向陽

【摘 要】 國內外許多地區(qū)都曾經遭受過重大的地震災害，這些地區(qū)在災后重建過程中的一些做法很值得我們學習和借鑒。本文選取了日本阪神大地震，總結了其災后重建過程中的一些經驗和教訓。通過學習這些經驗和教訓，并結合我國的國情，對的災后重建工作提出了一些政策建議。

【關鍵詞】 災后重建金融支持制定法律法規(guī)完善機制

恩格斯說過：“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的?！钡卣鸬难a償，就是給國家、民族賦予前行的新的精神和力量。災難啟迪人生，有教于生者，有益于民族未來。只是，我們所有人都是幸存者。善待生者，直面未來。如此，也算不幸之大幸。

本文在總結日本震后重建經驗教訓的基礎上，旨在為地震的災后重建工作提供參考。

1. 日本阪神大地震的災后重建的計劃和措施

1995年1月17日，日本阪神地區(qū)發(fā)生了里氏7.2級的大地震，造成幾千人死亡，三萬多人受傷，房屋毀壞超過十萬棟，基礎設施破壞嚴重，造成經濟損失達到千億美元，這是日本繼第二次世界大戰(zhàn)后所遭遇最大的一場自然災害。日本在災后不到一個月，日本政府就制定了相應的 “阪神、淡路地震災后振興計劃書”。其中包括災后災民自救重建支援計劃、城鎮(zhèn)重建支援計劃、重建家園的政府計劃，還有是對災民以及社會團體和企事業(yè)發(fā)展的指導計劃等等。具體措施有：

1.1立即采取臨時性的緊急救援措施。

1.2按人群分類采取救助措施。

1.3采取加快災區(qū)重建的長期措施。

1.4充分發(fā)揮民間團體的重要作用。

2. 日本地震災后重建的經驗和教訓

2.1經驗

2.1.1建立健全的法律法規(guī)體系。

保障日本的防災減災法律法規(guī)體系是以《災害對策基本法》為龍頭、包含52部法律的相當龐大的體系。這些法律法規(guī)非常詳細規(guī)定了災前應采取的各種防范措施以及災后的各種應對方法。建立健全法律法規(guī)體系給防災減災運行機制提供了法律保障和依據，使得阪神大地震在災后重建工作能夠有條不紊地進行。

2.1.2細致詳細的重建規(guī)劃體系

日本在60年代就制定了《防災基本規(guī)劃》，并把它作為災害來臨時應對的基本規(guī)劃。按照《防災基本規(guī)劃》的要求，制定相應的地區(qū)防災規(guī)劃、業(yè)務規(guī)劃。并要求受災地區(qū)必須以《防災基本規(guī)劃》為綱，統(tǒng)籌協(xié)調，推進防震業(yè)務規(guī)劃和災后重建的科學規(guī)劃。這樣詳盡的重建規(guī)劃不僅有利于災區(qū)災后重建，也會對災區(qū)產業(yè)空間布局產生很強的指導作用。

2.1.3完善的災后救助體系

自救、政府援助和社會救助是日本的災后救助體系的三大塊。災民只要參加了地震保險，就能獲得保險公司的賠付金，這就是自救；災民在重建家園過程中的最重要的資金來源，主要包括地震保險再保險和直接向災民提供資金援助兩種方式，即政府救助；社會救助就是除社會各界捐款救助外，金融機構也會出臺一些救濟措施，如通過減少貸款利息、緩繳按揭貸款等來減輕災民負擔。日本的這一完善的災后救助體系，大大減輕了災民在重建過程中的經濟負擔。

2.2教訓

2.2.1綜合性災難和多種災害并發(fā)的復雜局面下缺乏統(tǒng)一的協(xié)調機制

日本政府的政策按照法律規(guī)定，決定的過程必須要經過各個部門的協(xié)調之后，才能自上而下地形成。因此，如果各部門之間互相推諉和官廳之間縱向分攤，會導致相互協(xié)調的能力非常低，工作也會缺少延續(xù)性，在大型的綜合性災害或者是多種災害并發(fā)的復雜局面下，很難形成統(tǒng)一指揮調度來應對災害事件，從而導致應對災難的效率低下。

