◎ 汪大海 劉金發(fā)

自20世紀80年代中國本土慈善組織（中國兒童少年基金會）開始建立和國際慈善組織開始進入以來，慈善組織逐漸成為現(xiàn)代社會管理中不可或缺的重要力量。十八大報告提出“加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”，強調(diào)社會協(xié)同和公眾參與對化解社會管理問題的重要作用。大量慈善組織廣泛參與社會管理，利用自身資源優(yōu)勢提供各種專業(yè)服務，滿足了社會需求，彌補了政府和市場功能的不足。

貧困問題是社會管理的重要方面。亞里士多德曾經(jīng)說過，貧困會激起禍亂[1]。貧困群體的心理承受力較弱，是社會結(jié)構(gòu)的薄弱帶，一旦生活壓力導致的心理負荷突破限度，潛在的社會風險便有可能成為現(xiàn)實，并在特定條件下演化為矛盾沖突。貧困對社會和諧穩(wěn)定都會產(chǎn)生深遠而復雜的影響，應該將其納入社會管理的范疇，通過創(chuàng)新社會管理體制和貧困救助機制，有效遏制貧困問題，消除潛在社會風險。

在全社會的共同努力下，在政府充分發(fā)揮扶貧資源集中動員優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，中國實現(xiàn)了大規(guī)模減貧。然而，在絕對貧困人口大量縮減的同時，貧困問題變得復雜而多元，出現(xiàn)了貧困主體構(gòu)成多元化、絕對貧困與相對貧困并存、貧困群體返貧情況嚴重、貧困代際傳遞性增強等新的貧困問題。在貧困人口對扶貧需求發(fā)生巨大改變的背景下，傳統(tǒng)的以政府為單一中心的扶貧理念和扶貧模式出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象，政府扶貧的邊際效應逐漸下降，亟待尋求中國本土化、多樣化、可持續(xù)的扶貧模式和貧困治理機制。

一、 從互斥、吸納到共治：慈善組織參與扶貧的政策空間演化

對社會組織的不同稱謂強調(diào)了組織性質(zhì)的不同側(cè)面。民間組織、非政府組織強調(diào)組織和政府的區(qū)別，非營利組織強調(diào)組織和企業(yè)的區(qū)別，志愿組織強調(diào)組織的志愿性，公民社會組織強調(diào)以公民為主體的自治特征，而本文的慈善組織則強調(diào)組織的公益性、慈善性，所考察的對象是那些有著扶貧功能的慈善組織。在國際上，上述組織又被稱為非政府組織或非營利組織，具有非政府性、非營利性、自治性、志愿性、組織性、公益性以及排除性等特征，是與政府體系、市場體系相對應的第三部門。

1、 從互斥到吸納：中國扶貧政策的漸進轉(zhuǎn)型

樂善好施是中華民族的傳統(tǒng)美德，慈善組織參與貧困救助的活動古而有之。然而，在建國以后到20世紀80年代前，貧困問題一直被認為是政府的責任，不需要也不允許民間參與。隨著改革開放與社會急劇分化與轉(zhuǎn)型，中國第一批具有慈善性質(zhì)的基金會應運而生，包括中國兒童少年基金會（1981）、中國殘疾人福利基金會（1984）、愛德基金會（1985）、中國婦女發(fā)展基金會（1988）、中國青少年發(fā)展基金會（1989）等。盡管這一時期主流意識形態(tài)仍然視慈善為資產(chǎn)階級的偽善，慈善價值尚受到歪曲與排斥，但這些早期基金會用人道救助、公益事業(yè)等詞匯代替慈善，在扶貧開發(fā)領(lǐng)域做出了開創(chuàng)之舉。尤其是1989年中國第一個全國性的民間扶貧組織，中國扶貧基金會的成立，為眾多慈善組織參與扶貧事業(yè)打開了機會之窗，成為探索社會扶貧的“試驗田”。隨著這些慈善組織在扶貧領(lǐng)域的出色實踐，政府的態(tài)度開始由排斥變?yōu)榻蛹{，開始將民間扶貧納入扶貧開發(fā)體系，并陸續(xù)出臺了一些法律法規(guī)，用于規(guī)范慈善組織的存在及行為，極大的拓寬了慈善組織參與扶貧的政策空間。

此階段典型的法律法規(guī)有《基金會管理辦法》（1988）、《外國商會管理暫行規(guī)定》（1989）和《社會團體登記管理條例》（1989）。在《基金會管理辦法》中，基金會是指“國內(nèi)外社會團體和其他組織以及個人自愿捐贈資金進行管理的民間非營利組織”，是社會團體法人，其活動的宗旨被界定為“通過資金推進科學研究、文化教育、社會福利和其他公益事業(yè)的發(fā)展”，這就為慈善組織參與扶貧事業(yè)提供了法律依據(jù)。

