h、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表10人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。”

根據(jù)上述規(guī)定，間接選舉的人大代表候選人是由各政黨、各人民團(tuán)體以及選舉單位的人大代表10人以上聯(lián)名推薦產(chǎn)生。實(shí)踐中，政黨提名為代表候選人提名的最主要方式，其提名的候選人在實(shí)際上決定了代表的整體結(jié)構(gòu)和素質(zhì)。然而，法律對(duì)各政黨如何推薦代表候選人，并未作規(guī)定。中央關(guān)于換屆選舉的指導(dǎo)文件提出，“推薦過程要充分發(fā)揚(yáng)民主。”根據(jù)這一精神，為提升代表候選人推薦工作的民主性，把好代表候選人初步人選的入口關(guān)，保障間接選舉能夠“好中選優(yōu)”，有必要在代表候選人推薦環(huán)節(jié)引入民主程序，通過公開推薦方式產(chǎn)生代表候選人。設(shè)區(qū)的市人大代表是距離直接選舉最近的一級(jí)間接選舉，在設(shè)區(qū)的市人大代表中率先引入民主程序，更便于借鑒直接選舉的做法，并能夠?yàn)楦邔蛹?jí)的間接選舉提供示范，甚至為今后擴(kuò)大直選范圍探路。

一、市人大代表選舉的現(xiàn)行做法及存在問題

黨委提出的市人大代表候選人的現(xiàn)行推薦程序?yàn)椋菏腥舜蟪Ｎ瘯?huì)分配選舉代表名額和任務(wù)到區(qū)，再由區(qū)制訂名額分配方案下達(dá)給鎮(zhèn)、街道及各有關(guān)單位，各基層單位提出候選人報(bào)區(qū)，經(jīng)區(qū)委和區(qū)人大綜合平衡后匯總上報(bào)市人大常委會(huì)。這一過程中仍存在一些問題，主要是：

1.主觀重視不夠，提名程序過簡?，F(xiàn)實(shí)中從啟動(dòng)選舉至區(qū)上報(bào)匯總名單，一般周期不到1個(gè)月。在短時(shí)間內(nèi)，要求各推薦單位按民主程序產(chǎn)生代表候選人并完成相關(guān)資料等工作，客觀上有一定難度。在主觀方面，部分選舉單位從思想上存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為推薦市的代表不是區(qū)的工作，沒有給予足夠重視。因而推薦單位對(duì)提名推薦代表初步候選人大多簡化程序，主要通過單位黨組織推薦，有的采取上級(jí)主管部門決定，有的干脆由個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)直接欽點(diǎn)。

2.注重界別規(guī)定，忽略人選素質(zhì)。實(shí)踐中，有的選區(qū)在推薦候選人時(shí)過分看重身份條件，力求符合代表名額分配中的界別、黨派、性別等要求，未能兼顧被推薦人選應(yīng)具備的素質(zhì)以及參選意愿，導(dǎo)致部分當(dāng)選代表履職積極性和履職能力都不高，甚至出現(xiàn)“被代表”的情況。有的區(qū)則以“財(cái)政貢獻(xiàn)大”作為推薦條件，設(shè)法讓一些企業(yè)負(fù)責(zé)人以各種身份進(jìn)入候選人名單，擠占其他類別名額，導(dǎo)致代表結(jié)構(gòu)扭曲。

3.聯(lián)合把關(guān)不嚴(yán)，社會(huì)監(jiān)督缺位。一方面，對(duì)代表候選人的考察主要依靠推薦單位在提名推薦環(huán)節(jié)進(jìn)行，到了區(qū)、市兩級(jí)不再進(jìn)行一對(duì)一的復(fù)審。另一方面，各鎮(zhèn)、街道以及區(qū)直戰(zhàn)線推薦的代表候選人匯總到區(qū)之后，要求區(qū)委組織部門與區(qū)人大常委會(huì)黨組綜合平衡審定，但個(gè)別區(qū)的組織部門包辦了提名代表候選人的工作，沒有充分聽取人大常委會(huì)黨組的意見。此外，代表候選人名單也未在推薦范圍的選民中進(jìn)行公示。這些安排和疏漏，導(dǎo)致了組織對(duì)代表個(gè)人素質(zhì)、能力以及履職意愿等情況把關(guān)不嚴(yán)。

4.代表知情不夠，難以“好”中選“優(yōu)”。一方面，各區(qū)在召開大會(huì)選舉市人大代表時(shí)，較少組織全體代表候選人與區(qū)人大代表見面，多通過印發(fā)資料的方式幫助代表了解候選人情況。另一方面，大會(huì)印發(fā)的代表候選人情況介紹多為簡歷式，過于簡單，印數(shù)也偏少，每個(gè)代表小組僅發(fā)幾份供討論時(shí)傳閱，代表對(duì)候選人各方面的情況了解不多，印象不深，投票有一定的隨意性。

