黃興年

(濟(jì)南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東濟(jì)南250022)

進(jìn)入21世紀(jì)，青壯年農(nóng)民外出打工、老弱病殘從事農(nóng)業(yè)在許多地區(qū)已成為常態(tài);同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級債務(wù)沉重則是如今鄉(xiāng)村治理所必須面對與解決的難題。農(nóng)村發(fā)展的這種現(xiàn)實(shí)困境一方面使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營粗放依舊，耕地拋荒現(xiàn)象難以避免，進(jìn)一步發(fā)展甚至有可能動搖整個國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);另一方面則是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)資源大量外流，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級債務(wù)難題解決更加困難。這兩個問題將在很大程度上嚴(yán)重制約新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，其必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)及其主要產(chǎn)品糧食的大量減產(chǎn)，甚至?xí)?dǎo)致部分地區(qū)饑荒的發(fā)生?？蓪?shí)際情況卻剛好相反，中國農(nóng)業(yè)增長成就舉世矚目:1978－2007年扣除價格因素的真實(shí)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長高達(dá)7.14%，從1 397億元增至9 905億元;糧食總產(chǎn)量從1978年的3.048億噸增至2007 年的 5.016 億噸，年均增長 1.85%［1］。對于如此可觀的成就，早期研究認(rèn)為是農(nóng)業(yè)制度改革促進(jìn)了勞動力與土地資源的優(yōu)化配置，以及農(nóng)業(yè)科技投入與農(nóng)產(chǎn)品征購價格的提高等多因素所致。到1984年，高達(dá)99%的生產(chǎn)隊(duì)采用了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)業(yè)制度改革的效率便很快被消耗殆盡。但中國農(nóng)業(yè)卻依然延續(xù)了較快的增長勢頭，且這種增長是在政府改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的投入有限，既有水利設(shè)施長期帶病運(yùn)行，甚至不少基礎(chǔ)設(shè)施根本無法發(fā)揮應(yīng)有功能，青壯年農(nóng)民大量外出務(wù)工經(jīng)商，老弱病殘經(jīng)營農(nóng)業(yè)的背景下取得的。

這種狀況表明一方面農(nóng)業(yè)在許多農(nóng)民的社會經(jīng)濟(jì)生活中的地位、作用已日益下降;另一方面則是農(nóng)業(yè)的比較效益過低，難以得到以價格信號為指引的市場化資源配置的青睞。這種理論與實(shí)際的反差意味著中國農(nóng)業(yè)發(fā)展在一定程度上違背了經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的市場邏輯。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的這種反?，F(xiàn)象是經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)有理論所難以解釋的矛盾，卻是我們在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中所必須解決的問題。

目前農(nóng)業(yè)的基本要素——土地、山林、水面以及草場等資源主要是由農(nóng)村行政(經(jīng)濟(jì))組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體配置，這是其他國家很少運(yùn)用的模式。正是基層政府全面介入鄉(xiāng)村資源的配置過程，才形成了與這種資源配置模式相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，即可根據(jù)需要，以行政強(qiáng)制方式改變資源配置格局，可采取任何形式的手段、措施，諸如大量貸款、借債與強(qiáng)占農(nóng)民承包地、強(qiáng)拆農(nóng)民住房等以完成上級下達(dá)的各種社會、政治、經(jīng)濟(jì)任務(wù)。這就意味著以現(xiàn)行鄉(xiāng)村行政組織主導(dǎo)的資源配置方式必然成為農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)的核心。那么，這種治理模式能否適應(yīng)我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展的長遠(yuǎn)需要，何種形式的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)才是新農(nóng)村建設(shè)所需要的，鄉(xiāng)村歷史債務(wù)同現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間具有何種形式的動態(tài)關(guān)系?這是本文研究的中心所在。

