樊清

(燕山大學(xué)文法學(xué)院,河北秦皇島066004)

現(xiàn)代化背景下的農(nóng)村社會管理與基層政府職能

樊清

(燕山大學(xué)文法學(xué)院,河北秦皇島066004)

中國農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展對推進(jìn)農(nóng)村社會管理提出了迫切要求和新挑戰(zhàn)。社會管理的發(fā)展方向是社會的自我管理和自我治理，基層政府要在其發(fā)展中發(fā)揮引導(dǎo)和服務(wù)作用。論文在論述基層政府引導(dǎo)農(nóng)村社會管理理論基礎(chǔ)，比較中西方國家政府職能差異的基礎(chǔ)上，提出基層政府要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下引導(dǎo)并服務(wù)農(nóng)村社會管理，進(jìn)一步發(fā)揮村民自治組織作用，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村社會組織發(fā)展并使其分擔(dān)社會管理責(zé)任，研究民情善用民力，從中國傳統(tǒng)基層治理經(jīng)驗(yàn)中探索農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的元素。

農(nóng)村現(xiàn)代化；社會管理；基層政府引導(dǎo)；村民自治；社會組織

現(xiàn)代化是當(dāng)今世界各國發(fā)展的主題。推進(jìn)現(xiàn)代化是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀背景和基本方向。中國現(xiàn)代化關(guān)鍵是農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村現(xiàn)代化不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和政治民主化，也是社會管理的現(xiàn)代化。當(dāng)今農(nóng)村現(xiàn)代化方興未艾，城鎮(zhèn)化、民主化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化迅猛發(fā)展，但同時社會矛盾日益凸顯。因此通過政府和社會組織對社會系統(tǒng)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制，實(shí)現(xiàn)“協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定”的目標(biāo)；通過政府和社會相互協(xié)調(diào)，基層政府的引導(dǎo)和服務(wù)，利用社會資源，借助社會組織的力量來推進(jìn)社會自我管理和自我治理是推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，是建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系的必然選擇。

一、推進(jìn)農(nóng)村社會管理是我國農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的迫切要求

中國問題根本上是農(nóng)民問題，黨和政府歷來重視對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)和管理。建國之初，農(nóng)村社會管理是通過高度的政治控制實(shí)現(xiàn)的?；ブ献魃绾腿嗣窆鐝?qiáng)化了國家對農(nóng)村社會的整合和管理力度，通過對社會強(qiáng)大的滲透力和控制力來達(dá)到國家戰(zhàn)略意圖。但這種高度集中政治化的農(nóng)村組織管理形式與當(dāng)時相對落后的生產(chǎn)力、農(nóng)民的思想狀況不相適應(yīng)，產(chǎn)生了很多問題而退出歷史舞臺。

1.聯(lián)產(chǎn)承包制和村民自治對農(nóng)村社會管理的影響

十一屆三中全會以來，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，成為中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新起點(diǎn)。原有的以人民公社生產(chǎn)隊(duì)為單位的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和分配方式的解體一方面為農(nóng)民的自身發(fā)展提供了自由空間，另一方面多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為空殼，農(nóng)民由公社的集體成員分化為個體成員，農(nóng)村組織化程度降低。而受主客觀條件的限制，縣鄉(xiāng)基層政府對社會管理事務(wù)繁雜的廣大農(nóng)村勢難顧及，村民自治組織由于人財物以及組織領(lǐng)導(dǎo)能力等方面的限制，對于農(nóng)民的組織管理相對松散，農(nóng)村基本處于自由散亂狀態(tài)。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下個體勞動分散經(jīng)營的生產(chǎn)形式加劇了農(nóng)民的自私、封閉、保守和散漫，這與村民自治這種現(xiàn)代組織管理形式、與其需要的公共意識、共同協(xié)作精神不相適應(yīng)，農(nóng)民參與公共事務(wù)的熱情和積極性不足又加劇了農(nóng)村社會管理的松散狀況，不斷出現(xiàn)影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的問題。農(nóng)村社會事業(yè)和社會管理相對松散滯后的這種局面難以適應(yīng)現(xiàn)代社會對農(nóng)民組織化程度提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，難以適應(yīng)整個國家現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)代國家建構(gòu)的要求。吉登斯（Giddens）認(rèn)為現(xiàn)代民族—國家的推動力量是行政力量、公民觀、全球化。一致的公民觀、基于全民準(zhǔn)則之上的個人行為取向的發(fā)展使國家行政力量滲透到社會中，從而形成建立在現(xiàn)代國家精神力量和思想基礎(chǔ)之上的高度社會整合?，F(xiàn)代社會是建立在分工基礎(chǔ)上高度整合的社會，是在充分尊重社會自由基礎(chǔ)上，通過實(shí)現(xiàn)國家對社會的滲透力和控制力達(dá)到國家戰(zhàn)略和意圖的。而國家意識、一致的公民觀和相應(yīng)公民行動是形成國家對社會凝聚力、滲透力、控制力的精神基礎(chǔ)。因此在探索經(jīng)濟(jì)日益現(xiàn)代化的背景下，政府和社會組織對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制，利用民力，提高農(nóng)村社會管理水平成為迫切的需要。

