孫曉莉，趙俊三，吳曉偉，張雪嶺，張萬強

（1.云南國土資源職業(yè)學(xué)院，云南昆明650217；2.昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院，云南昆明650093；3.昆明云金地科技有限公司，云南昆明650106；4.云南省國土資源廳，云南昆明650224）

隨著云南省各級土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）的編制完成，土地利用總體規(guī)劃下達的耕地規(guī)劃指標與耕地現(xiàn)狀之間的矛盾日益凸顯出來。已有部分地區(qū)反映上級規(guī)劃下達給本地區(qū)的耕地保有量指標不盡合理，耕地保有量指標的完成存在一定的困難。因此通過定量分析的方法研究全省耕地保有量指標下達情況的合理性顯得尤為必要。目前，中國不少學(xué)者對耕地數(shù)量、質(zhì)量及空間分布等問題進行了探討和研究，主要包括耕地壓力指數(shù)與糧食生產(chǎn)安全[1-2]、耕地數(shù)量變化及需求量預(yù)測[3]、耕地數(shù)量占補平衡趨勢預(yù)測[4]、耕地保有量預(yù)測及指標分解[5-6]、耕地數(shù)量變化及對策研究[7]等，而針對土地利用總體規(guī)劃耕地保有量指標下達是否合理的研究相對較少。

本文通過分析耕地規(guī)劃指標可實現(xiàn)程度和耕地供需矛盾兩個方面以及二者之間的對比分析等來研究云南省土地利用總體規(guī)劃耕地保有量指標下達的合理性并提出解決辦法，為行政管理提供一定的依據(jù)。

1 研究思路

本文分別從耕地保有量指標可實現(xiàn)程度和耕地供需矛盾兩個方面及二者之間的對比分析來研究云南省耕地規(guī)劃指標下達的合理性。耕地規(guī)劃指標可實現(xiàn)程度分析，主要依據(jù)各地區(qū)2009年耕地現(xiàn)狀和2020年耕地保有量指標進行數(shù)量和空間對比，得出各地區(qū)耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)，分析耕地規(guī)劃指標下達合理性；耕地供需矛盾分析，主要通過各地區(qū)耕地壓力指數(shù)的差異分析，判斷各地區(qū)耕地供需矛盾的強度，衡量耕地規(guī)劃指標下達的合理性；通過對比同一地區(qū)耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)和耕地壓力指數(shù)以及二者之間的差異，來分析耕地規(guī)劃指標下達合理性。最后通過綜合分析，判斷全省和不同地區(qū)耕地規(guī)劃指標下達是否合理，并提出建議。

2 研究理論與方法

2.1 耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)

耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)，指2009年耕地現(xiàn)狀面積與2020年耕地保有量指標的比值，其值的大小在一定程度上反映了研究區(qū)域耕地保有量指標的可實現(xiàn)程度。

式1中，k為耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)；S現(xiàn)狀為2009年耕地現(xiàn)狀；S規(guī)劃為2020年耕地保有量指標，本文通過“耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)”來衡量各縣耕地保護任務(wù)的可實現(xiàn)程度。當(dāng)k≤1時，說明規(guī)劃目標年耕地面積大于或等于2009年耕地現(xiàn)狀面積，耕地保有量指標實現(xiàn)存在較大的困難；當(dāng)1

2.2 耕地壓力指數(shù)