一、鄉(xiāng)村治理研究狀況的簡要評論

關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式研究主要有:以徐勇為代表的“縣政鄉(xiāng)派村治”模式［2］;以沈延生為代表的“鄉(xiāng)治村政社有”模式［3］;以吳理財(cái)、鄭法等為代表的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”模式［4－5］。不論是何種形式的鄉(xiāng)村治理，都必須通過特定的公共權(quán)力和制度安排，運(yùn)用相應(yīng)的治理方式實(shí)現(xiàn)社會資源的整合。上述三種治理模式的差別主要在于是依托行政權(quán)力的鄉(xiāng)村治理(代表是“縣政鄉(xiāng)派村治”以及“鄉(xiāng)治村政社有”)，還是以農(nóng)民為主導(dǎo)的民主自治(代表是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”)。這兩大類型各有優(yōu)缺點(diǎn):依托行政權(quán)力的自治，能順利地與現(xiàn)行體制對接，建設(shè)成本相對低廉，但需要依靠數(shù)量眾多的機(jī)構(gòu)與官員，運(yùn)行成本會隨著官員數(shù)量膨脹而日益高漲，很難適應(yīng)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，卻是如今鄉(xiāng)村治理的主要形式;以農(nóng)民自治為主建設(shè)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)點(diǎn)是能較好地適應(yīng)農(nóng)民的需求偏好，運(yùn)行成本低廉，缺點(diǎn)是建設(shè)成本高，沒有現(xiàn)成的組織可作載體，必須培育可以依靠的組織與社會主體，需要較長時間的摸索。另外現(xiàn)行的行政化治理結(jié)構(gòu)怎樣改革以及如何與建設(shè)中的民主自治結(jié)構(gòu)融合，至今在理論上也沒有進(jìn)行深入探討;同時，鄉(xiāng)村自治的建設(shè)成本怎么分?jǐn)傄约叭绾卫眄樛霞墮C(jī)關(guān)的關(guān)系仍沒有找到簡單易行的解決路徑。這種困惑導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在一個極為嚴(yán)重的問題，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的中西部農(nóng)村，部分基層黨、政組織缺乏執(zhí)行力與組織動員力，甚至有部分處于癱瘓狀態(tài)，難以很好地履行鄉(xiāng)村治理的功能等，此類問題如何破解則是本研究的切入點(diǎn)。

二、鄉(xiāng)村現(xiàn)行治理模式的內(nèi)在困境

1.行政化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在權(quán)力自我擴(kuò)張的內(nèi)在缺陷

作為漸進(jìn)改革大集體過度行政化弊端的制度替代者——承包制，在一定程度上將農(nóng)民的報酬同土地的經(jīng)營效益與個人的努力有條件地掛鉤，但絲毫沒有改變行政強(qiáng)制在其中的決定作用。這是因?yàn)榧扔械囊钥刂妻r(nóng)村、農(nóng)業(yè)資源為主要偏好的行政化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在著一種內(nèi)在的權(quán)力擴(kuò)張驅(qū)動，根源在于這些機(jī)構(gòu)及其主要工作人員均為非農(nóng)業(yè)人員，屬于享受城市發(fā)展成就的制度化受益者，其工作目標(biāo)就是完成政府下達(dá)的非農(nóng)業(yè)化指標(biāo)任務(wù);否則，就不是行政化資源配置體制所需要的。為了保證完成任務(wù)，政府賦予相應(yīng)的行政權(quán)力與執(zhí)行手段，致使能在一定條件與環(huán)境下，對農(nóng)民采取收費(fèi)、罰款，并攤派、低價征用農(nóng)民資源等多種措施以體現(xiàn)政府代表的身份與特殊權(quán)力，即使在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全面減免的今天也是如此;另一方面則是這些機(jī)構(gòu)及其管理者均有自己的特殊利益，主要是需要不斷提高個人與家庭的收入水平以及解決本單位職工、親友等的職位升遷、就業(yè)或增收問題，依靠政府賦予的權(quán)力與政策，靠山吃山地搭車向農(nóng)民收費(fèi)、罰款與強(qiáng)制向農(nóng)民推銷產(chǎn)品或服務(wù)。這一切具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐雜，各種收費(fèi)、罰款多且濫。例如，在江蘇一貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)居然設(shè)有數(shù)量近20名的副鄉(xiāng)長，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)工作人員多達(dá) 300－400人［6］。2004年國務(wù)院發(fā)展研究中心對我國1 020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查顯示，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)16個，人員平均數(shù)58人，超過正常編制2至3倍;平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位19個，人員達(dá)290余人，超編嚴(yán)重。這些龐大的機(jī)構(gòu)與工作人員大多沒有解決工資、福利等的制度化資金來源，必然依靠各種非制度化途徑向農(nóng)民收取:在存在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的情況下，搭車收費(fèi)、罰款是增加收入的主要途徑，“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”即是具體表現(xiàn);農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免后的今天則表現(xiàn)為基層政府對農(nóng)村資源的低價征用，諸如強(qiáng)制征用耕地、強(qiáng)拆農(nóng)民房屋等。一些地區(qū)如此作為的結(jié)果使得一些農(nóng)民根本無法從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得任何凈收益，逐漸對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)喪失信心，舉家外出打工成為一種理性選擇，村莊“空心化”則是農(nóng)民理性選擇的必然結(jié)果，這種空心化的農(nóng)村在許多地區(qū)已大量出現(xiàn)。