2.方興未艾的農(nóng)村現(xiàn)代化事業(yè)對農(nóng)村社會管理提出了迫切要求和新挑戰(zhàn)

中國農(nóng)村正經(jīng)歷著傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型?？傮w上說社會轉(zhuǎn)型期也是社會矛盾凸顯期，農(nóng)村新老社會問題交織，社會脆弱性加劇，社會系統(tǒng)內(nèi)部隱含的潛在發(fā)展風(fēng)險加大，這種形勢對社會管理薄弱的農(nóng)村提出了新要求和挑戰(zhàn)。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，隨著農(nóng)業(yè)市場化的發(fā)展，農(nóng)民與市場經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的現(xiàn)代觀念萌芽和成長，市場經(jīng)濟(jì)自由競爭的法則、優(yōu)勝劣汰的殘酷性、市場主體追求利潤最大化、自我經(jīng)濟(jì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)烈沖動可能導(dǎo)致農(nóng)民在內(nèi)的市場主體的唯利是圖、不擇手段、誠信缺失等問題，很多農(nóng)民對違反市場經(jīng)濟(jì)原則的不良經(jīng)濟(jì)行為缺乏自覺的價值否定和行為的抵制能力，在日常的經(jīng)濟(jì)行為中對唯利是圖、不擇手段、損人利己的觀念和行為沒有堅(jiān)固的思想防線和行為抵御，缺乏道義良心、倫理層面的自覺抵抗。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是誠信經(jīng)濟(jì)，需要合理化的倫理道德，馬克斯韋伯稱之為必行之事，“把明確以營利為目的的行為解釋為一種個人對其具有倫理義務(wù)感的天職”，“經(jīng)濟(jì)活動不是與道德無關(guān)的，責(zé)任被認(rèn)為是倫理行為的實(shí)質(zhì)，甚至冠以責(zé)任的名稱，稱之為整體的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活的突出特征?！盵1]樹立合理利潤、正當(dāng)經(jīng)營、誠實(shí)信譽(yù)、為職業(yè)勞動獻(xiàn)身的精神等是與市場經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的價值觀念，要糾正農(nóng)民的行為偏失，創(chuàng)造和培育誠信的市場環(huán)境，通過提升農(nóng)村社會管理水平創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和約束機(jī)制，是保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