耕地壓力指數(shù)是指最小人均耕地面積與實際人均耕地面積二者之間的比值，其值的大小在一定程度上反映了研究區(qū)域耕地保護的壓力程度。計算模型如下所示：

式2中，α為耕地壓力指數(shù)；Smin為最小人均耕地面積（hm2/人）；S為實際人均耕地面積（hm2/人）。當(dāng)α<1時，說明最小人均耕地面積小于實際人均耕地面積，研究區(qū)域無明顯耕地保護壓力；當(dāng)α=1時，說明最小人均耕地面積等于實際人均耕地面積，有一定的耕地保護壓力，需加強耕地保護意識；當(dāng)α>1時，說明最小人均耕地面積大于實際人均耕地面積，此時耕地保護壓力較大，需采取一系列措施保證糧食生產(chǎn)。從式2可以看出，S（實際人均耕地面積）可以通過研究區(qū)域的人口與耕地總面積獲得，其為一個固定值。從而α值取決于Smin的大小，Smin的計算公式如下所示：式3中，β為糧食自給率（%）；Gr為人均糧食需求量（kg/人）；p為糧食單產(chǎn)（kg/hm2）；q為糧食播種面積占總面積的比重；k為復(fù)種指數(shù)（%）。最小人均耕地面積是在一定區(qū)域內(nèi)一定食物自給水平和耕地綜合生產(chǎn)力的條件下要滿足區(qū)域每一個人正常生活的食物消費所需的最小耕地面積[8]。

2.3 耕地保有量指標下達合理性判斷

耕地保有量指標下達合理性判斷的依據(jù)，通過耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)、耕地壓力指數(shù)以及兩者之間的對比分析得出。當(dāng)研究區(qū)域α<1且k<1時，說明該區(qū)域糧食生產(chǎn)能夠滿足自給自足，而2020年耕地保有量指標卻遠大于2009年耕地現(xiàn)狀，該區(qū)域耕地保有量指標下達不夠合理；當(dāng)α<1且k≥1時，說明該區(qū)域糧食生產(chǎn)能夠滿足自給自足，2020年耕地保有量指標小于或等于2009年耕地現(xiàn)狀，該區(qū)域耕地保有量指標下達是合理的；當(dāng)α≥1且k>1.2時，說明該區(qū)域糧食生產(chǎn)不能夠滿足自給自足，2020年耕地保有量指標遠小于2009年耕地現(xiàn)狀，該區(qū)域耕地保有量指標下達是否合理應(yīng)視具體縣、市的發(fā)展情況而定。

3 云南省耕地保有量下達合理性實例分析

3.1 研究區(qū)概況與耕地現(xiàn)狀

云南省地處云貴高原西南部，位于東經(jīng) 97°31′39″— 106°11′47″，北緯 21°8′32″— 29°15′8″之間，東西橫跨864.90 km、南北縱距990 km。全省土地總面積383186.35 km2，共包括16個州市、129個縣（市、區(qū)）。全省2009年耕地數(shù)量最多的是曲靖市、文山州和紅河州，在全省耕地中的比重均占10%以上。耕地數(shù)量最少的為迪慶州和怒江州，在全省耕地中的比重僅占1%左右。而質(zhì)量較好的水田，主要分布在紅河州、普洱市、楚雄州和大理州。從墾殖率來看，全省墾殖率平均約16.29%左右。曲靖市和昭通市墾殖率最高，在25%以上；昆明市、臨滄市、紅河州和文山州的墾殖率在20%—25%之間；怒江州、迪慶州和西雙版納州的墾殖率最低，在10%以下。綜合云南省耕地數(shù)量和墾殖率兩方面的因素，全省耕地主要分布在中部和東南部地區(qū)。

3.2 云南省耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)分析

從式1可以得出全省耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)為1.04。雖然建設(shè)用地占用、農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀會造成耕地面積減少，但從全省來看，耕地保有量目標可以實現(xiàn)。從式1求得全省129個縣的耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)，并將其分為不同的等級進行分析（圖1）。

圖1 云南省各縣耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)分布圖Fig.1 The planned quotas in various counties of Yunnan province