5.宣傳發(fā)動(dòng)不夠，市民關(guān)注不多。公民對(duì)選舉法、代表法的規(guī)定以及選舉工作流程、市人大代表如何產(chǎn)生了解不夠，對(duì)市人大代表換屆選舉工作關(guān)注度不高。

這些問題說明人大代表選舉的民主性、競(jìng)爭性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到選舉制度的要求。特別是代表候選人提名推薦環(huán)節(jié)，民主參與不強(qiáng)，缺乏競(jìng)爭擇優(yōu)機(jī)制，難以保證選舉“好中選優(yōu)”。這直接影響了當(dāng)選代表的整體素質(zhì)，甚至還影響到了選舉制度的活力以及社會(huì)對(duì)人大制度的信任。

二、開展市人大代表候選人公推試點(diǎn)改革的必要性和可行性

在代表候選人提名推薦環(huán)節(jié)進(jìn)一步擴(kuò)大民主，有利于落實(shí)選民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)?，F(xiàn)代選舉是以多選少、以眾選賢的活動(dòng)，競(jìng)爭是其應(yīng)有之義。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步滿足人民的物質(zhì)需求后，公民對(duì)民主政治權(quán)利的訴求相應(yīng)提升。因此，開展市人大代表公推試點(diǎn)工作是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的必然要求，是現(xiàn)代選舉制度的必然要求，是滿足人民日益增長的政治需求的必然要求。同時(shí)，在當(dāng)前形勢(shì)下進(jìn)行試點(diǎn)改革，具有現(xiàn)實(shí)可行性。

1.改革試點(diǎn)符合法律和政策規(guī)定。公推代表候選人人選不是在法律規(guī)定之外創(chuàng)設(shè)的一個(gè)代表選舉程序，而是在法定的代表候選人推薦環(huán)節(jié)，引入民主的操作方法，通過程序設(shè)計(jì)提升代表候選人推薦工作的實(shí)效，落實(shí)中央關(guān)于推薦工作要充分發(fā)揚(yáng)民主的要求。

2.改革試點(diǎn)具有實(shí)踐基礎(chǔ)。近年來，一些地方在黨政官員公推競(jìng)崗、公推公選、公推直選等探索中加大了公開性和競(jìng)爭性，取得了積極的效果，獲得了中央和地方各級(jí)黨委的充分肯定?？h、區(qū)以下人大代表直選和村居“兩委”換屆直選的實(shí)踐，為市人大代表候選人人選進(jìn)行公推試點(diǎn)積累了經(jīng)驗(yàn)、提供了示范、奠定了基礎(chǔ)。

3.改革試點(diǎn)過程和結(jié)果可控。代表候選人公推試點(diǎn)工作的程序要經(jīng)歷聯(lián)名提名、資格審查、試點(diǎn)單位公示、公推投票和黨組織審定等多個(gè)環(huán)節(jié)，且在初次改革時(shí)僅對(duì)在全部代表名額中極小比例進(jìn)行試點(diǎn)，其過程和結(jié)果影響穩(wěn)妥可控。

三、開展市人大代表候選人公推試點(diǎn)改革的方案

（一）試點(diǎn)的基本原則

任何改革都需考慮成本和風(fēng)險(xiǎn)，特別是民主政治領(lǐng)域的改革，易引發(fā)社會(huì)反響，需深思熟慮，審慎把握。制訂試點(diǎn)工作方案應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)原則：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。試點(diǎn)工作的全過程都要在市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，并緊密依靠各區(qū)委及試點(diǎn)單位黨組織開展工作，保證試點(diǎn)工作的正確方向。堅(jiān)持依法辦事。試點(diǎn)方案的措施必須符合選舉法等法律法規(guī)以及中央有關(guān)換屆選舉文件精神的規(guī)定，確保試點(diǎn)工作嚴(yán)格依法進(jìn)行。堅(jiān)持適度穩(wěn)妥。改革既要抓住機(jī)遇，敢于推進(jìn)，又要循序漸進(jìn)，力度適中。試點(diǎn)單位的數(shù)量太少，不足以發(fā)現(xiàn)問題、把握規(guī)律，為今后擴(kuò)大范圍、深化改革提供經(jīng)驗(yàn)；太多，不僅會(huì)因試點(diǎn)同質(zhì)造成浪費(fèi)，而且分散精力，顧此失彼，因此數(shù)量宜3至5家。此外，對(duì)經(jīng)費(fèi)成本和政治風(fēng)險(xiǎn)也須認(rèn)真評(píng)估，力爭做到萬無一失。