2. 從吸納到共治：中國扶貧政策的突破創(chuàng)新

隨著時間的推移和實踐的發(fā)展，國內(nèi)有關(guān)慈善組織參與扶貧的政策措施不斷完善。從1994年開始，中國不僅實行政府指導，廣泛動員社會參與，而且開始以開放和包容的態(tài)度吸收和借鑒世界各國及國際慈善組織的經(jīng)驗，開創(chuàng)了政府與慈善組織在扶貧領(lǐng)域和諧共生、合作共贏的局面（表1）。

然而，從實際運行效果來看，這種政策空間存在兩方面的問題：一是政策不穩(wěn)固。與國家整體政策框架和地方政府政策與行為之間存在摩擦。比如，雖然《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》明確提出“要積極創(chuàng)造條件引導非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目”，但是中國扶貧開發(fā)資金中并沒有針對慈善組織參與扶貧的預算。二是政策不透明。盡管政策空間逐漸擴大，但是由于缺乏清晰的機制和寬松的政策環(huán)境，慈善組織與政府之間有效的對話機制還有待進一步完善。由于政策不透明，政策執(zhí)行中的異化現(xiàn)象便影響到慈善組織扶貧的工作熱情，降低了不同類型部門之間的社會資本，造成扶貧機制的內(nèi)在摩擦，制約我國減貧、扶貧事業(yè)的發(fā)展。

二、 慈善組織在扶貧領(lǐng)域社會管理創(chuàng)新的角色、優(yōu)勢與功能

雖然慈善組織參與扶貧事業(yè)還處在初始階段，但卻是社會力量中規(guī)模大、代表性廣、靈活性強的一支隊伍。絕大多數(shù)慈善組織在協(xié)助政府解決貧困問題的過程中，能夠提供新的扶貧開發(fā)模式，引進先進項目管理經(jīng)驗，培育扶貧專業(yè)人才，創(chuàng)新扶貧理念[2]；能夠準確反映群眾訴求，維護社會穩(wěn)定，發(fā)揮緩沖器和潤滑劑的作用，承擔“第三次分配”。隨著扶貧重心向微觀層面的轉(zhuǎn)變，重新定位和瞄準貧困人群，提高受助人群的主體性和參與性，就成為新時期扶貧的主旋律，也為慈善組織參與扶貧提供了廣闊的空間和機遇，并催生了政府與國內(nèi)外慈善組織的合作，即通過試點產(chǎn)生了扶貧創(chuàng)新的交集，創(chuàng)立了深度合作程序和模式。

1. 慈善組織是扶貧領(lǐng)域社會管理創(chuàng)新的角色多樣體

慈善組織是社會管理的參與主體，在扶貧開發(fā)中的角色是多元的。它們作為扶貧體系中活躍的主體，積極尋找自身定位，謀求與扶貧體系的良性互動，致力于組織目標與扶貧成效的雙贏。王名認為，慈善組織對扶貧開發(fā)工作而言發(fā)揮著重要的、不可替代的作用[3]。慈善組織在扶貧中扮演著催化劑、服務提供者和合作者的角色[4]。毛維準將慈善組織在扶貧中的角色劃分為五種：倡導宣傳者、意識啟蒙者、行動研究者、服務提供者和合作伙伴[5]（表2）。

2. 慈善組織是扶貧領(lǐng)域社會管理創(chuàng)新的優(yōu)勢集合體

慈善組織在扶貧開發(fā)中從過去的小角色到當前的生力軍，其扶貧的功能與優(yōu)勢逐漸被發(fā)現(xiàn)、發(fā)掘和強化。政府扶貧的優(yōu)勢在于人力、物力和財力等方面的社會資源動員，但是政府扶貧有其局限性：扶貧的可持續(xù)性因官員流動和多元目標而變得難以保證；受人力限制難以將扶貧項目細化；過多的官僚層級對扶貧信息造成扭曲和失真，難以把握貧困群體的具體需求；容易造成扶貧模式的單一化，不利于新的扶貧模式的創(chuàng)造[6]。與之相反，慈善組織在扶貧中具有針對性、創(chuàng)新性、靈活性、專業(yè)性、敬業(yè)性、持續(xù)性、公益性、民主性和扶貧領(lǐng)域多元化、扶貧方式多樣化等特點，與政府相比的比較優(yōu)勢在于：扶貧項目集中于自身優(yōu)勢領(lǐng)域，專業(yè)性、技術(shù)性較高；不易受短期扶貧目標的驅(qū)使，注重扶貧工作的可持續(xù)性，重視培養(yǎng)貧困人員的生存能力；作為自治性機構(gòu)，采取自下而上的決策模式，追求決策的科學化和民主化，強調(diào)決策中貧困戶的參與，能最優(yōu)化扶貧資源的配置，強化扶貧針對性和靈活性；是個人和企業(yè)參與扶貧事業(yè)的紐帶，通過項目專家和志愿者方式，吸引具備專業(yè)知識的人力資源參與扶貧等。這些優(yōu)勢在政府扶貧邊際效用下降的背景下顯得更加明顯和突出。