在社會利益層面，隨著農(nóng)村城市化和農(nóng)業(yè)集約化步伐的不斷加快，農(nóng)村原有的利益分配格局出現(xiàn)較大變化，利益沖突增多，經(jīng)濟(jì)糾紛不斷，人地矛盾突出。新增人口和農(nóng)民工返鄉(xiāng)對土地需求增加，企業(yè)用地、農(nóng)業(yè)工程占地、客商包地、集約化經(jīng)營對大塊土地剛性需求增加，公共設(shè)施的修建改建等因素使土地的供應(yīng)量相對減少，土地民事糾紛日益增多，如河北沽源縣2009年農(nóng)民上訪案件中農(nóng)村土地承包問題的案件共12件，占當(dāng)年總上訪案件的14%[2]。這不同于西方國家農(nóng)村現(xiàn)代化隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自發(fā)緩慢地生長的狀況，相對較長的現(xiàn)代化發(fā)展時期使因此產(chǎn)生的社會問題和社會矛盾能得到緩慢消化而不至于集中爆發(fā)；西方國家農(nóng)村現(xiàn)代化是建立在對農(nóng)民掠奪和剝削基礎(chǔ)上，以犧牲社會公平和正義逐步完成的。正如馬克思所說，資本主義來到這個世界“每一個毛孔都滴著血腥”。我國的社會主義現(xiàn)代化努力追求社會正義，以人為本，兼顧公平與效率，但農(nóng)業(yè)集約化和較快的城市化速度、優(yōu)勝劣汰激烈競爭等導(dǎo)致的利益格局變化必然導(dǎo)致大量的社會矛盾和社會問題的出現(xiàn)。而目前農(nóng)村社會管理中維權(quán)、司法、仲裁、協(xié)調(diào)等公共服務(wù)相對稀缺，村民自治的兩委班子管理力量薄弱；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事多、財少、權(quán)輕、責(zé)重，對農(nóng)村社會問題難以精細(xì)管理、疏導(dǎo)和協(xié)調(diào)，社會常態(tài)化協(xié)調(diào)管理機(jī)制滯后，難以適應(yīng)社會需要。

在思想和心理層面上，現(xiàn)代社會需要公民意識。而公民意識的重要內(nèi)容之一是構(gòu)成現(xiàn)代社會的前提和基礎(chǔ)人的各種權(quán)利觀。農(nóng)民的權(quán)利意識、民主法治觀念隨著農(nóng)村現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展正在形成，但不少農(nóng)民權(quán)利主張失當(dāng)，自我利益膨脹，漠視公共利益，重權(quán)利而輕義務(wù)，社會責(zé)任感缺失成為農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的嚴(yán)重問題。這些人從個人、小團(tuán)體利益或宗族利益出發(fā)，在利益訴求中期望值過高，相信“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”?；鶎诱畬@種“要挾式上訪”往往通過加大經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來息事寧人，反而助長這些農(nóng)民的痞子習(xí)氣和權(quán)利主張失當(dāng)現(xiàn)象，在農(nóng)民中影響惡劣，不利于農(nóng)村社會公平和社會和諧。同時農(nóng)民對土地血濃于水的感情，根深蒂固的傳統(tǒng)觀念和生活習(xí)慣，使農(nóng)民對鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)方式難以割舍，對城市化產(chǎn)生本能的抗拒。吉登斯說現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型過程不是一個美好時代的成長過程，對于時下的農(nóng)民而言更是如此，為減少農(nóng)村城市化進(jìn)程中的陣痛，需要政府和社會組織對農(nóng)民提供心理疏導(dǎo)、心理調(diào)節(jié)和心理咨詢等服務(wù)，從精神和心理上利于社會穩(wěn)定和諧。

在農(nóng)村政治管理層面，從整體看村民自治中兩委班子成員偏少且多兼職，管理力量薄弱。村干部普遍反映，一個行政村下轄若干個自然村，他們對上對下的工作千頭萬緒，尤其是在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的村，“巧婦難為無米炊”，村干部勞動付出多回報少，待遇低，職位的吸引力不大，履行工作職能的能力弱積極性不高，社會管理成效不明顯。很多農(nóng)村兩委班子問題較多，維護(hù)公共利益和社會公平正義的觀念淡薄，缺少威信，凝聚力弱甚至癱瘓。有些村干部，特權(quán)思想和家長制作風(fēng)嚴(yán)重，甚至藐視法律和規(guī)則，與農(nóng)民日益提高的民主和權(quán)利意識形成矛盾，村干部與農(nóng)民關(guān)系緊張，村務(wù)管理民主化、科學(xué)化水平低。

適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化和管理民主化的內(nèi)在要求，推進(jìn)農(nóng)村社會管理，提升其科學(xué)化水平是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，是與農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑變革相適應(yīng)，順利推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然選擇。

二、基層政府引導(dǎo)服務(wù)農(nóng)村社會管理的理論基礎(chǔ)