村莊空心化，造成村莊聚落人口流失、房屋閑置以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)衰敗的社會經(jīng)濟(jì)后果［7］。隨著青壯年離農(nóng)現(xiàn)象成為常態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)戶生產(chǎn)、村落生活、鄉(xiāng)村行政、財(cái)政、教育、醫(yī)療、防災(zāi)、商業(yè)、交通等設(shè)施、機(jī)構(gòu)的運(yùn)營、維護(hù)日益缺乏必要的資源支撐，連鎖反應(yīng)的結(jié)果便是農(nóng)村既有的生產(chǎn)和生活機(jī)構(gòu)功能崩解，甚至在部分鄉(xiāng)村地區(qū)難以為繼，農(nóng)村社會既有結(jié)構(gòu)的解體。這就意味著空心化的危害不再局限在資源、人口的嚴(yán)重流失、農(nóng)村整體面貌改變、鄉(xiāng)村人居環(huán)境受到破壞等方面，甚至?xí)l(fā)整個鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等全面衰?。?］。諸如此類的問題與現(xiàn)象在中西部農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出蔓延之勢，迫切需要尋求科學(xué)對策，而構(gòu)建與完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)則是化解此類難題的關(guān)鍵。因?yàn)橹挥锌茖W(xué)的治理結(jié)構(gòu)，才有可能吸引必要數(shù)量與質(zhì)量的資源，投入農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的建設(shè)，并降低鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行成本與既有的歷史債務(wù)，從而給社會主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造一個日益寬松的環(huán)境。