（二）試點(diǎn)改革的主要內(nèi)容

1.采用公推方式產(chǎn)生代表候選人人選

公推方式產(chǎn)生代表候選人人選的核心在于推選過程中引入民主和競(jìng)爭機(jī)制，其具體程序?yàn)椋海?）提名。公推試點(diǎn)不是正式的選舉，不適用選舉法關(guān)于候選人提名的規(guī)定。但可借鑒選舉法關(guān)于選民或代表10人以上聯(lián)名推薦候選人的方式，確定由推選人10人聯(lián)名進(jìn)行推薦，產(chǎn)生初步候選人。同時(shí)，“10人以上”僅為推薦標(biāo)準(zhǔn)，各試點(diǎn)單位可根據(jù)實(shí)際情況，協(xié)商確定聯(lián)名推薦的人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如30人聯(lián)名等，但不得少于10人。（2）推介。試點(diǎn)單位對(duì)初步候選人人選進(jìn)行資格審查后，對(duì)符合條件的人選進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的宣傳介紹；在公推大會(huì)上統(tǒng)一組織初步候選人與推選人見面、發(fā)表參選演說；若條件允許，還可安排回答推選人的提問。（3）票選。公推試點(diǎn)中，每一推選人均有投票權(quán)。投票方式有二：一是試點(diǎn)單位組織由全體投票人投票。因會(huì)場(chǎng)條件限制，推選人會(huì)議只能在一定范圍進(jìn)行的，未參加會(huì)議的推選人，可在一定時(shí)間內(nèi)在試點(diǎn)單位工作領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)置的流動(dòng)票箱內(nèi)投票。其二，由全體推選人先行推舉出一定規(guī)模的推選人代表，再召開推選人代表會(huì)議，由其進(jìn)行投票選舉該試點(diǎn)單位的市人大代表候選人人選。（4）待遇。為鼓勵(lì)試點(diǎn)單位選民參與換屆選舉的積極性，試點(diǎn)單位公推產(chǎn)生的代表候選人人選在區(qū)委綜合平衡時(shí)，享受“直通車”待遇，政審合格的，原則上進(jìn)入?yún)^(qū)委的提名名單。

2.試點(diǎn)單位的選擇

為確保試點(diǎn)工作順利進(jìn)行，并為今后加大改革力度、擴(kuò)大改革范疇積累經(jīng)驗(yàn)，公推初次改革應(yīng)在“條”、“塊”等不同領(lǐng)域選擇具有代表性的試點(diǎn)，以期取得多樣性成果。在實(shí)施中，可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，在行業(yè)、社區(qū)、農(nóng)村、企業(yè)、社會(huì)組織五個(gè)領(lǐng)域，各選取1個(gè)點(diǎn)先行先試。例如，在行業(yè)，可選擇在衛(wèi)生、教育等部門進(jìn)行；在城市社區(qū)，可選擇在居委會(huì)轄區(qū)進(jìn)行；在農(nóng)村，可選擇在村委會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行；在企業(yè)，可選擇在國有企業(yè)進(jìn)行；在社會(huì)組織，可選擇在律師協(xié)會(huì)、軟件協(xié)會(huì)等進(jìn)行。

3.公推試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

試點(diǎn)工作不僅要確保順利推進(jìn)，而且要力爭取得最好的社會(huì)效應(yīng)。為加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，在改革試點(diǎn)時(shí)可成立市人大代表候選人公推試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)試點(diǎn)工作的開展，成員由市級(jí)人大常委會(huì)、市委組織和宣傳部門相關(guān)人員組成。辦公室下設(shè)3個(gè)組：

（1）工作指導(dǎo)組。負(fù)責(zé)下到試點(diǎn)單位，與試點(diǎn)單位協(xié)商確定本試點(diǎn)公推工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員；協(xié)助試點(diǎn)單位制訂公推辦法和應(yīng)急預(yù)案；協(xié)調(diào)各方關(guān)系，監(jiān)督公推過程，受理投訴；評(píng)估改革成本，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（2）新聞宣傳組。負(fù)責(zé)制訂宣傳工作方案，協(xié)調(diào)新聞媒體關(guān)系，組織對(duì)外新聞發(fā)布，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論；指導(dǎo)和協(xié)助各試點(diǎn)單位設(shè)計(jì)制作宣傳資料，普及法律相關(guān)知識(shí)，培育公民選舉意識(shí)，營造民主選舉氛圍。