馬克思主義、毛澤東思想的人民群眾觀、群眾路線是基層政府引導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)村社會管理的理論基礎(chǔ)?！叭嗣袢罕娛菤v史的創(chuàng)造者”是馬克思主義的基本觀點(diǎn)。全心全意為人民服務(wù)，是無產(chǎn)階級政黨的根本宗旨。廣大人民群眾是認(rèn)識世界改造世界的主體，是知識的源泉。他們能提供聞所未聞的知識，是最好的老師。毛澤東說：“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不了解這一點(diǎn)，就不能得到起碼的知識。”[3]人民是國家政權(quán)的主體，處于當(dāng)家做主的地位。政府及其工作人員要對農(nóng)民的權(quán)利、地位、作用有充分的認(rèn)識。政府工作人員要認(rèn)識到農(nóng)民是農(nóng)村社會管理的主體，既是價值主體，也是創(chuàng)造主體，必須充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。一切為了群眾，密切聯(lián)系群眾，充分考慮到農(nóng)民群眾的基本需要和農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要，眼睛向下，放下架子，甘當(dāng)小學(xué)生，虛心向農(nóng)民學(xué)習(xí)，深入農(nóng)村農(nóng)民中去發(fā)現(xiàn)解決農(nóng)村社會管理中的問題，真正了解農(nóng)民到底需要怎樣的服務(wù)，什么是農(nóng)民最迫切需要的，怎樣的服務(wù)方式才能夠切實(shí)為農(nóng)民提供實(shí)惠，受到民眾的歡迎；保持政府的開放性，可接近性和回應(yīng)力，善待農(nóng)民，與農(nóng)民之間相互尊重、彼此適應(yīng)和相互支持。發(fā)揮農(nóng)民群眾的自主性、積極性、主動性和創(chuàng)造性，使農(nóng)民的良好的主體精神體現(xiàn)在服務(wù)社會和實(shí)現(xiàn)社會自我管理行為中。正如胡錦濤在2011年初講話中所指出的，“最大限度地激發(fā)社會的活力”，“工作上依靠群眾，深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實(shí)珍惜民力，把群眾滿意不滿意作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！盵4]

六七十年代西方行政理論為基層政府在農(nóng)村社會管理的職能定位提供了理論依據(jù)。西方治理理論和新公共服務(wù)治理理論強(qiáng)調(diào)政府職能的有限性，力圖構(gòu)建起政府與民眾、與社會組織共同治理國家的模式，實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，治理過程的互動性，治理對象的參與性。治理理論從西方發(fā)達(dá)國家“小政府大社會”的實(shí)際出發(fā)，主張限制政府的職能和作用，更多地利用社會力量參與社會治理，這對我國的社會管理有一定的理論意義。新公共服務(wù)理論則提供了政府及其工作人員職能實(shí)現(xiàn)方式的具體思路。政府在引導(dǎo)公民參與社會管理中應(yīng)該扮演的角色是“行政人員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的任務(wù)”，“公務(wù)員日益主要的角色就是幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求”，“扮演的角色主要不是服務(wù)的直接提供者，政府部門和行政人員做一個服務(wù)者、中介人甚至是裁判員，而這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是做中介、協(xié)調(diào)以及解決沖突的新技巧?！盵5]5“公共行政官員必須促進(jìn)建立一種集體的共同的公共利益觀念，創(chuàng)造共同的利益和共同的責(zé)任?！盵5]30公務(wù)員的角色，以公民服務(wù)為核心，為公共問題解決提供便利，對利益進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。新公共行政學(xué)理論把社會公平作為公共行政追求的目標(biāo)，認(rèn)為政府提供公共服務(wù)的目的是增加社會公平，為全社會特別是社會最少受惠者提供公平的公共服務(wù)。政府工作人員要具有創(chuàng)新精神，擔(dān)當(dāng)好社會責(zé)任，對民眾需求做出積極回應(yīng)以改善民眾生活，促進(jìn)人類幸福。

馬克思主義、毛澤東思想和建設(shè)中國特色社會主義理論和國際公共行政理論的邏輯發(fā)展與我國基層政府的實(shí)踐呈現(xiàn)高度一致性和契合性，反映了當(dāng)今中西方國家治理思路內(nèi)在精神的相通性和趨同性，政府管理社會的職能定位都不再是政府直接干預(yù)的以政府行為代替社會行動的過程。

