文│莊桂玉（山東省膠南市畜牧獸醫(yī)局）

在畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法中，自由裁量權(quán)每時都在行使之中，它有效增強(qiáng)了執(zhí)法辦案的準(zhǔn)確性和靈活性。但是，也存在著很多問題。探討如何合法、公正、準(zhǔn)確地行使自由裁量權(quán)，具有極大的必要性、現(xiàn)實(shí)性和重要性。

一、自由裁量權(quán)的涵義及意義

畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，具體地講，就是畜牧獸醫(yī)主管部門作為法律授權(quán)的組織，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，在畜牧獸醫(yī)行政管理的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理的過程中，可以根據(jù)具體情況，在法定權(quán)限內(nèi)自行判斷、自行確定檢查與管理的時機(jī)、時限、方式、是否處罰、處罰種類、處罰幅度、執(zhí)行的方式方法等。畜牧獸醫(yī)行政自由裁量權(quán)的基本涵義主要包括以下幾點(diǎn)：一是自由裁量應(yīng)當(dāng)依法行使，行政行為不能違背立法目的、法條本意和公共利益；二是畜牧獸醫(yī)主管部門可以根據(jù)客觀情勢權(quán)衡輕重，在案件定性、行政措施、處罰種類、處罰幅度作為或不作為等方面，自行評判、抉擇，靈活掌握；三是自由裁量行政行為一般不發(fā)生違法問題，一般不能作為行政訴訟的緣由；四是自由裁量權(quán)貫穿于行政執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)。

立法的穩(wěn)定性和普遍性與管理內(nèi)容的個別性之矛盾是自由裁量權(quán)存在的一個決定因素。相對的法律條文只是對總的原則、程序作穩(wěn)定性、概括性、綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性的規(guī)定，對某些細(xì)節(jié)的規(guī)定上或者未有明確規(guī)定，或者留有余地，而只有這樣才能適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實(shí)情況，促使畜牧獸醫(yī)主管部門充分發(fā)揮主觀能動性，靈活機(jī)動地做出富有成效的行政管理。這就要求畜牧獸醫(yī)主管部門根據(jù)立法本意，合法、合理地作出自主的評判。

效率賦予畜牧獸醫(yī)畜牧獸醫(yī)主管部門自由裁量的權(quán)力，能使其迅速、及時處理問題，節(jié)約行政成本，體現(xiàn)效率行政原則。自由裁量權(quán)是有效實(shí)施行政行為的催化劑，可以說，沒有自由裁量，就沒有行政效率，自由裁量權(quán)的正確運(yùn)用正是行政權(quán)的生命力所在。

二、自由裁量權(quán)的“自由”是相對的

行政自由裁量權(quán)與一般的法定行政權(quán)相比，靈活性大，畜牧獸醫(yī)主管部門享有自我判斷、選擇決定的權(quán)力，但這種“自由”是相對的，作為行政權(quán)力具有國家意志性、法律強(qiáng)制性的特點(diǎn)，必須受到合法性的限制、合理性的羈束。自由裁量權(quán)的行使必須秉承合法、公平、合理的原則，行政執(zhí)法必須也必然最終受到司法就合法、合理兩方面的審查。從以上看，自由裁量權(quán)的“自由”是相對的。

三、正確行使自由裁量權(quán)行使的基本原則

1.是否符合立法目的。畜牧獸醫(yī)主管部門在行使自由裁量權(quán)時，必須正確理解立法機(jī)關(guān)的立法意圖和精神實(shí)質(zhì)。反之，即構(gòu)成濫用自由裁量權(quán)。如為罰款而罰款，畜牧獸醫(yī)主管部門規(guī)定罰款任務(wù)，執(zhí)法人員為完成罰款任務(wù)而執(zhí)法，即屬此種情形。

2.是否考慮相關(guān)因素。在行使自由裁量權(quán)時，必須考慮到一切應(yīng)當(dāng)考慮的因素，進(jìn)而作出綜合判斷。未正確考慮相關(guān)因素的表現(xiàn)為兩個方面：其一是考慮了不相關(guān)因素。如人情、執(zhí)法人員個人情緒等因素實(shí)施處罰或者加重和減輕處罰。其二是忽略了相關(guān)因素。如超范圍經(jīng)營，其產(chǎn)品是否是經(jīng)營者無過錯進(jìn)行的。

