伍善慶 高 毅 伍錦姑 臧玲玲

淺議憑《海域使用權(quán)證書》實(shí)施基本建設(shè)管理
——以樂清市為例

伍善慶 高 毅 伍錦姑 臧玲玲

海域使用權(quán)在《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）中被列入用益物權(quán)，與土地使用權(quán)具有同等的法律權(quán)利。長期以來，由于對海域使用權(quán)法律地位和作用的認(rèn)識不足，不僅導(dǎo)致了在《海域使用權(quán)證書》確定范圍上的建（構(gòu)）筑物領(lǐng)不到房屋產(chǎn)權(quán)權(quán)屬證書，也導(dǎo)致了這部分建（構(gòu)）筑物的建設(shè)工程管理缺位，存在著很大的安全隱患和無序無度建設(shè)及建設(shè)配套費(fèi)流失等現(xiàn)象。我國是一個海洋資源豐富和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的國家，海洋經(jīng)濟(jì)在國民生產(chǎn)總值中的比重每年都呈上升趨勢，但在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和矛盾也日益增多。如，填海建設(shè)項(xiàng)目的《海域使用權(quán)證書》換發(fā)不了國有土地使用權(quán)證，《海域使用權(quán)證書》確定范圍上的建（構(gòu)）筑物沒有納入基本建設(shè)管理范疇進(jìn)行管理，用海項(xiàng)目上的建（構(gòu)）筑物領(lǐng)不到房屋產(chǎn)權(quán)證等。這些問題的解決程度，都將直接關(guān)系到當(dāng)?shù)睾Ｑ蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展以及貫徹落實(shí)《物權(quán)法》和《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）的工作力度。

以樂清市為例，經(jīng)過深入調(diào)查研究，筆者認(rèn)為，要解決當(dāng)前用海建設(shè)中的管理問題，應(yīng)做好三個方面的協(xié)調(diào)處理工作：一是填海方式用海建設(shè)項(xiàng)目的《海域使用權(quán)證書》換發(fā)國有土地使用權(quán)證，二是憑《海域使用權(quán)證書》實(shí)施基本建設(shè)管理，三是依據(jù)《海域使用權(quán)證書》進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)登記。

樂清市總體情況

樂清市東臨樂清灣，與玉環(huán)、洞頭兩縣隔海相望，南隔甌江口海域與溫州市區(qū)相望，西、北、東北分別與永嘉縣、臺州市黃巖區(qū)、溫嶺市接壤。全市陸地面積1174平方千米，海域面積270平方千米；市域界線內(nèi)海島8.5個，其中無居民海島5.5個，有居民海島3個；另有飛地島10個；海岸線總長約193.3千米，其中陸地海岸線長157.2千米，海島岸線長36.1千米。

自1997年成立樂清市海洋管理局以來，樂清市的海域使用納入了政府管理的范圍，特別是2002年1月1日《海域法》實(shí)施后，海洋管理工作和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是進(jìn)入了一個新階段，緊抓海洋環(huán)保和海域使用兩條主線，認(rèn)真執(zhí)行國家海洋法律、法規(guī)和政策，嚴(yán)格執(zhí)行海洋管理“三項(xiàng)基本制度”（即海洋功能區(qū)劃制度、海域使用許可制度、海域有償使用制度）。2010年全市海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值181.34億元，十年間增長了近11倍；海洋經(jīng)濟(jì)增加值85.32億元，在全市國民生產(chǎn)總值的比例已由2001年的10.46%上升到2010年的16.88%，海洋經(jīng)濟(jì)已成為樂清市新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