三、基層政府引導(dǎo)服務(wù)農(nóng)村社會管理的實(shí)踐路徑

“新的社會管理的發(fā)展趨勢就是逐步向以社區(qū)組織為主體的、社會自主管理為核心的自治管理模式轉(zhuǎn)型?！薄爱?dāng)今中國社會管理模式是以政府主導(dǎo)型模式為主，市場管理模式和社會自治管理模式為輔，尤其是社會自治管理模式最為薄弱?！盵6]作為整個國家現(xiàn)代化鏈條中的一個環(huán)節(jié)，強(qiáng)化農(nóng)村社會管理是一個系統(tǒng)復(fù)雜的長期任務(wù)，政府的職能和角色就是要扶持社會自身的力量實(shí)現(xiàn)自我管理，引導(dǎo)、促進(jìn)、執(zhí)法、監(jiān)督并提供服務(wù)，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的適合我國農(nóng)村特點(diǎn)的現(xiàn)代社會管理格局。

1.發(fā)揮黨組織和黨員作用與基層政府引導(dǎo)服務(wù)相結(jié)合

要提高農(nóng)村社會管理水平必須充分發(fā)揮黨組織的作用。除了在村民自治中發(fā)揮黨支部的作用外，還要把黨組織建立在擔(dān)負(fù)社會經(jīng)濟(jì)管理職能的社會組織中，通過黨員在日常經(jīng)濟(jì)社會活動中的先進(jìn)性和示范性，在經(jīng)濟(jì)合作組織中的先鋒模范作用，體現(xiàn)黨員的良好精神風(fēng)貌和社會責(zé)任，從而影響和帶動農(nóng)民。農(nóng)村黨支部要用好有文化、有才能、有社會威望、村民認(rèn)可度較高的社會人士參與基層社會管理，激發(fā)他們的家國情懷和經(jīng)邦濟(jì)世的政治主動性和參與性，并堅(jiān)持對其灌輸現(xiàn)代民主法治等思想和觀念，使他們成為農(nóng)村社會管理的帶頭人和引導(dǎo)者。

加強(qiáng)黨對農(nóng)村社會管理的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮基層政府對農(nóng)村社會管理的引導(dǎo)相結(jié)合，使黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在基層政府工作中。要發(fā)揮基層政府作為引導(dǎo)型政府的創(chuàng)造性，認(rèn)清農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展形勢和趨勢，面對農(nóng)村現(xiàn)代化的新情況新問題，提高自身和引導(dǎo)社會力量處理農(nóng)村新問題、協(xié)調(diào)化解社會矛盾和沖突的能力；實(shí)現(xiàn)基層政府的觀念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，在引導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)村社會管理中實(shí)現(xiàn)工作創(chuàng)新。

加強(qiáng)地方政府權(quán)威，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化監(jiān)管、引導(dǎo)和服務(wù)，依法行政，運(yùn)用法律法規(guī)、社會政策來規(guī)范、引導(dǎo)、支持、服務(wù)社會管理；重視公共利益的保障和公共服務(wù)的供給，推進(jìn)農(nóng)村社會公平和正義，保障農(nóng)村公共事務(wù)參與者的行為依法行事、違法必糾；保障農(nóng)民的合法權(quán)益，緩解農(nóng)村維權(quán)、司法、仲裁等公共服務(wù)相對稀缺的問題；有力地引導(dǎo)、推進(jìn)和監(jiān)督村民自治，進(jìn)一步推進(jìn)其運(yùn)行的民主化、法治化，規(guī)范監(jiān)督村干部行為。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后，村民自治水平低的村，基層政府繼續(xù)推進(jìn)直接扶持引導(dǎo)，繼續(xù)選調(diào)干部到村任職，充分發(fā)揮這些到村任職的選調(diào)干部的作用，加強(qiáng)基層政府對村民自治和村務(wù)管理的扶持力度，逐步培育社會自我管理能力。基層政府要考慮到農(nóng)村兩委會在人才人力、財力物力、組織領(lǐng)導(dǎo)能力等方面的限制，繼續(xù)深入推進(jìn)城市社會力量關(guān)心農(nóng)民，支持和服務(wù)農(nóng)村，對口支援農(nóng)村社會管理，促進(jìn)城市的各項(xiàng)事業(yè)、城市的管理模式、管理方法、管理經(jīng)驗(yàn)向農(nóng)村延伸。國家專項(xiàng)支農(nóng)資金不僅要用于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也要用于農(nóng)村社會管理領(lǐng)域，保證必要的財政投入，為農(nóng)村社會管理提供更多的資金保障。對參與農(nóng)村社會管理的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)助，即使是如美國志愿者一美元工資那樣象征性的報酬，也使農(nóng)民的參與獲得認(rèn)同和肯定，以激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村社會管理的積極性、主動性，形成與政府共同管理的社會合力。