2.現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的高成本與低效益

鄉(xiāng)村基層民主“草根”表現(xiàn)出一種實(shí)質(zhì)枯萎態(tài)勢，致使鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)一種有增長無發(fā)展的“內(nèi)卷化”趨向。農(nóng)業(yè)的成本——收益對比嚴(yán)重失衡必然促使更多的鄉(xiāng)村青壯年勞力和知識精英、優(yōu)質(zhì)資源流向城市或非農(nóng)業(yè)，許多以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村治理缺乏可以依靠的社會群眾基礎(chǔ)。這是因?yàn)榱羰剞r(nóng)村的老弱病殘者或由于體力、精力或知識不足，難堪大任;外出青壯年的大多數(shù)根本無意于參與鄉(xiāng)村治理活動。這種情況預(yù)示著現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理缺乏足夠可以依靠的社會基礎(chǔ)。村民政治文化認(rèn)同漸趨下降，促使行政化的鄉(xiāng)村治理組織不得不依靠設(shè)立更多的機(jī)構(gòu)與雇傭更多的人員來完成鄉(xiāng)村事務(wù)，即鄉(xiāng)村行政組織之中極為普遍地存在著官員職位設(shè)置的“竹節(jié)現(xiàn)象”，導(dǎo)致基層官階層級的無序增加與官員數(shù)量的過度膨脹。這些官員常常以名譽(yù)職務(wù)或者諸如“××助理”和干部“后備梯隊(duì)”的形式存在，在縱向上體現(xiàn)出多層次性與設(shè)置形式的隨意性;在橫向方面則表現(xiàn)為官員數(shù)量的日益膨脹。這種現(xiàn)象之所以極為普遍，根源在于一舉多得:一方面能很好地完成上級政府布置的多種形式與要求各異的工作目標(biāo)，可根據(jù)任務(wù)的不同實(shí)行不同的官員專職負(fù)責(zé)，體現(xiàn)對上級政府交代任務(wù)的重視，有助于博得上級政府的政治好評，核心在于有利于出政績。如此作為必然導(dǎo)致本該由一個官員完成的工作，現(xiàn)在卻要2個以上者負(fù)責(zé)，成本自然會大幅上升;另一方面則是能極為方便地解決官員們的職位晉升問題，有助于調(diào)動基層官員的積極性，又便于掩蓋實(shí)際工作中職位數(shù)目迅速增多的事實(shí)。在公共行政中，處于“竹節(jié)”位置的工作人員雖然擔(dān)當(dāng)輔助決策等多方面的重任，但真正意義是使得正式官員逃避工作職責(zé)，同時可掩蓋和隱瞞正式官員能力弱化、素質(zhì)低下等方面的問題?！爸窆?jié)現(xiàn)象”導(dǎo)致的其他弊端還有擔(dān)任職務(wù)的官吏數(shù)目膨脹而又在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上無法正常體現(xiàn);隨著官員職數(shù)膨脹的則是辦公設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)大、辦公豪華程度的提升與工資、福利、公務(wù)開支的更大規(guī)模上漲。這些膨脹的開支基本上均沒有制度化資金支持，必須依靠鄉(xiāng)村行政權(quán)力采取多種非常手段，諸如低價格強(qiáng)制征收農(nóng)民土地、截留上級撥款與高價銷售農(nóng)資或直接罰款、攤派與收費(fèi)，甚至直接進(jìn)行各種形式的融資，形成日益膨脹的鄉(xiāng)村債務(wù)。同時，權(quán)力中心層關(guān)系更趨復(fù)雜化，權(quán)力進(jìn)一步分層，等級明顯，責(zé)任下移，運(yùn)行效率下降。結(jié)果必然是行政權(quán)力運(yùn)行的成本不斷上升，進(jìn)一步加重農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，致使其效益不可避免地下降。這是因?yàn)樵谥窆?jié)化官員設(shè)置的運(yùn)行方式影響之下，行政權(quán)力難免會形成隱性的多重中心格局，權(quán)力運(yùn)行變得日益復(fù)雜與行動遲緩。這種擴(kuò)張卻缺乏必要的限制和公開的規(guī)則約束，必然導(dǎo)致大量官位的人為增加，因人設(shè)職普遍，官吏隊(duì)伍日漸龐大。只要進(jìn)入這一序列，官員們的理性選擇就是不斷提升自己的官階，甚至?xí)?quán)力的追求當(dāng)作一種工作目標(biāo)。一些鄉(xiāng)村官員難免會將鄉(xiāng)村治理以及新農(nóng)村建設(shè)活動當(dāng)作自己追求官階上升的一種手段，而不是一種事業(yè)，致使同農(nóng)民很難產(chǎn)生密切的分工協(xié)作關(guān)系，這也是一些鄉(xiāng)村面子工程、政績工程泛濫而導(dǎo)致債務(wù)沉重的重要原因，且這種狀況還會給構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)設(shè)置這樣或那樣的陷阱與障礙。

3.現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理機(jī)制的高債務(wù)

2008年4月中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心在全國有代表性地選取5個省(蘇、川、陜、冀、吉)25個縣的50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展債務(wù)問題調(diào)查，以便對全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)狀況(諸如債務(wù)總規(guī)模、結(jié)構(gòu)、債務(wù)產(chǎn)生原因以及債務(wù)償還能力等)有一個大致了解。畢竟是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)便在很大程度上決定了構(gòu)建鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境與制約條件:

表1 樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本情況

表2 2007年樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債規(guī)模情況(單位:個、萬元)

上述資料大致反映出目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模概況:在45個有效樣本中，有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)估計(jì)根本不可能償還債務(wù)，比例為22.2%;有可能償還但償還比例小于50%者為14個，比例為31.1%。預(yù)計(jì)100%全部償還的只有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占比35.6%;若加權(quán)計(jì)算，不良債務(wù)共計(jì)20 638.24萬元，占45個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的50.4%。以此觀之，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有能力償還全部債務(wù)，同時自己的債權(quán)也難收回，形成了錯綜復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系［10］。這種過重的債務(wù)負(fù)擔(dān)還在進(jìn)一步發(fā)展，實(shí)際規(guī)模往往還比披露的大得多。