2.2.2在災后重建過程中忽視了對生態(tài)環(huán)境的修復

災后重建不僅僅是房屋建設和基礎設施的恢復，最重要其實還有整個生態(tài)系統(tǒng)的恢復。日本在災后重建時雖然是強調了生態(tài)先行，但卻嚴重的忽略了土壤的污染治理。其實土壤污染主要有加油站、化工廠、化學藥品的侵蝕，很多有害物質在地震泄漏時依然殘留在土壤中，而且部分有害物質直接污染了地下水。由于日本災后重建時的疏忽，使阪神大地震遺留下的地質污染問題，至今沒能解決。

3. 日本震后財政重建對我國的啟示

根據日本災后重建的經驗和教訓，總結出了以下幾點建議。希望對今后的災后重建工作能起到一定的借鑒與參考作用。

啟示一：建立“政府主導，多方參與”的災后重建體系，并著重于溝通協(xié)調。

由于地震破壞巨大，為了使災后重建工作能夠及時、全面、有序的進行，中央政府應該發(fā)揮核心領導作用，建立災后重建機構。由最高指揮部統(tǒng)一規(guī)劃并且協(xié)調災后重建工作。建立和完善工作領導責任制，層層簽訂責任書，做到災后重建有專人管理、專人負責、專人監(jiān)督。

啟示二、盡快完善相關法規(guī)和應急機制，提高災害應對能力。

建議全國人大常委會或國務院制定和頒布指導災后重建的法律法規(guī)。規(guī)范的法律位階，增強法律效力。同時加強對防范災害的宣傳教育，建立和完善長效應急機制，防患于未然。

啟示三、重視心理重建，增強人文關懷。

當地震過后進入漫長的重建過程時，災民們的心理恐懼感、孤獨感和被拋棄感會變得越來越強烈，因此，相關部門應該委派專業(yè)心理救援人員指導災民進行心理重建，除了心理門診、小組交流、熱線電話等傳統(tǒng)心理治療方式外，也要充分利用各種現代化工具，尤其是電視直播、互聯(lián)網、短信息等新型傳媒技術。

啟示四、制定有效的財政金融政策。

災后恢復重建工作必將是一項時間跨度長、資金投入大的艱巨工程。因此，相關部門必須制定有效的財政金融政策以保障災后重建工作的順利進行。中央政府應加大統(tǒng)籌和引導地方財政、社會捐贈、對口支援、銀行貸款等各類資金，減輕受災地區(qū)人們的負擔。其次，加大災區(qū)的信貸支持力度，調整受災地區(qū)的貸款限額，優(yōu)先發(fā)放為災區(qū)基礎設施的恢復重建的貸款，優(yōu)先支持關系到災區(qū)民生的項目。

啟示五、組織建立多元化的巨災保險制度。

截止目前，我國并沒有關于地震保險等等市場化的巨災保險制度。可以說對于各種災害缺乏風險分擔和轉嫁渠道?？梢越璐说卣馂暮Γ剿骱徒⒕逓谋ｋU和再保險制度，還要擴充災害保險制度的容納范圍，并且完善災害防范體系，增強我國面對災害時的抵御風險的能力，有效促進經濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

啟示六、設立巨災風險準備金制度。

盡快設立巨災風險準備金制度。政府可以從中央和地方財政中，每年提取一定比例資金作為巨災的風險準備金，并且逐步建立應對巨災風險的長效機制。當巨災發(fā)生時，除有保險公司的理賠外，還可利用巨災風險準備金來補貼災民，分擔災民和國家的損失。

啟示七、建立資產證券化風險轉移機制。

政府還可以通過各種金融工具的多元化手段，使資本市場的期貨、期權、債券、風險組合互換，這樣就可以有效地將巨災風險從保險公司轉嫁到資本市場中去。為了實現此措施，必須盡快的加強我國保險、證券行業(yè)的市場公開、信息披露等制度的建設， 為資產證券化風險分擔機制的孕育和建立創(chuàng)造條件。

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（作者單位：吉林省債務管理服務中心）