楊光忠 胡金映 趙磊 王默
武漢工程大學(xué)環(huán)境與城市建設(shè)學(xué)院,湖北 武漢 430074
中國環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度探析
楊光忠 胡金映 趙磊 王默
武漢工程大學(xué)環(huán)境與城市建設(shè)學(xué)院,湖北 武漢 430074
面對(duì)許多環(huán)境行政處罰、行政命令難以落實(shí)到位,環(huán)境問題日益突出等現(xiàn)狀,國家適時(shí)推行了環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度。主要介紹了環(huán)境后督察制度的由來、后督察對(duì)象、程序、措施,分析了后督察制度落實(shí)過程中存在的問題,并提出了針對(duì)性的完善措施。
環(huán)境執(zhí)法;后督察制度;程序;執(zhí)法效能;公眾參與
Environmenltaal w enforcement;Post-insp ectors System;procedures;Effectiveonf elsas w enforcement;public involvement
隨著中國經(jīng)濟(jì)總量的不斷增加,特別是近幾年投資的迅速增長和能源需求的上升,以及高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)的增加給環(huán)境保護(hù)帶來了前所未有的壓力,中國的環(huán)境管理正面臨著前所未有的挑戰(zhàn),應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的關(guān)鍵是法律能否得到有效的執(zhí)行[1]。環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境行政管理活動(dòng)的重要內(nèi)容[2]。環(huán)境行政執(zhí)法后督察是環(huán)境行政執(zhí)法的組成部分,也是環(huán)境管理的重要手段。所謂環(huán)境行政執(zhí)法后督察是指環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行政管理措施。它是提高環(huán)境行政執(zhí)法效率的重要保障。
中國十分重視保護(hù)人類賴以生存和持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境,建立了環(huán)境保護(hù)法律體系,確立了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方針,規(guī)定了各級(jí)政府、一切單位和個(gè)人保護(hù)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)[3]。但長期以來,中國的環(huán)境執(zhí)法一直陷于“貓捉老鼠”的陷阱中。環(huán)境執(zhí)法人員來檢查時(shí),排污單位就開動(dòng)污水治理設(shè)施,或者停止生產(chǎn),執(zhí)法人員走后,又恢復(fù)其本來面目。同時(shí)環(huán)保部門在地方政府追求GDP快速增長的高壓下不敢執(zhí)法、難以執(zhí)法。2008年6月發(fā)生在云南省的陽宗海砷污染事件,明顯地暴露出我國環(huán)境行政執(zhí)法中存在著大量的問題。有法不依,執(zhí)法不嚴(yán),違法難究等現(xiàn)象普遍存在,這給環(huán)境帶來了巨大的損害。面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)形勢(shì),國家環(huán)境保護(hù)部適時(shí)建立了環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度,把后督察工作作為環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法的重要環(huán)節(jié),并在全國開展了一系列的環(huán)境行政執(zhí)法后督察活動(dòng)。
2007年6 月,胡錦濤主席在《國內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》上批示,“對(duì)環(huán)保部門在督察中責(zé)令停產(chǎn)整頓的企業(yè)要有后續(xù)督察措施,對(duì)拒不執(zhí)行的要依法嚴(yán)肅處理?!?007年8月,原國家環(huán)??偩钟“l(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法后督察工作的通知》(環(huán)辦函[2007]104號(hào)),要求各地對(duì)環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)開展以來查處的環(huán)境違法案件行政處罰執(zhí)行情況進(jìn)行一次全面清理,重點(diǎn)檢查責(zé)令限期治理、停產(chǎn)整治、取締關(guān)閉以及停建、停產(chǎn)等處罰措施的落實(shí)情況。這次清理拉開了中國環(huán)境行政執(zhí)法后督察的序幕。2007年11月原國家環(huán)??偩謱?duì)各省、自治區(qū)、直轄市的130家跨國公司進(jìn)行了專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)后督察。2008年4月,環(huán)境保護(hù)部組織14個(gè)督察組對(duì)2003年以來中央、全國人大、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示、國家掛牌督辦和群眾反復(fù)投訴的292個(gè)重點(diǎn)案件的整改情況進(jìn)行了現(xiàn)場督察。