由圖1可以看出，本文將云南省129個縣耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)k分為三個等級。第一級：k≤1的區(qū)域有39個縣，占到全省129個縣總數(shù)的30.23%。其中尤以西盟縣、景谷縣、景東縣、思茅區(qū)、寧洱縣、墨江縣、景洪市、勐臘縣、晉寧縣9個縣的耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)遠遠小于1，該區(qū)域的耕地保有量指標實現(xiàn)存在較大的困難。第二級：11.5，保護耕地的壓力非常小，除了昆明市主城4區(qū)、呈貢縣和大理市外的縣，其他縣并不屬于城鎮(zhèn)建設(shè)的重點地區(qū)，建設(shè)占用耕地的規(guī)模有限，可以適當(dāng)增加其耕地保有量指標。

從耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)上來看，全省耕地現(xiàn)狀面積高于規(guī)劃指標面積，耕地保有量指標實現(xiàn)難度不大。從各縣來看，129個縣中有90個縣的耕地保有量指標基本可以實現(xiàn)，其余39個縣實現(xiàn)困難很大，如果有可能則可以適當(dāng)降低這39個縣的耕地規(guī)劃指標，轉(zhuǎn)移到耕地保護壓力相對較小的縣。

規(guī)劃期間，因建設(shè)用地占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)毀等一定程度上會造成耕地面積的減少，本文以2005年和2009年數(shù)據(jù)進行對比分析得出：全省耕地面積減少的區(qū)域共有6個州市、48個縣。2005—2009年，這48個縣共減少耕地面積291862.15 hm2，尤以景洪市和墨江縣減少最多。以西雙版納州景洪市來說，期間耕地面積減少32755.24 hm2，建設(shè)用地面積增加3686.66 hm2，園地面積增加36340.33 hm2。說明耕地面積的減少主要是由于農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的，建設(shè)用地占用和災(zāi)毀并非耕地面積減少的主要原因，但也應(yīng)提高節(jié)約集約用地機制、杜絕建設(shè)用地亂占耕地的現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 云南省耕地壓力指數(shù)分析

耕地壓力指數(shù)[9-11]可以用來衡量一定區(qū)域耕地資源的緊張程度，本文采用耕地壓力指數(shù)來分析云南省耕地壓力情況，通過將云南省各州市耕地壓力指數(shù)值劃分為3個等級（圖2），并針對不同等級進行分析。

3.3.1 耕地壓力指數(shù)計算結(jié)果 在相關(guān)資料研究的基礎(chǔ)上，糧食自給率取100%、人均糧食需求量和糧食單產(chǎn)根據(jù)各個州市的情況而定、將其帶入式2和式3得到云南省16個州市的耕地壓力指數(shù)，結(jié)果見表1。

3.3.2 耕地壓力指數(shù)分析 將云南省耕地壓力指數(shù)值分為三個等級，分別為α≥1、0.7<α<1、α≤0.7。α≥1的區(qū)域只有昆明市，耕地壓力指數(shù)相對較大，應(yīng)加大耕地保護的力度，進一步提高糧食播種面積和復(fù)種指數(shù)，控制耕地面積的減少。0.7<α<1的區(qū)域包括玉溪市、保山市、昭通市和怒江州，區(qū)域耕地保護存在一定的壓力，但壓力不明顯。α≤0.7的區(qū)域主要包括曲靖市、麗江市、臨滄市以及西雙版納州等10個州市。

3.4 綜合分析

由于在同一個州市內(nèi)人口、糧食的流動性較強，因此可以認為同一州市內(nèi)各縣的耕地壓力指數(shù)基本相同。將耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)與耕地壓力指數(shù)進行對比分析可以得出：耕地壓力指數(shù)較高的昆明市耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)較高，除晉寧縣外，其余各縣耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)均小于1。這說明，在昆明這樣的人口密度較大、耕地壓力較高的地區(qū)，為支持省域中心城市建設(shè)，在下達耕地保有量指標時，有意識的減少了這些地區(qū)的耕地保護任務(wù)，以緩解區(qū)域性的用地矛盾，符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況。但其中呈貢縣耕地保護指標過低、晉寧縣過高。富源縣、師宗縣、華坪縣、江城縣、雙江縣、云縣等77個縣耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)大于1、耕地壓力指數(shù)小于1，說明這些縣的耕地壓力指數(shù)不高、規(guī)劃指標可實現(xiàn)程度較好，這些縣下達的耕地保護指標與實際情況基本相適應(yīng)，其占全省129個縣總數(shù)的59.7%。景洪市、勐臘縣、思茅區(qū)、寧洱縣等38個縣的耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)小于等于1、耕地壓力指數(shù)小于1，說明在這些地區(qū)，下達的耕地保護任務(wù)超過了當(dāng)?shù)貙嶋H需求，也超過了當(dāng)?shù)貙嵱械母孛娣e，規(guī)劃指標實現(xiàn)難度很大，規(guī)劃指標下達與實際情況存在較大的差異。