據(jù)調(diào)查，截至2010年底，東北某省901個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村負(fù)債總額1 905 100萬元，負(fù)債面100%，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2 114.4萬元;湖南省某縣共有33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債面100%，負(fù)債總額52 192.79萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債1 581.6萬元，其中個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額甚至高達(dá)7 696.45萬元［11］。在這些鄉(xiāng)村債務(wù)中，債務(wù)結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，幾乎涉及一切可以借款的各類機(jī)構(gòu)、單位和個人。這些債務(wù)透明度差、隱蔽性強(qiáng)，加上缺乏應(yīng)有的監(jiān)控和管理，很大程度上處于失控或半失控狀態(tài)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村債務(wù)在舉債用途及債權(quán)方構(gòu)成方面有兩個突出特點(diǎn):第一，由于行政管理費(fèi)開支持續(xù)膨脹、難以遏制，以及壓縮非財(cái)政開支比例的努力難以見效，導(dǎo)致50%以上的鄉(xiāng)村借債都用于公共事業(yè)投資和行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等經(jīng)常性消費(fèi)。這部分鄉(xiāng)村債務(wù)大都不具備自償性，需依靠鄉(xiāng)村自籌款項(xiàng)或財(cái)政撥款償還，化解難度很大。第二，由于國家政策的限制及借貸來源的多樣性，使得鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)方構(gòu)成復(fù)雜，既包括金融機(jī)構(gòu)、上級單位、工商戶，也包括建筑商及個人。其中，銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)的借貸比例偏低，僅占總額度的34.16%，其他借款占到了65%以上，主要是向個人、私有企業(yè)的借債，償債風(fēng)險和難度日益增大，容易形成逐級的財(cái)政"倒逼"效應(yīng)，典型的表現(xiàn)就是大宗債權(quán)人往往會以債權(quán)要挾鄉(xiāng)村官員與政府，迫使其以集體利益或國家政策的扭曲執(zhí)行等償還債務(wù)，形成集體資源向少數(shù)人過度傾斜而干擾正常的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，甚至?xí)c瘓鄉(xiāng)村基層行政組織。在這一扭曲的債務(wù)債權(quán)處理過程之中，極容易形成個別官員、機(jī)構(gòu)同債權(quán)人之間的利益勾結(jié)問題，甚至形成一種既得利益群體，會以不同形式干擾與阻止鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)。鄉(xiāng)村青壯年農(nóng)民的大量外出以及掌握知識、技術(shù)更多的第二代農(nóng)民工的城市工作、定居目標(biāo)取向則極有可能讓這種理論預(yù)期變成現(xiàn)實(shí)。根源在于留守農(nóng)村者主要是老弱病殘者，既缺乏足夠的現(xiàn)代法律知識，也缺乏應(yīng)有的行動能力，無力應(yīng)對鄉(xiāng)村行政組織對自己利益的侵?jǐn)_或掠奪;若這種局面形成，必然會惡化鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)與鄉(xiāng)村債務(wù)解決的環(huán)境，甚至?xí)?dǎo)致二者之間的動態(tài)化惡性循環(huán)。

三、破解鄉(xiāng)村債務(wù)與行政化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)間動態(tài)化惡性循環(huán)的對策

1.政府職能轉(zhuǎn)變以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)型

現(xiàn)行以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的職能與工作目標(biāo)取向定位于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求GDP與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長成為施政核心，至于農(nóng)民的社會福利、發(fā)家致富以及其他訴求均必須服務(wù)于生產(chǎn)發(fā)展目標(biāo)。這樣的目標(biāo)偏好便決定了基層政府必然會采取一切措施、手段籌集盡可能多的資源投入追求政績活動之中，行政強(qiáng)制則成為基本手段。在這樣的政府目標(biāo)偏好的約束下，村級選舉、農(nóng)民及其組織、農(nóng)村各種資源以及農(nóng)民承包地等只是基層政府追求目標(biāo)的工具，鄉(xiāng)村政府債務(wù)增加與農(nóng)民的自由選擇空間受到限制是這種運(yùn)行模式的必然?？梢?，只要基層政府的這種執(zhí)政目標(biāo)與方式不進(jìn)行根本性轉(zhuǎn)變，民主化的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)基本上沒有生存空間。因此，扭轉(zhuǎn)這種局面的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，將其定位于維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序、市場運(yùn)行的公開、公平、公正:一方面精簡政府機(jī)構(gòu)、官員，只保留提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)及其人員以改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，從而全面降低政府的運(yùn)行成本，提高服務(wù)質(zhì)量;另一方面則是政府的有形之手全面退出市場競爭領(lǐng)域，從而給農(nóng)民及其農(nóng)民合作社等市場組織拓展日益廣闊的運(yùn)作空間，給農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)降低成本，促進(jìn)其盡快富裕。