《海域法》第三條規(guī)定：單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。依照法律規(guī)定，單位和個人取得海域使用權(quán)有三種方式，即向海洋行政主管部門申請取得、通過招標(biāo)方式取得和通過拍賣方式取得。樂清市的海域使用權(quán)取得方式均為申請審批。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2010年6月底，用海方式有填海的建設(shè)項(xiàng)目用海46宗，在《海域使用權(quán)證書》確權(quán)范圍上搞建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)的用海企業(yè)48家，而這些建（構(gòu)）筑物都沒有經(jīng)過規(guī)劃審批和竣工驗(yàn)收，也沒有取得房屋產(chǎn)權(quán)證，在權(quán)益方面得不到法律保障；由于沒有納入基本建設(shè)管理，還存在著安全質(zhì)量問題；另外，在銀行貸款抵押額度方面也不如國有土地使用權(quán)，抵押數(shù)額差距較大，用海單位反映強(qiáng)烈。

有關(guān)《海域使用權(quán)證書》換發(fā)國有土地使用權(quán)證的探討

我國的土地資源短缺，工業(yè)用地供需矛盾突出，利用海域資源搞基本建設(shè)是沿海地區(qū)有效拓展用地發(fā)展空間的途徑之一。但由于目前樂清市對《海域使用權(quán)證書》換發(fā)國有土地使用權(quán)證的銜接沒有明確意見，一直以來，這一問題成了發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的一道障礙和難題。盡管《海域法》對《海域使用權(quán)證書》換發(fā)國有土地使用權(quán)證作了規(guī)定，但國土部門對此一直存有不同說法，如，認(rèn)為填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后應(yīng)該按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，即先收回海域使用權(quán)，再進(jìn)行招拍掛，方可取得國有土地使用權(quán)。而這種做法不僅損害了原海域使用權(quán)人的權(quán)益，也不符合《物權(quán)法》對海域使用權(quán)依法受法律保護(hù)的規(guī)定。

我國《海域法》第三十二條第二款規(guī)定：“海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)?！贝藯l規(guī)定了縣級以上人民政府土地行政主管部門接到原海域使用權(quán)人要求進(jìn)行土地登記的申請后，按照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的土地審批權(quán)限，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的縣級以上人民政府進(jìn)行登記造冊，將海域使用權(quán)換為國有土地使用權(quán)證；在換發(fā)過程中不應(yīng)附加任何滅失原使用權(quán)人權(quán)利的條件，通俗一點(diǎn)講，只是管理機(jī)關(guān)行政管理權(quán)力的轉(zhuǎn)移變更，原使用權(quán)人的權(quán)益不應(yīng)發(fā)生變更。

《物權(quán)法》第一百二十二條規(guī)定：“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)”?？v觀我國現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)，《海域使用權(quán)證書》與土地使用權(quán)證的法律地位是同等的，即同是管理國土資源的一種權(quán)屬證書；且通過填海形成的土地不受現(xiàn)有土地指標(biāo)控制，也沒有納入土地指標(biāo)管理的范疇，現(xiàn)有土地管理的法律法規(guī)對此也沒有作明確的禁止規(guī)定。因此，直接將《海域使用權(quán)證書》換發(fā)成國有土地使用權(quán)證是可行的，也是法律規(guī)定的要求，只需將其中的換發(fā)流程進(jìn)行明確和規(guī)范，就可在實(shí)際工作中操作了。

