鮑 謙，黃碩琳

（上海海洋大學(xué)海洋科學(xué)學(xué)院 上海 201306）

中國(guó)漁民“失?！爆F(xiàn)狀的分析研究＊

鮑 謙，黃碩琳

（上海海洋大學(xué)海洋科學(xué)學(xué)院 上海 201306）

近幾年隨著中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的崛起，漁民“失?！奔觿。S護(hù)“失?！睗O民的合法權(quán)益對(duì)健全法制，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。根據(jù)2002—2010年《海域使用管理公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)全國(guó)每年確權(quán)漁業(yè)用海面積、漁業(yè)用海項(xiàng)目和其他項(xiàng)目用海面積的分析來說明我國(guó)漁民“失?！钡默F(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)。

漁業(yè)用海；其他項(xiàng)目用海；漁民“失?！?；現(xiàn)狀分析

漁業(yè)是中國(guó)農(nóng)業(yè)的重要組成部分，根據(jù)中國(guó)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，過去幾年中國(guó)水產(chǎn)品的進(jìn)出口總額呈逐年上升的趨勢(shì)，2010年水產(chǎn)品進(jìn)出口總額突破200億美元，水產(chǎn)品的進(jìn)出口總額占農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口總額的30%左右，因此漁業(yè)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)的影響不可忽視。然而以漁業(yè)為生的漁民賴以生存的海域卻逐年減少，“失?！睗O民已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)亟須給予關(guān)注的新的弱勢(shì)群體。

根據(jù)每年的《海域使用管理公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析近年來我國(guó)漁民的“失?！爆F(xiàn)狀。需要指出的是，這里的“?！备鶕?jù)《海域使用管理法》第二條：“本法所稱海域，是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域3個(gè)月以上的排他性用?；顒?dòng)，適用本法?！绷硗膺€需要說明的是，《海域使用管理公報(bào)》的漁業(yè)用海的統(tǒng)計(jì)不包括捕撈用海面積。

1 漁業(yè)用海的現(xiàn)狀分析

根據(jù)國(guó)家海洋局的《海域使用管理公報(bào)》（2002—2010）的數(shù)據(jù)繪制我國(guó)每年確權(quán)漁業(yè)用海變化趨勢(shì)（圖1）。從圖1中可以直觀地發(fā)現(xiàn)除2005年漁業(yè)用海面積大幅度增加以外，2005年以前和2005年以后我國(guó)每年確權(quán)的漁業(yè)用海面積呈逐年減少的趨勢(shì)。相對(duì)于2005年來說，2006—2010年漁業(yè)用海面積分別減少48 830.96hm2、19 951.39hm2、42 638.94hm2、90 991.42hm2、77 316.36hm2，其中2009年和2010年漁業(yè)用海面積只占2005年的61.9%和67.6%。

圖1 2002—2010年我國(guó)每年確權(quán)漁業(yè)用海變化趨勢(shì)

但是從2009年起把養(yǎng)殖用海和增殖用海分為圍海養(yǎng)殖用海和開放式養(yǎng)殖用海。所謂的開放式養(yǎng)殖用海一般認(rèn)為是采用筏式、網(wǎng)箱、底播或以人工投苗、自然增殖海洋底棲生物等形式進(jìn)行增養(yǎng)殖生產(chǎn)的用海。為了便于比較分析，在這里把養(yǎng)殖用海和增殖用海，圍海養(yǎng)殖用海和開放式養(yǎng)殖用海統(tǒng)一合并為漁業(yè)的增養(yǎng)殖用海。

從2007—2010年漁業(yè)增養(yǎng)殖用海變化圖（圖2）中我們可以發(fā)現(xiàn)，從2007年開始增養(yǎng)殖用海面積呈減少趨勢(shì)，2009年達(dá)到最低值，相對(duì)于2007年而言，2009年增養(yǎng)殖用海面積減少71 747.91hm2，減少33%，減少幅度較大；2010年增養(yǎng)殖面積稍有上升，減少56 742.41hm2，減少26.2%。

圖2 2007—2010年漁業(yè)增養(yǎng)殖用海變化趨勢(shì)

從2007—2010年漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和人工魚礁用海變化趨勢(shì)圖（圖3）可以看出：從2007年開始，人工魚礁用海面積大幅度減少，2009年人工魚礁的用海面積不到2007年人工魚礁面積的1/3。漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海明顯增多，2009年的漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海面積是2007年的5倍還多。2010年漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施又大幅度的回落，2010年的漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海比2009年減少1 520.04hm2，僅占2009年的30%。