2008年4月環(huán)境保護(hù)部組織相關(guān)省對(duì)2007年區(qū)域限批期間曾向中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)通報(bào)的環(huán)境違法企業(yè)整改措施的落實(shí)情況進(jìn)行了后督察,并于2008月6日印發(fā)《關(guān)于通報(bào)相關(guān)環(huán)境違法企業(yè)后督察情況的函》(環(huán)辦函[2008]353號(hào)),向中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)通報(bào)了后督察情況,促進(jìn)了綠色信貸政策的實(shí)施。2008年7月環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)深入開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)的通知》(環(huán)發(fā)[2008]45號(hào)),將后督察作為環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)的三個(gè)工作重點(diǎn)之一,要求各地對(duì)2005年以來各級(jí)政府及其有關(guān)部門掛牌督辦的典型環(huán)境違法案件和突出環(huán)境問題整治措施落實(shí)情況、2006年以來飲用水水源保護(hù)區(qū)專項(xiàng)整治各項(xiàng)措施落實(shí)情況以及2007年開展的造紙行業(yè)專項(xiàng)整治各項(xiàng)措施落實(shí)情況進(jìn)行后督察。2009年組織了飲用水源保護(hù)區(qū)后督察、環(huán)境保護(hù)部掛牌督辦案件后督察和環(huán)境保護(hù)部直接查處、委托各督查中心調(diào)查以及轉(zhuǎn)省級(jí)環(huán)保部門查處的360起重點(diǎn)環(huán)境違法案件的后督察。2010年各督查中心對(duì)環(huán)保部督辦的104起案件進(jìn)行了后督察。2011年3月1日國家環(huán)境保護(hù)部頒布實(shí)施了《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》,從國家規(guī)章上明確了環(huán)境行政執(zhí)法后督察的地位。近幾年來,各級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)不懈探索,實(shí)踐、總結(jié)和提煉環(huán)境督察的核心業(yè)務(wù),逐步形成了以“日常后督察”、“專項(xiàng)后督察”、“專案后督察”、“區(qū)域后督察”、“流域后督察”為重點(diǎn)的環(huán)境行政執(zhí)法后督察工作格局。
2.1 環(huán)境行政執(zhí)法后督察的對(duì)象
環(huán)境行政執(zhí)法后督察不以執(zhí)法相對(duì)人的意志而轉(zhuǎn)移,所有未執(zhí)行環(huán)境行政處罰、行政命令等的單位和個(gè)人,都將是后督察的對(duì)象。實(shí)施環(huán)境行政執(zhí)法后督察的事項(xiàng)主要包括:
2.1.1 對(duì)罰款、責(zé)令停產(chǎn)整頓,責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉,沒收違法所得、沒收非法財(cái)物等環(huán)境行政處罰決定的執(zhí)行情況實(shí)施后督察;
2.1.2 對(duì)責(zé)令改正或者限期改正違法行為、責(zé)令限期繳納排污費(fèi)等環(huán)境行政命令的執(zhí)行情況實(shí)施后督察;
2.1.3 對(duì)其他具體環(huán)境行政行為的執(zhí)行情況實(shí)施后督察。
2.2 環(huán)境行政執(zhí)法后督察程序
環(huán)境行政執(zhí)法后督察是環(huán)境行政執(zhí)法的重要組成部分,環(huán)境行政執(zhí)法后督察有嚴(yán)格的程序。包括制定年度后督察計(jì)劃、確定后督察對(duì)象、收集信息、制定后督察工作方案、開展環(huán)境行政執(zhí)法后督察現(xiàn)場檢查、編寫并提交《環(huán)境行政執(zhí)法后督察報(bào)告》,縣級(jí)以上環(huán)保部門根據(jù)后督察報(bào)告提出的處理建議依法進(jìn)行處理或者處罰,若后督察主體是上級(jí)環(huán)保部門,應(yīng)向下級(jí)環(huán)保部門反饋并責(zé)成下級(jí)環(huán)保部門依法處罰或處理。必要時(shí),還可向相關(guān)地方政府反饋,或者聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。縣級(jí)以上環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)向社會(huì)公開拒不執(zhí)行已生效的環(huán)境行政處罰決定的企業(yè)名單,并可以將環(huán)境行政執(zhí)法后督察情況以及相關(guān)處罰或者處理情況向同級(jí)商務(wù)部門、工商部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民銀行等有監(jiān)管職責(zé)的部門或者機(jī)構(gòu)通報(bào)。
縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法后督察時(shí),后督察人員不得少于兩人。環(huán)境行政執(zhí)法后督察程序見圖1。
圖1 環(huán)境行政執(zhí)法后督察程序圖
2.3 環(huán)境行政執(zhí)法后督察案件的處理與處罰
2.3.1 上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況后督察案件的處理與處罰