表1 慈善組織參與扶貧的政策空間演化

表2 慈善組織參與扶貧的角色、優(yōu)勢與功能

從中國過去三十多年慈善成長的軌跡來看，大部分慈善項目都直接或間接與貧困相關(guān)，彰顯了慈善組織在扶貧領(lǐng)域的獨特優(yōu)勢：眾多慈善機構(gòu)在貧困人口比較集中的西部農(nóng)村邊遠地區(qū)開展了包括打水井、造水窖、開梯田、種植養(yǎng)殖技術(shù)培訓、小額貸款在內(nèi)的綜合性扶貧與發(fā)展項目；針對農(nóng)村貧困地區(qū)教育滯后狀況，以“希望工程”為代表的各類助學項目開展了建設(shè)校舍、資助兒童少年完成學業(yè)、培養(yǎng)農(nóng)村師資力量、義務支教等大量扶貧活動；針對因病致貧現(xiàn)象，不少慈善機構(gòu)為低收入群體設(shè)立了一般性醫(yī)療救助關(guān)愛基金，或者針對不同的病種（例如白血病、老年人白內(nèi)障、先天性心臟病、癌癥等）設(shè)立專門基金，或者與醫(yī)療機構(gòu)合作開展免費贈藥、義診等慈善活動。通過籌集社會資源開展各類有針對性的貧困救助活動，慈善組織在緩解社會貧困問題上正發(fā)揮積極作用，其作用的領(lǐng)域遍布小額信貸、技術(shù)推廣、緊急救助、勞務輸出、兒童助學、婦幼保健、教師培訓、法律援助等諸多方面。

3. 慈善組織是扶貧領(lǐng)域社會管理創(chuàng)新的功能建構(gòu)體

目前，我國貧困人口比率在3%以下，按照國際經(jīng)驗，當貧困人口下降到10%以后，扶貧方式就必須向微觀層面轉(zhuǎn)變[7]。而隨著我國農(nóng)村貧困人口的縮減，城市貧困問題的凸顯，社會可動員的扶貧資源的增加，貧困原因多樣化、復雜化程度的提升，單一扶貧機構(gòu)和單一扶貧模式已經(jīng)難以適應整體性、全局性扶貧新形勢的需要。慈善組織恰好是突破現(xiàn)階段扶貧難題的關(guān)鍵，因為其在扶貧領(lǐng)域社會管理創(chuàng)新中有著獨特功能：一是有助于形成互助博愛、熱心公益的社會氛圍。慈善組織扶貧建立在社會捐贈基礎(chǔ)上，沒有愛心便不會有慈善組織的扶貧事業(yè)，這與政府依靠行政力量強制扶貧有著本質(zhì)不同。正是有了慈善組織的推動和參與，使得越來越多的個人、企事業(yè)單位、其他社會組織開始致力于緩和乃至消滅貧困的目標，整體社會的道德水平有顯著提升；二是推動著小政府、大社會格局的形成和發(fā)展。慈善組織為公民提供了直接的民主參與實踐，促進了民主觀念和公民精神的培養(yǎng)，為進一步發(fā)展公民社會提供了重要社會基礎(chǔ)。它還是政府管理的“減肥劑”，在一定程度上緩解了政府減貧的管理壓力，促進了政府管理職能的轉(zhuǎn)變、管理體制與運行機制的創(chuàng)新；三是能夠提供創(chuàng)新的扶貧開發(fā)模式，形成政府扶貧的參照系[8]。政府扶貧往往存在著資源浪費、流失、挪用、貪污的現(xiàn)象，資金的使用效率也會因官僚層級制的約束而降低。慈善組織是在捐贈者自愿捐贈的前提下獲取扶貧資源和開展扶貧項目的，客觀上促使慈善組織必須有針對性強的項目、有廉潔高效的運作方式、有明顯的實踐成效、有顯而易見的公信力，從而成為政府扶貧的參照系；四是善于發(fā)現(xiàn)貧困問題，影響政府公共政策的制定。從多源流理論的角度來看，一項社會問題要進入政府政策議程，關(guān)鍵在于出現(xiàn)了惹人注目的事件。比如，焦點事件的發(fā)生或者外部事件的沖擊，使人們意識到非常態(tài)現(xiàn)象的存在及相應問題的產(chǎn)生。慈善組織植根于社會基層，通過調(diào)查了解社會成員的實際困難，容易發(fā)現(xiàn)貧困問題的根源，從而深化人們對貧困問題和扶貧策略的理解。慈善組織還能將問題放大并投射到對扶貧有影響的行為體上，如政府部門或其它類似機構(gòu)，尋求與貧困作斗爭的同盟軍。