圖3 2007—2010年漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和人工魚礁用海變化趨勢(shì)

2 其他項(xiàng)目用海的現(xiàn)狀分析

其他項(xiàng)目用海是指除漁業(yè)用海之外的項(xiàng)目用海，主要包括造地工程用海、排污傾倒用海、海底工程用海、旅游娛樂用海、交通運(yùn)輸用海和工礦用海。

2007年對(duì)中國(guó)海域使用管理具有重要意義的1年，是海域使用管理的轉(zhuǎn)折年。2007年海域物權(quán)制度在《物權(quán)法》中得到確立，海域使用權(quán)被確立為基本的用益物權(quán)。2007年我國(guó)全面規(guī)范海洋功能區(qū)劃的編制、審批、修改和實(shí)施工作，出臺(tái)了《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》，新修訂了《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》。

2007年是全國(guó)確權(quán)工業(yè)用海面積的拐點(diǎn)，工業(yè)用海從2004年開始逐年下降并達(dá)到了最低值，但從2007年開始工業(yè)用海面積成幾何倍數(shù)增加，2010年工業(yè)用海面積已是2007年的9倍。從2002年開始造地工程用海面積逐年增加，到2007年達(dá)到最高值，2007年以后又大幅度減少，2010年的造地用海與2002年基本持平。交通運(yùn)輸用海在2007年以前基本呈減少趨勢(shì)，但在2007年呈增加趨勢(shì)，到2009年已是2007年的2倍還多。旅游娛樂用海在2007年以前也呈減少趨勢(shì)，2007年以后逐年上升，而且幅度較大，2010年旅游娛樂用海是2007年的4倍還多。排污傾倒入海和海底工程用海面積一樣，除了2004年以外，2007年到達(dá)最高值，之后呈減少趨勢(shì)。2010年僅為2007年的5%，減少幅度較大。

3 漁民“失?！爆F(xiàn)狀分析

3.1 從漁業(yè)用海分析漁民“失海”

根據(jù)國(guó)家海洋局2005—2010年每年確權(quán)漁業(yè)用海統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，相對(duì)于2005年，2006—2010年漁業(yè)確權(quán)用海面積分別減少48 830.96hm2、19 951.39hm2、42 638.94hm2、90 991.42hm2和77 316.36hm2，減少的海域即漁民失去的海域，由此繪制漁民“失?！弊兓厔?shì)圖（圖4）。

圖4 2005—2010年確權(quán)漁業(yè)用海面積變化趨勢(shì)

從圖4我們可以發(fā)現(xiàn)，漁民“失?！笨傮w上呈加劇上升的趨勢(shì)。2007年“失?！爆F(xiàn)象較輕，2009年的“失?！泵娣e是2007年的4倍多。是2008年的近2倍，2010年“失海”有所改善。

3.2 從其他項(xiàng)目用海分析漁民“失?！?/h3>

由于其他項(xiàng)目用海的增多從側(cè)面加劇了漁民“失?！钡默F(xiàn)象。當(dāng)然致使?jié)O民“失?！钡脑蛴泻芏?，在這里我們主要從海域使用的角度來談。由于目前尚無法估計(jì)出其他項(xiàng)目用海致使“失?！睖?zhǔn)確數(shù)據(jù)，因此在這里通過相關(guān)事實(shí)案例說明當(dāng)前漁民“失?！钡膰?yán)峻性。根據(jù)《海域使用管理公報(bào)》［1］，包括下列用海項(xiàng)目。

（1）交通運(yùn)輸用海：是指為滿足港口、航運(yùn)、路橋等交通需要所使用的海域。包括港口用海、航道、錨地和路橋用海。據(jù)調(diào)查，浙江洋山深水港全部建成后，港區(qū)同時(shí)可停靠10萬～20萬噸級(jí)國(guó)內(nèi)外巨輪50余艘。眾多巨輪停泊用海及晝夜不停地進(jìn)出港區(qū)等動(dòng)態(tài)性用海面積非常巨大?？梢哉f，浙北漁場(chǎng)的嵊泗海域?qū)⒊蔀閲?guó)內(nèi)外巨輪進(jìn)出各港區(qū)的航行通道和停泊錨地，導(dǎo)致漁民無法進(jìn)行捕撈等生產(chǎn)作業(yè)而“失海”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，洋山港開港后，整個(gè)航道就都不能搞漁業(yè)生產(chǎn)，舟山漁場(chǎng)的39%按規(guī)定已不能作業(yè)［2］。