①將督察情況、存在的問題、處理意見等及時(shí)向下級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門反饋,同時(shí)責(zé)成下級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門依法進(jìn)行處罰或者處理;
②向后督察所在地相關(guān)地方人民政府進(jìn)行反饋;
③聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查,追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。
2.3.2 縣級(jí)以上環(huán)保部門對(duì)本部門作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況后督察案件的處理與處罰
①對(duì)逾期未依法履行行政處罰決定的,應(yīng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
②對(duì)逾期未按要求完成限期治理任務(wù)的,應(yīng)報(bào)請(qǐng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)或關(guān)閉。
③對(duì)逾期拒不繳納排污費(fèi)的,應(yīng)依法予以處罰,并報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓。
④對(duì)國有企業(yè)或者國有控股企業(yè)逾期未履行或者未落實(shí)環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為的,應(yīng)依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)追究相關(guān)人員相應(yīng)責(zé)任。
⑤對(duì)逾期未履行或者未落實(shí)《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》所列的行政處罰、行政命令等具體行政行為,嚴(yán)重污染環(huán)境或者造成重大社會(huì)影響的,應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行掛牌督辦或者暫停審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。
已經(jīng)實(shí)施掛牌督辦或者暫停審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的,不予解除。
⑥對(duì)逾期未按要求改正環(huán)境違法行為的,將依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定采取罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證等行政處罰措施,或者采取責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止試生產(chǎn)、強(qiáng)制拆除、指定有治理能力的單位代為治理或者代為處置等行政強(qiáng)制措施。
⑦對(duì)當(dāng)事人或者相關(guān)責(zé)任人涉嫌犯罪的,應(yīng)依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
⑧將環(huán)境行政執(zhí)法后督察情況以及相關(guān)處罰或者處理情況向本級(jí)商務(wù)部門、工商部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民銀行等有監(jiān)管職責(zé)的部門或者機(jī)構(gòu)通報(bào)。
⑨在職責(zé)范圍內(nèi)向社會(huì)公開拒不執(zhí)行已生效的環(huán)境行政處罰決定的企業(yè)名單。
⑩聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查,追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。
環(huán)境行政執(zhí)法后督查工作結(jié)束后,環(huán)境保護(hù)主管部門可以將環(huán)境行政執(zhí)法后督察情況以及相關(guān)處罰或者處理情況向下級(jí)人民政府、下級(jí)環(huán)保部門,同級(jí)商務(wù)部門、工商部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民銀行等有監(jiān)管職責(zé)的部門或者機(jī)構(gòu)通報(bào)。同時(shí)環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在法定時(shí)間內(nèi)向上級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門報(bào)告本部門執(zhí)行環(huán)境行政執(zhí)法后督察的情況,對(duì)后督察效果不明顯的,申請(qǐng)上一級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門開展環(huán)境行政執(zhí)法后督察。
3.1 環(huán)境行政執(zhí)法后督察能力亟待提高
奮戰(zhàn)在環(huán)境保護(hù)工作第一線的環(huán)境后督察人員,他們的執(zhí)法水平、工作能力、人員素質(zhì)直接關(guān)系到環(huán)境保護(hù)方針政策的貫徹、環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行。但當(dāng)前中國的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍整體素質(zhì)不高,無論是人員專業(yè)水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)等都不能適應(yīng)新形勢(shì)下的環(huán)境行政執(zhí)法后督察要求。近幾年來,環(huán)境執(zhí)法裝備雖然得到了部分更新,然而許多環(huán)境后監(jiān)察人員不能熟練使用這些裝備,從而影響了后督察效率。
