/孫仕祺 牛衛(wèi)利

“官員承諾”的困境

/孫仕祺 牛衛(wèi)利

近年來，任職承諾在中國大地上刮起了一陣新風。圖為今年4月杭州建德市28位新一屆政府組成人員集體宣誓。蔡榮章攝

近年來，領導干部公開承諾成為地方政府執(zhí)政的一股清風，在社會上引起了廣泛關注。一些地方的官員承諾取得了較好落實，然而也有官員的承諾變“沉諾”，反而透支了政府的信用。

承諾書網(wǎng)上“裸奔”

2012年6月28日，香港特別行政區(qū)第四任行政長官梁振英率剛獲國務院任命的第四屆特區(qū)政府主要官員集中亮相，并承諾新團隊會適度有為，穩(wěn)中求變，改善市民生活，保持社會和諧穩(wěn)定。

官員上任時的“施政承諾”在香港已是一種慣例，而在中國的其他地方，這樣的任職承諾也開始刮起一陣新風。2012年2月24日上午，隨著一條微博的發(fā)布，一位官員的名字，瞬間吸引了網(wǎng)友“圍觀”。這條微博的內(nèi)容，是一份“另類”的《公開承諾書》：

“我的職務是市紀委書記，為了便于全市人民實行監(jiān)督，我公開承諾如下：公開手機號碼（13907445155），承諾工作時間保證開機，認真處理每一個來電、來信；公開辦公地點（市委1號辦公樓3022房間），承諾凡預約來訪人員保證按時接待，認真聽取其意見并認真處理；公開電子郵箱（手機號碼@139. com），承諾對每一封電子郵件認真閱讀，及時處理；公開認證微博（騰訊實名微博），承諾在該微博上積極同網(wǎng)友交流，并認真處理職權范圍內(nèi)的相關信息……”

承諾書被曬出后，當天中午，網(wǎng)友的評論和轉(zhuǎn)發(fā)就達到3000多條，“官員公開承諾書”迅速成為當日騰訊微博的熱門話題，有98萬多網(wǎng)友評議。而這一承諾的發(fā)出者，就是湖南省張家界市委常委、紀委書記汪業(yè)元。

由于在自己的微博“裸”得如此徹底，有人贊他“邁出了官員公開的第一步”，有人質(zhì)疑他“沽名釣譽，為了上位不惜作秀”。

2月26日下午，汪業(yè)元針對質(zhì)疑回應道：“我不是官員中的‘異類’。保證老百姓的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，也不是官員的‘另類’之舉?！?/p>

事實上，近年來，“官員承諾”不只是個體之舉，在一些地方已經(jīng)形成“組團之勢”。據(jù)悉，在浙江溫州，網(wǎng)上曬“承諾”，被視為提升政府績效的一步“妙招”。用當?shù)亓餍械脑拋碚f，“是騾子是馬，牽出來遛遛，政府政策是好是壞，放到網(wǎng)上曬一曬！”

鹿城要打造成“宜商宜居、活力時尚”的城區(qū)，龍灣要打造成宜商宜居現(xiàn)代化濱海新城區(qū)，洞頭縣要打造成為國際化旅游休閑島……一個個宏偉的藍圖讓許多人充滿期待?！安慌聶z討、不怕處分、不怕丟帽子這種大無畏的勇氣和膽識，干出成效再說”?！耙浴艘恢⑽沂呢熑胃?，‘朝受命、夕飲冰’的使命感”……一句句承諾，讓人聽得“過癮”。

2010年10月26日晚上，溫州網(wǎng)第一時間推出《互看互學全城賽馬——各地“一把手”承諾恭請網(wǎng)友監(jiān)督》專題，僅一天時間共收到網(wǎng)友留言近千條。

復旦大學國際關系與公共事務學院公共行政系教授朱春奎認為，從政治學角度看，政治承諾也是當代政治的重要內(nèi)容。官員從民眾那里取得權力，也應該本著對民眾負責的態(tài)度對民眾作出承諾。發(fā)表就職施政演說，是西方政治生活中經(jīng)?？吹降膱鼍?。雖然這樣的施政承諾不會100%完全兌現(xiàn)，但至少比沒有承諾進步。而如果在任期內(nèi)，承諾的問題未能解決，民眾就會用選票作為武器替換掉官員。