（3）法律咨詢組。負(fù)責(zé)宣傳換屆選舉的有關(guān)法律、法規(guī)，答疑和政策咨詢工作。

在試點(diǎn)工作中要特別重視組織紀(jì)律和宣傳工作。試點(diǎn)單位的黨組織要高度重視推薦工作，在推薦過程中既要充分發(fā)揚(yáng)民主，又要進(jìn)行正確引導(dǎo)。選區(qū)黨委要加強(qiáng)對(duì)代表候選人的考察和審查，把好代表的入口關(guān)、政治關(guān)。推薦人選經(jīng)黨委審核蓋章后，方能上報(bào)。在宣傳方面，要充分發(fā)揮主流媒體的輿論導(dǎo)向作用，加強(qiáng)正面引導(dǎo)，防止不當(dāng)炒作。此外，試點(diǎn)工作應(yīng)盡量控制成本，所需經(jīng)費(fèi)主要包括廣告宣傳、資料印制、租用布置會(huì)場(chǎng)、參加推選大會(huì)的推選人代表補(bǔ)助等納入選舉經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一劃撥。

四、開展市人大代表候選人公推試點(diǎn)改革中的疑難問題

市人大代表候選人公推試點(diǎn)改革工作是一項(xiàng)前所未有的創(chuàng)新工作，又關(guān)涉民主政治改革，勢(shì)必引起社會(huì)廣泛關(guān)注，成為一時(shí)的輿論焦點(diǎn)。為此，有必要對(duì)各方面可能提出的疑問，在政策理論層面進(jìn)行深入透徹的分析研討，以統(tǒng)一思想，形成共識(shí)，保障試點(diǎn)改革工作的順利進(jìn)行。

1.試點(diǎn)的目的是擴(kuò)大民主，是否意味著以前和現(xiàn)行做法“不民主”

不能這么認(rèn)為。之所以開展公推試點(diǎn)工作，的確是基于以往的推薦市人大代表候選人的實(shí)踐，還存在有待進(jìn)一步完善之處。在法律沒有對(duì)基層單位和有關(guān)方面規(guī)定如何推薦代表候選人的情況下，以往采取黨組織提名等做法并無不妥，但與增強(qiáng)推薦過程的民主性這一要求還有一定差距。同時(shí)，實(shí)踐中一些單位和組織的推薦工作已采取了一些民主的形式，但鑒于沒有統(tǒng)一的規(guī)定，形式也較多樣，因此，公推試點(diǎn)對(duì)探索形成一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一、明確的民主推薦形式具有意義。

2.經(jīng)過試點(diǎn)，是否意味著今后換屆選舉會(huì)全面鋪開

公推試點(diǎn)工作的目的之一，就是摸索探路、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、把握規(guī)律，為今后擴(kuò)大范圍、深化改革提供經(jīng)驗(yàn)。但屆時(shí)是否會(huì)全面鋪開，還要視試點(diǎn)工作的成效，以及當(dāng)時(shí)中央對(duì)換屆選舉的工作的部署、要求與實(shí)際情況而定。

3.推選人在被推選過程中的參選活動(dòng)，與“獨(dú)立候選人”有何區(qū)別

首先，在法律上不存在“獨(dú)立候選人”這一稱謂和提法。此前，媒體和社會(huì)將在直接選舉中通過選民10人以上聯(lián)名方式推薦為代表候選人的個(gè)人稱為“獨(dú)立候選人”，但這一稱謂沒有法律依據(jù)，也不準(zhǔn)確，對(duì)此，全國人大常委會(huì)法工委已予以澄清。

在公推試點(diǎn)中，借鑒選舉法中選民或代表10人以上聯(lián)名推薦代表候選人的方式，建議試點(diǎn)單位可采取推選人10人以上聯(lián)名的方式先行推薦代表候選人。這一做法，僅是對(duì)選舉法的借鑒，是為了既發(fā)揚(yáng)民主，又相對(duì)集中產(chǎn)生第一輪的候選人。這一推選方式在性質(zhì)上不同于直接選舉中的選民10人以上聯(lián)名推薦代表候選人，更不能稱作“獨(dú)立候選人”。

4.公推產(chǎn)生的代表候選人進(jìn)入以后的選舉程序直至正式選舉，是否會(huì)有一些特殊的“關(guān)照”

公推產(chǎn)生的代表候選人將列入?yún)^(qū)委的提名名單，作為政黨提名的候選人進(jìn)入選舉程序。在其進(jìn)入?yún)^(qū)委的提名名單后，將與其他列入?yún)^(qū)委提名名單的候選人，以及經(jīng)代表10人以上聯(lián)名推薦的候選人完全平等，一視同仁，不享受任何特殊的“關(guān)照”。首先，公推產(chǎn)生代表候選人僅僅是對(duì)在由政黨推薦代表候選人的方式中，在如何產(chǎn)生候選人的最初環(huán)節(jié)上進(jìn)行一些改進(jìn)，一旦產(chǎn)生代表候選人后，即回歸到既有的法定程序進(jìn)行。其次，所有的代表候選人一律平等，這是民主、法治和平等原則的基本要求。在選舉中，無論是在法律層面還是實(shí)際操作層面，都不存在對(duì)某一類或某一些代表候選人實(shí)行差別待遇，給予特殊“關(guān)照”的做法。