表1 云南省各州市2009年耕地壓力指數(shù)表Tab.1 The land pressure index of various state cities in Yunnan province in 2009

圖2 云南省各州市耕地壓力指數(shù)分布圖Fig.2 The land pressure index map of various state cities in Yunnan province

4 結(jié)論與建議

由于土地利用總體規(guī)劃耕地保有量指標下達和耕地可實現(xiàn)程度的脫節(jié)，造成了2020年耕地規(guī)劃指標與2009年耕地現(xiàn)狀面積、當(dāng)?shù)貙嶋H耕地需求之間存在一定的差異。從總體看，通過耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)指數(shù)、耕地壓力指數(shù)以及二者的對比分析得出：全省129個縣中約89個縣的耕地規(guī)劃指標下達與當(dāng)?shù)貙嶋H情況之間是相協(xié)調(diào)適應(yīng)的。但景洪市、思茅區(qū)、晉寧縣等約40個縣的耕地保有量指標下達不夠合理，指標實現(xiàn)存在一定的困難。由于全省2009年耕地面積與2020年耕地規(guī)劃指標相比有較大的空間，可以針對實際情況對全省耕地保有量指標進行適度調(diào)整。調(diào)整應(yīng)優(yōu)先在各州市內(nèi)部進行平衡，如昆明市晉寧縣耕地保護任務(wù)高于耕地實際面積、呈貢縣指標遠低于實際面積，因此在本市內(nèi)調(diào)整完全能夠?qū)崿F(xiàn)；而對于部分州市，如西雙版納州全州耕地保護指標無法實現(xiàn)，必須在全省范圍內(nèi)進行平衡。

調(diào)整耕地保有量指標，特別是增加耕地保護任務(wù)的地區(qū)，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)呐涮状胧?，以提高地方積極性。對于這些地區(qū)可以適當(dāng)追加一部分建設(shè)用地指標，這些指標可以從各級預(yù)留指標中進行解決，也可以從降低耕地保護任務(wù)的縣中進行酌量扣減；或者采取經(jīng)濟補償?shù)绕渌胧?，提高這些地區(qū)耕地保有量指標的可實現(xiàn)程度。

建議在征得國土資源部同意后，由云南省人民政府組織對全省耕地保護任務(wù)進行局部調(diào)整。調(diào)整工作可按照以下步驟進行：首先由云南省國土資源廳組織調(diào)研，詳細查明各縣市耕地保護任務(wù)實現(xiàn)的可能性、難度和要求；各州市人民政府組織編制州市內(nèi)耕地保護任務(wù)局部調(diào)整初步方案，州市內(nèi)能夠平衡的必須在州市內(nèi)解決；其次省國土資源廳根據(jù)各州市耕地保護任務(wù)調(diào)整情況，編制州市級間調(diào)整方案并報省政府批準；各州市政府根據(jù)州市間調(diào)整方案，調(diào)整各縣（市、區(qū)）耕地保護任務(wù)；最后省國土廳匯總各州市和縣（市、區(qū)）耕地保護任務(wù)，上報省政府批準；省政府將調(diào)整之后的各級耕地保護任務(wù)報國土資源部備案。

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