3.是否基于正當(dāng)?shù)目紤]。如具體的行政執(zhí)法行為不是經(jīng)過慎重的理性思考與衡量的過程，而是憑著主觀直覺或臆斷做出自由裁量決定；又如當(dāng)事人違法事實(shí)輕微，卻被處以最高額的處罰等，這顯然是對自由裁量權(quán)的濫用。

4.是否違反行政執(zhí)法程序規(guī)定。包括不正當(dāng)?shù)倪t延和不正當(dāng)?shù)牟襟E、方式等。如在法律沒有明確規(guī)定具體執(zhí)法行為期限的情況下，無故拖延或置之不理。如查封扣押權(quán)在一些法律法規(guī)中無期限規(guī)定。實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)《農(nóng)業(yè)部行政處罰程序規(guī)定》關(guān)于期間的規(guī)定，以不超過辦案期限為限，同時盡量在最短的時間內(nèi)作出處理決定。

5.是否符合情理。包括對當(dāng)事人是否平等對待，對相似的違法行為的處罰運(yùn)用自由裁量權(quán)是否保持一定的連續(xù)性等。

四、不正確行使自由裁量權(quán)的具體表現(xiàn)形式及其危害

從辯證的觀點(diǎn)看，行政自由裁量權(quán)的自身屬性存在“自由”的特點(diǎn)，就存在了被濫用的可能，相對模糊或抽象的法條有被誤解、曲解的可能。濫用自由裁量權(quán)從有無權(quán)限可分為越權(quán)濫用和權(quán)力內(nèi)濫用；從其結(jié)果和動因可分為主觀濫用職權(quán)和客觀濫用（表現(xiàn)為處罰顯失公正）。

濫用自由裁量權(quán)，處理案件隨意性很大，畸輕畸重，反復(fù)無常，會引起群眾對畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法的懷疑和不信任，從而產(chǎn)生對立情緒，不配合執(zhí)法工作，不利于畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法的健康發(fā)展，還可能助長畜牧獸醫(yī)主管部門及其執(zhí)法人員的特權(quán)思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象，阻礙和諧社會的構(gòu)建。

五、增強(qiáng)法制意識，正確行使自由裁量權(quán)

1.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，努力提高執(zhí)法水平。建立高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，是正確行使自由裁量權(quán)的關(guān)鍵。首先要把好行政執(zhí)法人員入口關(guān)；其次是調(diào)整不勝任行政執(zhí)法工作的人員；再次是建立執(zhí)法人員定期培訓(xùn)機(jī)制，努力改變執(zhí)法理念，擯棄特權(quán)思想，不能為了罰款而罰款；最后是樹立和維護(hù)誠信行政、責(zé)任行政、效率行政、規(guī)則行政的大局觀念。

2.完善對執(zhí)法活動的監(jiān)督檢查制度。應(yīng)完善監(jiān)督檢查制度，如案件討論研究制度、匯報(bào)制度、審批制度、錯案責(zé)任追究制度、罰繳分離制度等。做到防微杜漸，發(fā)現(xiàn)問題，立即整改，絕不能姑息遷就。

3.嚴(yán)格執(zhí)法辦案程序。程序是控制自由裁量權(quán)最有效的利器。各種制度從不同的角度、不同的環(huán)節(jié)對具體行政行為中的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效地制約和善意地束縛，但控制自由裁量權(quán)的程序機(jī)制應(yīng)是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，各種制度應(yīng)互相配合，方能達(dá)到目的。

畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法中，依法行政和自由裁量是矛盾的統(tǒng)一。應(yīng)從程序上對行政自由裁量權(quán)加以控制，增強(qiáng)畜牧獸醫(yī)主管部門和行政執(zhí)法人員的依法行政意識，合法、合理、恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用好畜牧獸醫(yī)執(zhí)法活動中的自由裁量權(quán)，促進(jìn)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法健康發(fā)展。