2.化解鄉(xiāng)村債務(wù)以創(chuàng)造民主化治理結(jié)構(gòu)較為寬松的社會環(huán)境

(1)完善干部激勵機(jī)制和考核制度，調(diào)動基層干部清償債務(wù)的積極性和主動性。改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期制度，完善村級組織的激勵機(jī)制，引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律開展工作，從制度上遏制政績工程、面子工程;出臺獎勵性的減債激勵措施和化解債務(wù)獎補(bǔ)制度:對實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收支平衡并按計(jì)劃消化部分債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)干部給予一定的財(cái)政獎勵，在干部選用和提拔時予以優(yōu)先考慮;同時，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)對稱原則，從財(cái)稅分配上給予鄉(xiāng)村相應(yīng)的財(cái)力支持，全面遏止鄉(xiāng)村債務(wù)繼續(xù)增加的可能，并為減少債務(wù)奠定制度基礎(chǔ)。

(2)強(qiáng)化對鄉(xiāng)村債務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)任期責(zé)任制。建立新增債務(wù)審批制度、債務(wù)登記備案制度、債務(wù)使用全程跟蹤制度、債務(wù)責(zé)任追究制度，對違反規(guī)定造成大額新增不良債務(wù)的，追究主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)和行政責(zé)任，從機(jī)制上促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人樹立有效控制債務(wù)的自覺性和責(zé)任感。當(dāng)然，需要依據(jù)各地不同負(fù)債原因及規(guī)模，采取區(qū)別對待的化解方式，依據(jù)債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)倍數(shù)、債務(wù)償還率、資產(chǎn)負(fù)債倍率、農(nóng)民人均負(fù)債額、農(nóng)民個人債務(wù)負(fù)擔(dān)率、當(dāng)?shù)刎?cái)政赤字率等指標(biāo)體系要素，劃分為不同的債務(wù)預(yù)警類別，并進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，采取不同的應(yīng)對措施。

(3)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理制度。精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，壓縮行政人員，推動基層政權(quán)從“壓力型”體制向“自主型”體制轉(zhuǎn)變，從“管制型”管理向“服務(wù)型”管理轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)財(cái)務(wù)綜合預(yù)算收支管理，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一納入綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，提高預(yù)算內(nèi)外資金的管理水平;同時，建立民主監(jiān)督檢查制度，公開接受社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支、債務(wù)規(guī)模、償債能力、債務(wù)風(fēng)險等監(jiān)察，并由專業(yè)機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險的實(shí)時監(jiān)控。

3.培育鄉(xiāng)村治理可依靠的組織載體與社會基礎(chǔ)，理順農(nóng)民參政議政機(jī)制

目前，廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)基本上沒有農(nóng)民可以制度化地反映其利益需要的渠道以及可依托的組織載體，除通過民主選舉村主任等比較間接地參與鄉(xiāng)村治理以及所謂的一事一議之外，在其他方面，農(nóng)民基本上無法，也無力參與鄉(xiāng)村治理活動，其利益訴求的滿足程度主要取決于鄉(xiāng)村干部的偏好。在現(xiàn)行體制之下，即使是長期嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民個體以及整體利益的村干部，甚至是在引起公憤與眾怒的情況下，農(nóng)民也幾乎不可能將其罷免。根源在于現(xiàn)行體制沒有一個制度化的方式或渠道將農(nóng)民的利益訴求直接或間接傳遞到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之中，也沒有明確罷免村干部的切實(shí)可行的具體程序與操作規(guī)范、機(jī)制。這種情況意味著如今的民主選舉往往只是給村干部運(yùn)用權(quán)力提供的一種合法性“背書”，也就是說選舉實(shí)際上就是讓農(nóng)民簽字承認(rèn)村干部的權(quán)威與合法地位，從而讓村民自治事實(shí)上變成了鄉(xiāng)村干部自治，使得鄉(xiāng)村干部可自由地配置幾乎所有的鄉(xiāng)村資源，即使這種資源配置方式與結(jié)果嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，也難以得到及時糾正。如此缺乏民主實(shí)質(zhì)性監(jiān)督制約的鄉(xiāng)村治理機(jī)制只能依靠不斷膨脹的專業(yè)機(jī)構(gòu)、人員來維持鄉(xiāng)村治理職能的正常運(yùn)行，運(yùn)行成本高昂以及農(nóng)民參與治理渠道的缺乏將成為一種必然。要改變這種不利局面的根本措施只能是一方面降低鄉(xiāng)村治理機(jī)制的運(yùn)行成本與提高運(yùn)行效益;另一方面則是構(gòu)建農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的組織載體，主要是以農(nóng)民自愿結(jié)合的方式組建農(nóng)民合作社，既作為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)與市場經(jīng)營活動的主體，又使其成為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的依托組織。這是因?yàn)榻M織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)。只有農(nóng)民自己的合作社才能真正反映農(nóng)民自己的利益訴求，并全力采取措施爭取農(nóng)民的利益得到滿足;同時，只有組織起來的農(nóng)民才能真正有能力和條件同違反其利益的其他機(jī)構(gòu)、主體進(jìn)行相對平等的博弈;否則，僅僅依靠單獨(dú)分散的農(nóng)民個體既無力承擔(dān)行使民主權(quán)利的成本，也無法全面監(jiān)督鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)、人員的行為選擇。即使有個別農(nóng)民勉強(qiáng)為之，其也會因?yàn)槌袚?dān)的成本過高、收益太低而難以持續(xù)。在這一實(shí)施過程之中，需要政府以物質(zhì)與政策支持方式，提供更多的公共產(chǎn)品，培育與壯大農(nóng)民合作社，逐步壯大農(nóng)民創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益的能力;改善農(nóng)民的受教育狀況，進(jìn)一步提高農(nóng)民的維權(quán)意識，并以此為依托增強(qiáng)其參與鄉(xiāng)村治理的博弈能力以及主動性。