3.2 環(huán)境保護(hù)法律體系急待完善
上世紀(jì)七十年代以來,中國制訂了一系列的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。為預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響,制定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)法。針對(duì)特定環(huán)境保護(hù)對(duì)象,制定了水污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、放射性污染防治等法律。國務(wù)院制定了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例、危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例、排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例、危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證管理辦法等行政法規(guī)。地方人大結(jié)合本地區(qū)的具體情況,制定了一大批環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)。中國已經(jīng)建立了國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系,截至2010年底,共頒布1300余項(xiàng)國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。這些法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的頒布,有力促進(jìn)了中國環(huán)境執(zhí)法工作的開展,為保護(hù)中國的生態(tài)環(huán)境作出了很大的貢獻(xiàn)。但隨著中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,許多法律規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì),還有一些法律規(guī)定缺乏操作性,難以執(zhí)行到位。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》已頒布20多年,還停留在對(duì)污染物排放濃度實(shí)施控制的層面上;《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù),擅自開工建設(shè)的違法行為有明確的處罰規(guī)定,但對(duì)未辦理環(huán)評(píng)手續(xù),擅自投入生產(chǎn)的違法行為沒有明確的處罰規(guī)定;又如對(duì)超標(biāo)排放廢氣,且逾期未完成限期治理任務(wù)的單位,國家沒有進(jìn)一步的處罰規(guī)定;再如建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過程中發(fā)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評(píng)價(jià),原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門也可以責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià),并采取改進(jìn)措施,但對(duì)未進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的行為,沒有處罰規(guī)定。為推動(dòng)環(huán)境行政執(zhí)法后督察工作的開展,完善環(huán)境保護(hù)法律體系已時(shí)不我待。
3.3 公眾參與環(huán)境后督察機(jī)制急需建立
做好環(huán)保工作離不開全社會(huì)的參與[4]。環(huán)境行政執(zhí)法后督察是對(duì)違反環(huán)保法規(guī)的行政管理相對(duì)人依法作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查。許多公眾生活、工作在行政管理相對(duì)人周圍,對(duì)其違法行為和執(zhí)行環(huán)境行政處罰、行政命令等的情況具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)。我國的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)明確了公眾參與環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、知情權(quán)。但《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》對(duì)公眾參與環(huán)境后督察未作規(guī)定,各地也未建立公眾參與環(huán)境后督察的機(jī)制,因此,強(qiáng)化公眾監(jiān)督,建立公眾參與環(huán)境后督察不僅必要,而且非常急迫。