官員爽約的困境

如果沒有法律和制度的保障，官員承諾就可能重復“人治”的老路。

承諾很簡單，關鍵要算數(shù)。民間關于承諾的理解，就是“一言九鼎”，就是“吐口唾沫是個釘”，就是“一個答應砸個坑”。

無疑，人們在為官員承諾這股政壇清新之風高興和欣喜之余，也不免有些擔憂——官員夸下的“海口”、許下的諾言，是實實在在，令群眾心服口服，還是敷衍糊弄，走走過場？夸下的“?？凇?、發(fā)布的承諾，有無監(jiān)督、檢查？考核承諾兌現(xiàn)的形式，是不是也要推陳出新，同樣予以公開，讓媒體和群眾直接參與監(jiān)督考核的過程？

有媒體報道，山西省絳縣103名農(nóng)民工討要被拖欠的近13萬元工資，一直沒有結(jié)果。他們向運城市委反映時，絳縣副縣長寫下書面保證：三天之內(nèi)解決，否則從縣財政支出。然而，時隔一年有余，農(nóng)民工工錢仍然沒影。而且，該副縣長在接受記者采訪時表示，當時去做勸解工作，本來就是讓農(nóng)民工回絳縣就算了，“寫承諾的事兒怎么能當真？”

更具諷刺意味的是，2009年，溫州平陽縣縣長黃安波被省、市紀檢機關“雙規(guī)”。然而黃安波之前在《溫州日報》刊發(fā)的“廉政承諾”仍在網(wǎng)上，承諾中稱自己將不越權、不濫用權力，并請社會各界予以監(jiān)督。

前不久，《人民論壇》雜志就“官員承諾”這一現(xiàn)象進行了相關的調(diào)查?！澳鷮賳T承諾的信任度如何”，調(diào)查結(jié)果顯示，選擇“不信任、非常不信任”選項占50.42%，而選擇“非常信任”的受調(diào)查者最少，僅占0.72%。

在問及“您如何看待官員承諾現(xiàn)象”時，調(diào)查結(jié)果顯示，“反對，承諾往往不能兌現(xiàn)，誘發(fā)官場浮夸之風”（占總46.65%）、“值得提倡”（占總30.45%）、“不提倡，不反對”（占總16.72%）、“說不清楚”（占總6.18%）。

以上數(shù)據(jù)表明，較多受調(diào)查者認為官員承諾弊大于利，對官員承諾現(xiàn)象持否定態(tài)度。在面訪過程中，得出的比例與問卷調(diào)查結(jié)果較一致。一些受訪者認為，這種反對并不是反對官員承諾這一政治行為的出發(fā)點，而是反對實踐中官員承諾往往淪為官員“政治秀”的工具，從而勞民傷財，得不償失。

防止“承諾”變“沉諾”，必須要有制度和機制保障。

為何對官員承諾的信任度較低，值得我們深思。有專家指出，不信任的主要原因有兩點：首先，官員承諾作為一種新生事物，與長期以來的“官本位”政治思維相悖，民眾還沒有做好接受的心理準備，依舊習慣性地質(zhì)疑官員承諾的踐行。其次，官員信任在當下遭受危機。媒體不斷曝光的官員腐敗，以及為官不正的“泛腐敗”現(xiàn)象大量存在，在公眾對政府執(zhí)政缺乏信任的情況下，這些都加劇了公眾對官員踐約的不信任感。

在浙江溫州，向社會曬政府承諾，被視為提升政府績效的一步“妙招”。

在政治學里有個定律叫“塔西佗陷阱”，它是指當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。這一定律在近年來的社會群體突發(fā)事件中有充分的體現(xiàn)。官員一旦爽約，可能就會使政府的公信力深陷于“塔西佗陷阱”而無法自拔。由此，我們也不難理解為什么面對熱點事件時，只要是涉官、涉權的都會出現(xiàn)“不信——不信——就是不信”的怪圈，部分老百姓成了“老不信”。