據(jù)筆者了解，我國許多地方政府對《海域使用權(quán)證書》換發(fā)國有土地使用權(quán)證的問題都出臺了相關(guān)規(guī)定，有的制定地方性法規(guī)加以解決，有的下發(fā)文件加以完善。在眾多解決這個問題的做法中，海南省政府出臺的政策很值得樂清市借鑒。海南省人民政府在給該省國土環(huán)境資源廳《關(guān)于海域使用權(quán)證換發(fā)國有土地使用權(quán)證有關(guān)問題的批復(fù)》中規(guī)定：“1、政府通過招標(biāo)拍賣方式出讓海域使用權(quán)，…填海形成的土地可直接換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，…海域取得成本和填海成本視為繳納土地出讓金，不再收取土地出讓金。2、政府組織實(shí)施填海項(xiàng)目形成的土地，應(yīng)由政府土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)行收購，按規(guī)劃直接認(rèn)定為建設(shè)用地，以招拍掛方式出讓土地使用權(quán)。3、基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目因項(xiàng)目需要獲得批準(zhǔn)的海域使用權(quán)，項(xiàng)目業(yè)主填海形成的土地可根據(jù)企業(yè)要求，按兩種情況處理：一是按劃撥土地辦理換證手續(xù)，辦理手續(xù)時(shí)不繳納土地出讓金，但是今后轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或改變土地用途時(shí)則要補(bǔ)繳土地出讓金。二是按協(xié)議出讓土地辦理換證手續(xù)，并繳納土地出讓金，出讓金按市場評估地價(jià)扣除海域使用金和實(shí)際投入的填海成本計(jì)算。4、在《海域使用管理法》和《海南省實(shí)施〈中華人民共和國海域使用管理法〉辦法》頒布實(shí)施前已獲政府批準(zhǔn)取得海域使用權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目形成的土地，按原批準(zhǔn)條件以協(xié)議出讓方式辦理換證手續(xù)，并繳納土地出讓金。出讓金按驗(yàn)收土地當(dāng)?shù)氐幕鶞?zhǔn)地價(jià)扣除海域使用金和實(shí)際投入的填海成本計(jì)算?！焙Ｄ鲜〉囊?guī)定對樂清市做好填海項(xiàng)目《海域使用權(quán)證書》換發(fā)國有土地使用權(quán)證提供了很好的政策參考依據(jù)。

對海上建筑物、構(gòu)筑物進(jìn)行房產(chǎn)登記的有關(guān)問題探討

隨著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化，現(xiàn)有的用海方式也呈現(xiàn)多樣性，除圍填海項(xiàng)目上有建（構(gòu)）筑物外，旅游、娛樂等非圍填海用海項(xiàng)目上也有海上建（構(gòu)）筑物。由于海上建設(shè)建（構(gòu)）筑物和海域管理工作起步至目前還只有十余年，以致對于海上建（構(gòu)）筑物的管理沒有陸地管理那樣規(guī)范有序，出現(xiàn)了對用海項(xiàng)目基本建設(shè)管理的缺位。這不僅存在很大的安全隱患，也導(dǎo)致用海單位（人）的用海權(quán)益由于不能進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)登記而得不到完全的法律保障。

目前樂清市房產(chǎn)管理部門對房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證的主要依據(jù)是土地使用權(quán)證和規(guī)劃建設(shè)部門的建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等相關(guān)文件及房屋竣工驗(yàn)收資料（包括消防驗(yàn)收和環(huán)?！叭瑫r(shí)”驗(yàn)收等），而對于在《海域使用權(quán)證書》確權(quán)范圍上的房屋等建（構(gòu)）筑物的房產(chǎn)登記還是一片空白，這與《物權(quán)法》將海域使用權(quán)列為用益物權(quán)的立法精神不符。我國的國土面積由陸地國土和海洋國土兩大部分組成，分別由《土地管理法》和《海域法》對其進(jìn)行國土資源的空間管理；土地使用權(quán)和海域使用權(quán)應(yīng)屬同一等級的權(quán)屬管理，具有同等的法律地位，《物權(quán)法》中將海域使用權(quán)列入用益物權(quán)，更是明確了這種同等法律地位的關(guān)系。對用海項(xiàng)目上的建（構(gòu)）筑物進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)登記是貫徹《物權(quán)法》、維護(hù)用海單位（人）合法權(quán)益的亟須解決的問題。

憑《海域使用權(quán)證書》實(shí)行基本建設(shè)管理的建議

加強(qiáng)對利用海域資源進(jìn)行基本建設(shè)的管理，維護(hù)依法取得《海域使用權(quán)證書》用海人的合法權(quán)益，對于貫徹《物權(quán)法》，推動海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，都具有十分重要的積極意義。為將用海項(xiàng)目上的建（構(gòu)）筑物納入基本建設(shè)管理范疇，并進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)登記，提出如下建議。