開展環(huán)境行政執(zhí)法后督察后,環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)作出的對(duì)企業(yè)的罰款,責(zé)令停產(chǎn)整頓,責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉,沒收違法所得、沒收非法財(cái)物等環(huán)境行政處罰決定的執(zhí)行情況;責(zé)令改正或者限期改正違法行為、責(zé)令限期繳納排污費(fèi)等環(huán)境行政命令的執(zhí)行情況及其他具體行政行為的執(zhí)行情況及時(shí)向社會(huì)公示。讓公眾知情,讓公眾參與監(jiān)督。公示制度可以保證環(huán)境行政執(zhí)法后督察工作進(jìn)行得更加公平合理,增加透明度,可以減少和約束執(zhí)法相對(duì)人的違法行為。
4.1 完善環(huán)境后督察隊(duì)伍培訓(xùn)制度
目前,環(huán)境執(zhí)法后督察人員文化素質(zhì)普遍不高,業(yè)務(wù)水平參差不齊[5],不能適應(yīng)環(huán)境行政執(zhí)法后督察工作的需要。國家環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境監(jiān)察工作辦法》規(guī)定:“國家建立環(huán)境監(jiān)察人員培訓(xùn)制度,實(shí)行持證上崗。新進(jìn)的環(huán)境監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)在半年內(nèi)參加培訓(xùn)時(shí)間不短于60學(xué)時(shí)的環(huán)境監(jiān)察初任培訓(xùn),取得培訓(xùn)合格證書后,方可從事環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作。在職的環(huán)境監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)每5年至少參加1次培訓(xùn)時(shí)間不短于40學(xué)時(shí)的環(huán)境監(jiān)察崗位培訓(xùn)?!钡嗄陙恚煌瑢I(yè)基礎(chǔ)的監(jiān)察人員,在同一教室培訓(xùn)同一內(nèi)容,專業(yè)基礎(chǔ)差的聽不懂,專業(yè)基礎(chǔ)好的感覺早已學(xué)會(huì),因此培訓(xùn)效果不佳,缺乏針對(duì)性。對(duì)不同專業(yè)基礎(chǔ)的環(huán)境后督察人員進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)將成為今后的培訓(xùn)方向。
4.2 逐步完善環(huán)境保護(hù)法律體系
中國的環(huán)境保護(hù)法律體系已經(jīng)建立,有的法律、法規(guī)和部門規(guī)章對(duì)許多具體的環(huán)境行為作出了明確要求,但對(duì)環(huán)境執(zhí)法相對(duì)人不履行法律規(guī)定的義務(wù)沒有相應(yīng)的處罰措施。如《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》(國家環(huán)境保護(hù)總局令 第13號(hào))第七條第一款規(guī)定:“建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)前,建設(shè)單位應(yīng)向有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出試生產(chǎn)申請(qǐng)?!钡诎藯l第三款規(guī)定:“試生產(chǎn)申請(qǐng)經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意后,建設(shè)單位方可進(jìn)行試生產(chǎn)?!?但《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》對(duì)未經(jīng)同意擅自進(jìn)行試生產(chǎn)的行為,沒有相應(yīng)的處罰措施。等等,因此應(yīng)完善環(huán)境保護(hù)法律體系,使之具有更強(qiáng)的可操作性,使環(huán)境違法行為能依法受到相應(yīng)的制裁。
4.3 建立公眾參與環(huán)境后督察制度
4.3.1 公眾參與環(huán)境后督察是貫徹環(huán)境民主原則的要求
環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度的目的是為了提高環(huán)境行政執(zhí)法效能,保護(hù)公共生態(tài)環(huán)境。最終目的在于使生產(chǎn)者、經(jīng)營者能充分考慮其生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)對(duì)公共生態(tài)環(huán)境的影響,從而采取措施盡可能地避免對(duì)環(huán)境的不利影響,具有濃厚的“公共”意味。這是因?yàn)?,首先環(huán)境保護(hù)具有明顯的“公益”色彩。中國政府保護(hù)環(huán)境的目的不是為一部分人、更不是為某個(gè)人的利益服務(wù),而在于為本國全體人民創(chuàng)造一個(gè)適于生存的良好的環(huán)境。其次環(huán)境保護(hù)具有廣泛的公眾動(dòng)員性。環(huán)境作為人類生存的一個(gè)必需的要素,與每一個(gè)人的利益息息相關(guān),環(huán)境質(zhì)量的好壞對(duì)每個(gè)人都有直接的影響,因而與其它事務(wù)相比,公眾對(duì)保護(hù)環(huán)境有著濃厚的興趣?!吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。從環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定中可知人民有參與環(huán)境管理的權(quán)利。