三、 慈善組織參與扶貧的戰(zhàn)略定位與體制機制創(chuàng)新

國外慈善組織在中國扶貧事業(yè)中表現(xiàn)活躍。國際性慈善組織，如世界宣明會、國際小母牛組織、國際行動救援、香港樂施會、福特基金會等都在中國開展了扶貧開發(fā)的項目。然而與發(fā)達國家相比，我國參與扶貧的慈善組織在數(shù)量規(guī)模、組織架構(gòu)、規(guī)章制度、人力資源，以及扶貧的經(jīng)驗、模式、能力和貢獻等方面都有較大差距，在發(fā)展水平及參與社會管理的廣度與深度上都存在嚴重滯后性。慈善組織參與社會管理和公共服務至今無法破題的主要障礙除了自身因素、社會環(huán)境因素外，還有更深層的體制機制問題，是政府讓渡權(quán)力的問題。正如溫家寶總理所說“政府辦了許多應當交給市場和社會辦的事。使用公共資源辦高檔服務，滿足少數(shù)人的需求，會加劇分配不公和社會不滿”[9]。國家應該制定適合中國國情的、鼓勵慈善組織參與扶貧的政策措施，使之成為扶貧的主流化力量。

1. 加快培育更多具備扶貧功能的慈善組織

到2011年底，中國有社會團體254969個，民辦非企業(yè)單位204388個，基金會2614個[10]。然而，在數(shù)量龐大的社會組織中，具備扶貧功能的慈善組織無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都明顯發(fā)展滯后。它們像一盤散沙，支離破碎地散落在轉(zhuǎn)型期的中國社會中，并且大多面臨資金不足的困境，很難最大限度的發(fā)掘和動員社會資源，也難以從整體上獲得社會成員普遍的合法性認同。以基金會中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)為例（截止2012年9月25日），考察那些具備扶貧功能的慈善組織。從總體上來看，全國具有扶貧功能的基金會有259家，在全部2750家基金會中僅占9.42%。中國具備扶貧功能的慈善組織仍然很少，且各省份數(shù)量差距較大。政府應該強化公益慈善的輿論宣傳和道德建設(shè)，培育公民的社會責任意識，盡快形成有利于慈善組織參與扶貧的良好社會氛圍。加快落實和完善政府在慈善組織登記注冊、監(jiān)督管理、稅收優(yōu)惠等方面的制度規(guī)范和政策措施，積極推動慈善組織向扶貧領(lǐng)域的功能拓展，重視慈善組織在建設(shè)穩(wěn)定、多維的社會結(jié)構(gòu)大框架中的地位和作用，從戰(zhàn)略角度推進扶貧領(lǐng)域的社會管理創(chuàng)新，構(gòu)建政府、社會和企業(yè)三大板塊為一體的貧困治理社會支持網(wǎng)絡，實現(xiàn)貧困治理主體由傳統(tǒng)的政府單中心向多中心轉(zhuǎn)變。

2. 夯實慈善組織參與扶貧的能力基礎(chǔ)