基層政府在引導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)村社會管理中要注意克服兩種傾向，一是官僚主義和命令主義，服務(wù)意識淡薄，恩賜觀念嚴(yán)重；二是尾巴主義，做農(nóng)民的尾巴，為息事寧人無原則地遷就某些農(nóng)民的不當(dāng)要求，回避問題、敷衍塞責(zé)、消極無為。

2.發(fā)揮村民自治組織和社會組織的作用，促進(jìn)農(nóng)村的社會自我管理水平提升

新的社會管理的發(fā)展趨勢就是逐步向以社區(qū)組織為主體的、社會自主管理為核心的自治管理模式轉(zhuǎn)型。發(fā)揮村民自治組織和各類社會組織的作用，最大限度激發(fā)社會活力，能為農(nóng)村社會管理、社會自治水平的提升奠定基礎(chǔ)。

村民自治組織承擔(dān)著比城市社區(qū)組織更多和更復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理功能。在農(nóng)村社會管理中要發(fā)揮村民自治組織之外的社會組織在村公共事務(wù)決策、民主管理和監(jiān)督方面的作用。河北肅寧縣的經(jīng)驗(yàn)是農(nóng)村社會管理“四個覆蓋”工作模式，探索出“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村代會決策、村委會執(zhí)行、村民監(jiān)督委員會監(jiān)督”的村級治理新架構(gòu)。通過民主選舉村民代表，在村級建立村代會，作為經(jīng)常性議事決策機(jī)構(gòu)；村民代表大會把農(nóng)民的創(chuàng)造力激發(fā)出來。村監(jiān)會對村委會執(zhí)行監(jiān)督。同時創(chuàng)新村務(wù)管理的行政民主形式，完善協(xié)商制度，改變了過去由村干部包攬村政村務(wù)的做法，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的由民做主、農(nóng)民參與、監(jiān)督村民自治及其村務(wù)管理，提高了農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性，提升了村政村務(wù)的管理水平。

基層政府通過村民自治組織在農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃上，對覆蓋面廣農(nóng)民直接受益的公共建設(shè)項(xiàng)目安排上，要辦什么不辦什么，先辦什么后辦什么，充分尊重農(nóng)民意愿。由農(nóng)民自己決定，做到目標(biāo)任務(wù)體現(xiàn)農(nóng)民意愿、村工作反映農(nóng)民要求，過程讓農(nóng)民參與，建設(shè)成果由農(nóng)民評判；對農(nóng)民認(rèn)識不到重要性的公共項(xiàng)目，“條件不成熟政府先示范”。運(yùn)用民主方法引導(dǎo)村莊建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)選擇、規(guī)劃編制、土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村各方參與、合作達(dá)成共識來制定農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃。在這個過程中政府要通過村民自治組織激發(fā)農(nóng)民參與的自豪感和責(zé)任感。

引導(dǎo)和規(guī)范各類社會組織的發(fā)展，使其逐步分擔(dān)農(nóng)村社會管理相關(guān)責(zé)任。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展出現(xiàn)的各類社會組織，包括各種新型經(jīng)濟(jì)合作社、協(xié)會、社會中介組織，這些組織的發(fā)展提升了農(nóng)村組織化程度，顯示較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會功能。培育和壯大這些社會組織，根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展需要，對農(nóng)村各類組織進(jìn)行分類指導(dǎo)和政策引導(dǎo)，強(qiáng)化方向引領(lǐng)、規(guī)劃管理、建章定制，并提供必要的財政支持，使其承擔(dān)社會治理責(zé)任，達(dá)到善用民力，集民間智慧，激發(fā)農(nóng)村社會自身管理的活力的目的。