另外《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》強(qiáng)調(diào):“建立公眾參與機(jī)制,發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用,鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作,檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為?!边M(jìn)一步明確了我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的政策。既然公民有參與民主管理的權(quán)利,那么公民就有權(quán)利參與環(huán)境后督察,特別是對(duì)建設(shè)在他們周圍的對(duì)自身環(huán)境利益有影響的排污單位有無可爭議的監(jiān)督權(quán)。環(huán)境行政執(zhí)法后督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)征詢他們的意見,這也是貫徹憲法上環(huán)境民主原則的要求。
4.3.2 公眾參與環(huán)境后督察可以提高環(huán)境行政執(zhí)法后督察效率,降低執(zhí)法成本
改革開放以來,中國逐步成為“世界工廠”,生產(chǎn)企業(yè)遍布于城市和鄉(xiāng)村,數(shù)量大、布局分散、生產(chǎn)技術(shù)相對(duì)落后,污染物排放量大,環(huán)境違法行為時(shí)有發(fā)生,對(duì)這些企業(yè)實(shí)施環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境后督察路途遙遠(yuǎn),常常是監(jiān)察人員未到現(xiàn)場,違法企業(yè)已得到信息,為抓住企業(yè)的違法事實(shí),環(huán)境后督察機(jī)構(gòu)需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力,而居住在企業(yè)周邊的公眾,對(duì)企業(yè)違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為頗為了解,發(fā)動(dòng)公眾參與環(huán)境后督察,可以提高后督察工作的針對(duì)性,提高環(huán)境后督察效率,降低執(zhí)法成本。
4.3.3 公眾參與環(huán)境后督察有助于提高公民的環(huán)境意識(shí)
中國關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法目前已初具規(guī)模,在一定程度上為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了法律保障。但目前缺少公眾全面參與環(huán)境保護(hù)和具體參與途徑的規(guī)定,許多民眾還不知道自己有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的權(quán)力。公眾通過參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督,改善自己周邊的環(huán)境質(zhì)量,可進(jìn)一步提高更多民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí),也可逐步健全我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的法規(guī)體系,使公眾在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮更大的作用。
長期以來,環(huán)境行政處罰和行政命令的下達(dá)并沒有徹底根除環(huán)境違法行為,也沒有有效的后續(xù)監(jiān)督措施。將環(huán)境執(zhí)法后督察作為環(huán)境執(zhí)法工作的一個(gè)重要組成部分,作為環(huán)境行政處罰、行政命令的一項(xiàng)后續(xù)行政監(jiān)管措施,作為一項(xiàng)重要制度加以規(guī)范契合時(shí)代需要。
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Administrative Law Enforcement of China's Environmental Post-in spectors System
YANG Guang-zhong HU Jinying ZHAO Lei WANG Mo
School of Environmental and Civil Engineering,Wuhf aTne cInhsntoitluotgey o,Wuhan 430074,China
Facing many environmenatdal ministratipvee nal ty or administratiovre ders difficultt o put in place,and increasingplyr omineennt vironmepnrt oblemt, he country timely push the environmental administrative enforcemensut pervisiosny stem. It introduc es the origin of the system post-inspectoirns the environmen tp, ost- Inspectoor bjects, procedures, measuresIt. analyzest he problemins the system is implementpeod st-inspectoras, nd targete d improvement measures.
X328
A
10.3969/j.issn.1001-8972.2012.10.122
楊光忠(1965 -),男,教授,碩士,研究方向:水污染控制及環(huán)境管理。