（2）海底工程用海：是指建設(shè)海底工程設(shè)施所使用的海域。包括電纜管道用海、海底隧道用海和海底倉(cāng)儲(chǔ)用海。據(jù)了解，目前國(guó)內(nèi)與國(guó)際海底通信光纜就有9條（如，中日光纜、中美光纜、環(huán)球光纜、歐亞光纜等），按海底通信光纜保護(hù)性用海要求規(guī)定，每條光纜的左右兩側(cè)各1nmile內(nèi)不允許船只拋錨和進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)而導(dǎo)致“失?！保?］。

（3）排污傾倒用海：是指用來排放污水和傾廢的海域。包括污水排放用海和廢物傾倒用海。國(guó)家雖規(guī)定排污區(qū)和傾廢區(qū)等，但很多排污超標(biāo)造成環(huán)境污染而導(dǎo)致漁民“失?！?。2004年3月，沱江遭受罕見的重大污染，根據(jù)監(jiān)測(cè)沱江金堂－內(nèi)江段水質(zhì)狀況一直全部屬于劣Ⅴ類狀態(tài)，氨氮超標(biāo)達(dá)50倍。水域污染造成江河天然魚類和人工養(yǎng)殖魚類死亡77.87萬kg，經(jīng)濟(jì)損失2 621.02萬元［3］。

（4）工礦用海：是指開展工業(yè)生產(chǎn)及勘探開采礦產(chǎn)資源所使用的海域。包括鹽業(yè)用海、臨海工業(yè)用海、固體礦產(chǎn)開采用海和油氣開采用海。2003年末，山東煙臺(tái)開發(fā)區(qū)共有各類養(yǎng)殖用海面積約11 333.33hm2，撈漁船1 524艘，從事養(yǎng)殖、捕撈的漁民達(dá)4 000余人，年漁業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值12.9億元。近年來，隨著大宇造船、煙臺(tái)西港、海濱路西延等用海項(xiàng)目的相繼開工建設(shè)，開發(fā)區(qū)對(duì)應(yīng)海域內(nèi)約6 666.67hm2養(yǎng)殖用海被征用，700余艘養(yǎng)殖、捕撈漁船因此報(bào)廢，2 000余名養(yǎng)殖、捕撈人員需棄海上岸。目前，全區(qū)逾1/2的傳統(tǒng)養(yǎng)殖海域已被工程項(xiàng)目占用，1/3的捕撈漁船因此無法再出海作業(yè)［4］。

（5）圍海造地用海：是指在沿海筑堤圍割灘涂和港灣，并形成土地的工程用海。包括城鎮(zhèn)建設(shè)用海、圍墾用海和工程項(xiàng)目建設(shè)用海。2003年4月16日晚，中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》報(bào)道了大連市金州區(qū)園藝村蝦場(chǎng)被占，建設(shè)高爾夫球場(chǎng)的事件，致使蝦場(chǎng)附近約133.33hm2灘涂被占，導(dǎo)致大量漁民失去生活來源［5］。

（6）旅游娛樂用海：是指開發(fā)利用濱海和海上旅游資源，開展海上娛樂活動(dòng)所使用的海域。包括旅游基礎(chǔ)設(shè)施用海、海水浴場(chǎng)和海上娛樂用海。由于旅游娛樂用海是貫徹國(guó)家加快漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策，解決“失?！睗O民的重要渠道，暫不納入漁民“失?！钡姆懂?。

4 討論

4.1 開放式養(yǎng)殖用海和人工魚礁用海

開放式養(yǎng)殖用海是未來養(yǎng)殖用海乃至海域使用的一種趨勢(shì)，根據(jù)《2009年海域使用管理公報(bào)》顯示，廣東省開放式養(yǎng)殖用海占主要確權(quán)海域面積的96.52%，遼寧省開放式養(yǎng)殖用海占主要用海面積達(dá)91.86%，江蘇為84.12%，山東為82.94%等，可以看到國(guó)家對(duì)養(yǎng)殖用海正在積極地規(guī)劃當(dāng)中，養(yǎng)殖用海的使用正朝著更加多樣化、開放化、科技化和可持續(xù)化發(fā)展的方向邁進(jìn)。但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，沿海各地狀況還存在差異。河北省填海造地用海面積占主要確權(quán)用海面積高達(dá)71.79%，開放式養(yǎng)殖用海僅為18.96%；廣西壯族自治區(qū)填海造地用海面積占總確權(quán)海域面積也高達(dá)46.49%，天津市為42.75%等。填海造地占用了漁民祖祖輩輩賴以為生的海域，“失海”漁民的權(quán)益保障與生計(jì)問題值得我們探討。