規(guī)劃建設(shè)和沿海鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）要將沿海開發(fā)建設(shè)納入城市總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制范圍，依據(jù)海洋功能區(qū)劃做好相關(guān)規(guī)劃編制工作，為科學(xué)管理海上基本建設(shè)項(xiàng)目奠定規(guī)劃基礎(chǔ)。

明確職責(zé)、做好用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目管理。利用海域資源實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海進(jìn)行臨港工業(yè)、旅游娛樂、城鎮(zhèn)建設(shè)等涉及房屋建設(shè)的基本建設(shè)是緩解土地供需矛盾的重要途徑，能有效拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，有關(guān)部門應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，深入研究現(xiàn)有法律、法規(guī)和政策，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，積極探索對用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的管理。用海基本建設(shè)項(xiàng)目管理涉及部門的主要職責(zé)有：發(fā)改部門負(fù)責(zé)對用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)或備案；經(jīng)貿(mào)部門負(fù)責(zé)對技術(shù)改造項(xiàng)目用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)或備案；海洋部門負(fù)責(zé)對用海基本建設(shè)項(xiàng)目的功能區(qū)劃符合性進(jìn)行審查，海岸或海洋工程環(huán)評的審核或核準(zhǔn)，與上級主管部門對接做好海域使用論證評審和出具用海預(yù)審意見，受理用海申請并上報(bào)有審批權(quán)的人民政府審批，協(xié)助辦理用海許可和填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理等手續(xù)；規(guī)劃建設(shè)部門負(fù)責(zé)對用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址、建設(shè)用地（海）規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建設(shè)工程施工許可證及竣工驗(yàn)收手續(xù)的辦理；環(huán)保部門負(fù)責(zé)對用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目海岸工程環(huán)評的審批；消防部門負(fù)責(zé)對用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的消防設(shè)計(jì)審查和消防驗(yàn)收等手續(xù)；房產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)對用海基本建設(shè)項(xiàng)目的房屋產(chǎn)權(quán)登記等手續(xù)，其他涉海管理部門根據(jù)職能，依法依規(guī)辦理相關(guān)手續(xù)。

規(guī)范用海基本建設(shè)項(xiàng)目的審批流程。用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的審批流程原則上應(yīng)按下列步驟辦理：用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目由項(xiàng)目建設(shè)單位（業(yè)主）提出建設(shè)申請，發(fā)改（或經(jīng)貿(mào)）部門負(fù)責(zé)對用?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目建設(shè)書（報(bào)告）進(jìn)行受理審批或備案，并視項(xiàng)目情況向相關(guān)部門發(fā)函聯(lián)系、征求意見；海洋部門對用海項(xiàng)目海洋功能區(qū)劃符合性進(jìn)行審查，規(guī)劃建設(shè)部門進(jìn)行規(guī)劃選址（劃定紅線）；海洋、環(huán)保部門根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)類型分類按海岸工程或海洋工程環(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行審批、核準(zhǔn)；海洋部門與上級主管部門對接協(xié)助做好海域使用論證專家評審和出具用海預(yù)審意見手續(xù)；規(guī)劃建設(shè)部門出具用海規(guī)劃選址意見書和設(shè)計(jì)審查意見，消防部門出具消防設(shè)計(jì)審查意見；發(fā)改部門（或經(jīng)貿(mào)部門）對項(xiàng)目進(jìn)行初步設(shè)計(jì)和可行性研究批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或備案，并下達(dá)年度投資計(jì)劃文件；海洋部門受理用海申請，并上報(bào)有審批權(quán)的人民政府審批，協(xié)助辦理用海許可和核發(fā)《海域使用權(quán)證書》手續(xù)；規(guī)劃建設(shè)部門依據(jù)《海域使用權(quán)證書》辦理建設(shè)用地（海）規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建設(shè)工程施工許可證；海洋部門協(xié)助做好對填海項(xiàng)目竣工海域使用的竣工驗(yàn)收工作；規(guī)劃建設(shè)部門組織發(fā)改、海洋、環(huán)保、消防（也可單獨(dú)驗(yàn)收）等相關(guān)部門進(jìn)行用海項(xiàng)目建設(shè)工程竣工驗(yàn)收，形成竣工驗(yàn)收文件；房產(chǎn)管理部門根據(jù)竣工驗(yàn)收文件和《海域使用權(quán)證書》等相關(guān)證明材料辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。