基層政府要在引導(dǎo)服務(wù)社會管理中處理好與村民自治組織和其他社會組織的關(guān)系。要在思想上認(rèn)識到社會管理的根本點(diǎn)和基本方向是社會的自我管理，政府既不能無所作為，也不能越俎代庖，防止越位、錯位和缺位?；鶎诱诼男袑ι鐣芾淼谋O(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)時，要在共同目標(biāo)和既定的法律規(guī)則下，進(jìn)退自如，做好引導(dǎo)服務(wù)工作；當(dāng)社會組織的力量成熟到能夠自我管理時要及時放權(quán)，基層政府要自覺地逐步弱化并最終退出引導(dǎo)服務(wù)社會管理的職能以實(shí)現(xiàn)社會自我管理；政府和社會組織雙方有利益紛爭時，政府要以包容、開放、善意、協(xié)商的態(tài)度保持與社會組織的良好溝通；防止基層政府利用強(qiáng)勢地位以權(quán)壓人，妨礙社會自我管理的發(fā)展。

3.基層政府要在借鑒中國傳統(tǒng)基層治理經(jīng)驗(yàn)中探索農(nóng)村社會管理的創(chuàng)新元素

在政府管理薄弱、社會習(xí)俗相對固化的農(nóng)村，如何從實(shí)際出發(fā)，研究民情，善用民力來加強(qiáng)社會管理是一個值得研究的課題。五千年中華文明具有悠久的自治傳統(tǒng)和基層社會治理的經(jīng)驗(yàn)和智慧，古代的保甲組織管理、鄰里互保互助、村民熱愛家園、保衛(wèi)家鄉(xiāng)的樸素情感和穩(wěn)定的心態(tài)等對當(dāng)今農(nóng)村社會管理有一定的意義。基層政府要在推進(jìn)農(nóng)村社會管理中研究、挖掘和運(yùn)用這方面的傳統(tǒng)資源。中國古老的鄉(xiāng)村自治是通過充分發(fā)揮鄉(xiāng)村士紳和社會精英的作用實(shí)現(xiàn)的。這些人集文化知識、民間智慧、傳統(tǒng)美德、社會威望和感召力于一身，對貫徹封建國家意圖、處理社會矛盾、維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定都起到難以替代的作用，但他們往往以家長制、宗族關(guān)系的手段來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村基層社會的影響和管理。創(chuàng)新農(nóng)村社會管理實(shí)踐中，吸收借鑒這些古老的治理傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)和智慧并創(chuàng)造性地注入現(xiàn)代治理元素，將有利于節(jié)約管理成本，提高農(nóng)村社會管理和社會自治的成效，強(qiáng)化農(nóng)村社會自身約束機(jī)制。

[1][德]馬克斯韋伯.新教倫理與資本主義精神[M].西安:陜西師范大學(xué)出版社,2002:49-50.

[2]沽源縣委縣政府.河北沽源縣科級領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研文章選編[Z]. 2009:203.

[3]毛澤東.毛澤東選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991:790.

[4]胡錦濤.在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上的講話[C]//論黨的群眾工作——重要論述摘編.北京:學(xué)習(xí)出版社,2011.

[5][美]珍妮特登哈特,羅伯特登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),不是掌舵[M],北京:中國人民大學(xué)出版社,2010.

[6]郭蘇建.社會管理的根本目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)[N].浙江日報,2011-01-17.

C912.82

A

1009-2692(2012)03-0054-05

2012-03-01[基金項(xiàng)目]河北社會科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村現(xiàn)代化中的新問題與基層政府職能”（HB11ZZ001）階段成果

樊清(1966－)，女，河北沽源人，燕山大學(xué)文法學(xué)院行政管理學(xué)系副教授，史學(xué)碩士。