近年來，人工魚礁用海面積的減少也值得我們?nèi)ド钏?，因?yàn)槿斯~礁是一種漁業(yè)資源增殖與保護(hù)的綜合措施。人工魚礁建設(shè)是一項(xiàng)海洋生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工程；是陸源固體廢棄物凈化工程［6］；可以緩解底拖網(wǎng)漁船對(duì)海底的破壞，投放人工魚礁可以阻止底拖網(wǎng)作業(yè)，防止海底出現(xiàn)“荒漠化”；優(yōu)化漁業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)；有利于海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展海洋旅游業(yè)等諸多優(yōu)點(diǎn)，具有誘人的利潤(rùn)空間和廣闊的市場(chǎng)前景。

4.2 漁民“失海”問題

占地球表面近71%的海洋蘊(yùn)含著巨大的海洋生物資源、海底礦產(chǎn)資源、海水資源、海洋能源和海洋空間資源等。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，向海洋進(jìn)軍成為必然。

在全面向海洋進(jìn)軍的時(shí)候，必然會(huì)導(dǎo)致漁民的“失海”，這就像中國(guó)城市化建設(shè)過程中一樣，大量農(nóng)田變廠房。然而不同的是，農(nóng)民失去土地可以得到政府相應(yīng)的補(bǔ)償，雖然漁民也作為大農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，但一切惠農(nóng)政策卻與漁民無緣。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，漁民“失?！焙蟮难a(bǔ)償機(jī)制、保險(xiǎn)制度、人員安排、教育等一系列問題需要深入細(xì)致的研究。由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府更是做法不一，漁民“失海”問題需要國(guó)家和社會(huì)給予更多的關(guān)心和幫助。

5 總結(jié)與建議

《海域使用管理法》施行以后，我國(guó)每年確權(quán)漁業(yè)用海面積基本呈減少趨勢(shì)，其他項(xiàng)目用海的增多從側(cè)面加劇了漁民的“失?！?。

優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大開放式養(yǎng)殖用海的面積。面對(duì)漁民“失?！钡募觿。覀冃枰鲳B(yǎng)殖更優(yōu)質(zhì)、高附加值的魚類，加快人工魚礁工程的建設(shè)。在工礦用海、交通運(yùn)輸用海都大幅度增加的同時(shí)也要考慮漁業(yè)，積極發(fā)展旅游娛樂用海，減少造地工程用海。要考慮構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋開發(fā)與海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式。

面對(duì)中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，漁民可以“失海”，但應(yīng)建立系統(tǒng)的、科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制、社會(huì)保險(xiǎn)制度、就業(yè)安排、教育、醫(yī)療等一系列制度的建立，消除“失?！睗O民的后顧之憂，盡快建立漁業(yè)權(quán)制度，增加確權(quán)海域的面積。

［1］ 國(guó)家海洋局.海域使用管理公報(bào)［R］.2002－2010.

［2］ 楊國(guó)祥.“失海”漁民權(quán)益保障問題的調(diào)查與對(duì)策［J］.政策瞭望，2006（10）：27－29.

［3］ 孫憲忠.中國(guó)漁業(yè)權(quán)研究［M］.北京：法律出版社，2006：343.

［4］ 宋希和，董永江，于麗，等.對(duì)失海漁民增收問題的幾點(diǎn)思考［J］.水產(chǎn)科技情報(bào)，2010（1）：40－43.

［5］ 孫憲忠.中國(guó)漁業(yè)權(quán)研究［M］.北京：法律出版社，2006：425－426.

［6］ 張劍誠(chéng)，于金海，王吉橋，等.人工魚礁建設(shè)研究現(xiàn)狀［J］.水產(chǎn)科學(xué)，2004（11）：27－30.

上海教育委員會(huì)085項(xiàng)目（海洋經(jīng)濟(jì)）.