探索海域使用權(quán)的取得方式。目前的海域使用權(quán)取得有申請與審批、招、拍、掛等方式，而在實(shí)踐中，僅以這幾種方式取得海域使用權(quán)還不能完全適應(yīng)市場對用海的需求。主要原因有：采用申請與審批方式取得海域使用權(quán)，不能體現(xiàn)國家海域資源利益的最大化，容易導(dǎo)致國有資源性資產(chǎn)流失；采用招、拍、掛等方式取得海域使用權(quán)，需由海洋部門做好項(xiàng)目包裝，制訂招、拍、掛方案，而招、拍、掛前的海域論證、環(huán)評和海域?qū)徟^程較為繁瑣，在實(shí)踐中效率不高，也難以操作。為防止海域國有資源性資產(chǎn)流失，又利于招商引資、提高項(xiàng)目審批效率，建議由政府開發(fā)建設(shè)管理單位或政府授權(quán)指定的單位，采用海域使用申請權(quán)的招、拍、掛方式引入用海企業(yè)和項(xiàng)目，通過市場競爭機(jī)制，確定用海申請人，再按照申請與審批的方式辦理用海項(xiàng)目基本建設(shè)審批手續(xù)。

完善用海項(xiàng)目基本建設(shè)辦理《房屋產(chǎn)權(quán)證》后的抵押、轉(zhuǎn)讓和注銷手續(xù)。根據(jù)國家海洋局《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第四十條第三款：“海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，其固定附屬用海設(shè)施隨之轉(zhuǎn)讓。固定附屬用海設(shè)施轉(zhuǎn)讓時(shí)，其使用范圍內(nèi)的海域使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓?！焙褪≌k公廳《關(guān)于開展海域使用權(quán)抵押貸款工作的意見》第三條第三款：“以海域使用抵押的，該海域上的建筑物、構(gòu)筑物一并評估抵押；以海域上建筑物、構(gòu)筑物抵押的，該海域的海域使用權(quán)一并評估抵押”的文件精神，依據(jù)《海域使用權(quán)證書》辦理《房屋產(chǎn)權(quán)證》后的有關(guān)抵押、轉(zhuǎn)讓、注銷手續(xù)建議如下：《海域使用權(quán)證書》抵押時(shí)《房屋產(chǎn)權(quán)證》一并抵押，《房屋產(chǎn)權(quán)證》抵押時(shí)《海域使用證書》一并抵押；海域使用權(quán)或海上建（構(gòu)）筑物轉(zhuǎn)讓，先辦理海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，憑海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)辦理房屋產(chǎn)權(quán)變更登記手續(xù)；海域使用權(quán)注銷，房屋產(chǎn)權(quán)證隨之注銷。

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，隨著科學(xué)技術(shù)的提高和海洋經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，用海基本建設(shè)項(xiàng)目將日益增多。為科學(xué)合理利用海洋資源發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，扎實(shí)有效解決海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海域使用管理過程中的突出問題和矛盾，依據(jù)《海域使用權(quán)證書》實(shí)施基本建設(shè)管理不失為一行之有效的方法。它不僅能防范用海過程中的安全問題，建立有序、規(guī)范的用海基本建設(shè)秩序，更是貫徹《物權(quán)法》和《海域法》促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的需要。