外出打工的青壯年農(nóng)民基本上無心無力參與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，作為一種替代或變通，可考慮讓同這些外出者利益密切的農(nóng)民合作社作為其利益代理人行使日常的建議、監(jiān)督權(quán)利;且應(yīng)該考慮修改村民組織法，以便只要有超過2/3多數(shù)的村民簽字同意，就可完成對村委會決策的否決或彈核、甚至罷免村主任。如此作為才有可能真正在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之中將民主參與落實(shí)到日常的社會經(jīng)濟(jì)、政治生活中，這是因?yàn)檗r(nóng)民合作社的成功運(yùn)作依賴于其是否能得到更多外出農(nóng)民的支持，畢竟只有那些外出農(nóng)民將土地、山林、水面或草場等核心生產(chǎn)資料交給合作社經(jīng)營，這些合作社才會真正有條件優(yōu)化資源配置，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模以提高生產(chǎn)效益。但前提是農(nóng)民合作社必須能保證這些外出者的利益至少不受損害，這樣的利益關(guān)聯(lián)便決定了合作社理事會必然會采取一切可行方式維護(hù)與擴(kuò)大相關(guān)農(nóng)民集體的利益，對侵犯農(nóng)民利益的行為進(jìn)行抵制。從而讓鄉(xiāng)村治理運(yùn)行順暢，且監(jiān)督約束有力，更有利于新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展。

4.民主監(jiān)督制度化

民主選舉往往只能保證將有能力者選拔出來，對其是否能夠真正服務(wù)于農(nóng)民利益并不具有保障作用。解決的關(guān)鍵在于讓民主監(jiān)督制度化，例如，在村民委員會的構(gòu)建中，宜以民選村主任選聘3人左右作為非專職助手組建村委員會;而村民代表會議則主要由農(nóng)民合作社、黨團(tuán)組織代表以及鄉(xiāng)村賢人(主要是鄉(xiāng)村的知識分子與社會賢達(dá)，諸如有影響力的老師、退休回鄉(xiāng)的專業(yè)人才等)20－30人組成履行監(jiān)督制約功能的常設(shè)監(jiān)督、決策機(jī)構(gòu)，這些人均為兼職，一般沒有報酬或誤工補(bǔ)貼。例如，只要有15人以上的村代表會議成員聯(lián)名倡議罷免村主任，就能進(jìn)入罷免程序，不需要經(jīng)過村主任同意或認(rèn)可。這樣就能確保農(nóng)民集體利益得到應(yīng)有的保護(hù)以及鄉(xiāng)村資源的合理配置，又能做到黨的方針政策在鄉(xiāng)村治理的全面貫徹執(zhí)行，其實(shí)質(zhì)則是更好地落實(shí)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)橹挥袑Ⅻh的方針政策以及執(zhí)政思路落實(shí)到村民委員會的日常工作之中，并得到廣大農(nóng)民的擁護(hù)，這樣才能從機(jī)制上保證與時俱進(jìn)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的健康持續(xù)發(fā)展，也才是真正保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村建設(shè)中的核心地位。

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