“官員的政治前途乃至政府的公信力都建立在承諾及其兌現(xiàn)上。”朱春奎表示，“信任是一個重復博弈的過程，允許一兩次承諾沒有兌現(xiàn)，但如果總是失信于民，官員的誠意就會受到質(zhì)疑，政府的權威也會遭到挑戰(zhàn)?！?/p>

承諾要納入法制化軌道

記者了解到，官員承諾最容易遭質(zhì)疑的，一是它能否長久，二是如何保證承諾與民意始終保持一致。如果沒有法律和制度的保障，這種形式的，官員承諾就可能重復“人治”的老路，它將取決于某個領導的主觀好惡，可能出現(xiàn)“運動式”推進和“曇花一現(xiàn)”的窘境。

中山大學政治與公共事務管理學院教授陳天祥指出，官員承諾是一種發(fā)展趨勢，是現(xiàn)代民主政治、民主行政的必然要求，但不能靠“人治”、“運動式”推動，應該將之納入到法制化軌道。

如何建立有效機制保障官員承諾的效果?！度嗣裾搲冯s志的調(diào)查顯示，59.81%的受調(diào)查者選擇了“公開承諾內(nèi)容，讓民眾監(jiān)督”，居首位；45.09%的受調(diào)查者選擇了“針對踐約、爽約，制定有效獎懲制度，讓官員更加主動積極”；“承諾制度化，防止承諾‘曇花一現(xiàn)’”，占比43.58%；“科學化承諾內(nèi)容、標準，讓承諾具體可操作，效果可驗證”，占比32.56%。

“官員承諾無法脫離現(xiàn)有的政府體制與社會環(huán)境，承諾的目標要通過官員集體的審議和多方權衡，才能避免官員承諾流于形式?！敝齑嚎J為，當集體做出某項承諾時，需要提防承諾演變?yōu)橐环N上級對下級、一把手領導對部屬的重大壓力。當未經(jīng)實地調(diào)查和客觀分析，部門領導因為個人面子、政績工程而作出的不切實際的承諾，將給部門公務員帶來極大的工作難度和心理壓力，甚至造成公務員應付和抵觸的態(tài)度。這樣不但不能調(diào)動每位公務員的工作能力，反而讓官員承諾無法長存?！吧嫌姓?、下有對策”由此而來。

“官員承諾對外公開，對內(nèi)應該民主。承諾的內(nèi)容應通過集體協(xié)商、討論等程序。不切實際的公開承諾會令政府失信于民，讓政府誠信為個別官員的面子買單?！敝齑嚎鼡鷳n，缺乏監(jiān)督的官員承諾不僅是紙上談兵，更可能成為官員搞形象工程、政績工程的砝碼。

有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方官員和部門負責人習慣于大權獨攬，“民主不足”而“集中有余”，在經(jīng)濟建設中，裹挾私心，把本該為民眾增加福利的事變成了只為少部分人利益服務。因此，有學者建議，亂承諾、不兌現(xiàn)承諾都應被視為失職、瀆職，這樣的官員必須受到問責機制的追究。

可見，官員承諾要作為一種長效的制度形式而不是“隨心所欲”，以此為開放式執(zhí)政提供一個平臺。有專家表示，官員承諾從制定之初起，要經(jīng)過實地調(diào)查、客觀公正、民主商議等程序，在兌現(xiàn)過程中，要接受其他權力部門以及媒體、民間力量的監(jiān)督。

也有不少學者指出，完善人民代表大會制度是破解“官員承諾”困境的最為有效的途徑。使官員承諾受到國家根本制度的剛性約束，這樣一方面可以使官員承諾實現(xiàn)常態(tài)化和制度化，也可以使官員承諾建立在堅實的民意基礎之上。

“官員公開承諾一定要做到‘秋后算賬’，不能避重就輕，開空頭支票。對承諾任務沒有完成、服務水平?jīng)]有提高的，還要進行問責。只有對承諾、考核、問責同樣重視，才會有更多更好的讓群眾滿意的官員和真正的服務型政府。”朱春奎說。