中國慈善組織起步晚，應以加強自身建設(shè)為著力點，夯實慈善組織扶貧開發(fā)的能力基礎(chǔ)。扶貧能力建設(shè)至少應該包括以下幾方面的內(nèi)容：一是加強公信力建設(shè)。慈善組織不同于政府，也不同于企業(yè)，政府依靠權(quán)力而存在，企業(yè)依靠盈利而存在，而慈善組織則依靠其崇高的使命和公信力而存在。公信力是慈善組織的生命線，是社會對慈善組織的認可度和信任度，是籌集資金、持續(xù)生存和發(fā)展的根本；二是加強人才隊伍建設(shè)。應逐步實現(xiàn)慈善組織專職工作員的職業(yè)化，完善工作保障制度和政策，有效利用志愿者資源；三是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。健全內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、財務制度，增強慈善組織透明度；四是強化戰(zhàn)略性籌資能力。慈善組織扶貧融資渠道單一、籌資困難，慈善資金不足現(xiàn)象嚴重。在民間捐贈資源被官方慈善組織壟斷，草根組織很難獲取本土資源的背景下，加強籌資能力就顯得極為重要。慈善組織應該設(shè)置專責募捐部門、配置專業(yè)人才，強化募捐的專業(yè)倫理、知識和技能，熟悉相關(guān)稅制和法律，通過宣傳策劃、戰(zhàn)略規(guī)劃，積極主動募捐。

3. 尋找慈善組織參與扶貧的突破口

2005年，國務院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會啟動了政府與慈善組織合作實施村級扶貧規(guī)劃項目的嘗試。2011年，中國扶貧基金會以公益招投標的方式篩選出有潛力的草根慈善組織項目并給予500萬元資助。上述將政府財政扶持資金委托慈善組織管理，并以招標方式選擇慈善組織實施政府扶貧項目的方式，是對原有扶貧模式、扶貧機制的重大突破。

然而我國《政府采購法》的采購范圍盡管包括了貨物、工程和服務，但是對于服務的理解局限于政府自身運作的后勤服務，采購的客體也沒有慈善組織。公共服務購買的制度化有待政府采購法規(guī)的盡快破題和完善：一是要將慈善組織明確納入政府采購的范圍，促進廣泛的社會服務市場的形成；二是為慈善組織參與公共服務購買構(gòu)建平等的合同契約關(guān)系，實現(xiàn)政府主辦服務機構(gòu)、事業(yè)單位與慈善組織之間的公平競爭；三是組建國家層面的慈善組織采購中心，負責審核公共服務采購預算、確定公共服務采購方式、編制公共服務采購方案、實施公共服務采購流程以及對慈善組織服務供給合同的履行進行管理和監(jiān)督。同時負責慈善組織采購的規(guī)范制定、行業(yè)自律、信息統(tǒng)計、績效評估、人員培訓等業(yè)務，促進慈善組織服務供給的規(guī)范與發(fā)展[11]。

法律的完善需要較長時間，因此在現(xiàn)階段的扶貧領(lǐng)域，政府應通過問題辨別、需求評估、項目規(guī)劃、招標投標、服務購買、監(jiān)督和評估等環(huán)節(jié)，引導、扶持和規(guī)范慈善組織參與扶貧。加快建立政府和慈善組織的溝通協(xié)調(diào)機制，搭建合作平臺、拓展合作領(lǐng)域、創(chuàng)新合作模式、推進合作試點，相互填補扶貧空隙并避免項目重復。在實踐中，可以建立政府職能轉(zhuǎn)移委托項目庫，制定并公開政府各部門可向慈善組織購買服務的具體項目和時間表；搭建完整的扶貧項目招投標管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)政府購買服務的公開性、透明性和便捷性；建立競爭性的政府購買機制，根據(jù)慈善組織提供扶貧服務的數(shù)量、質(zhì)量、績效水平以及服務創(chuàng)新性等情況擇優(yōu)選擇。政府部門應盡快將購買服務、政府獎勵等扶持措施制度化、程序化，健全公開透明的公共服務購買流程。

4. 完善慈善組織參與扶貧的激勵機制

當前，慈善組織參與扶貧的政策空間不夠透明、不夠穩(wěn)固，尚未構(gòu)建起一套完整的政策扶持體系和有效的激勵機制，慈善組織參與扶貧的積極性、主動性、可持續(xù)性明顯不足。為了激勵慈善組織參與扶貧，應該重點做到：一是放松管制。改革現(xiàn)行的社會組織雙重管理體制，在政府與慈善組織之間建立一種有利于激發(fā)活力的新型關(guān)系?，F(xiàn)行的雙重管理體制，致使很多慈善組織缺少合法身份，游離于監(jiān)管之外。更多的專業(yè)化慈善組織則因為起點低、啟動資金少，只能以經(jīng)濟組織的身份在工商部門注冊，無法獲得公益組織資格，從而缺乏政府政策支持，生存狀況堪憂。降低慈善組織登記門檻，是實現(xiàn)全能主義向吸納主義社會管理模式轉(zhuǎn)變的敲門磚，是提升慈善組織的數(shù)量、規(guī)模和能力的有效途徑，是加快祛除慈善組織行政化色彩、祛除業(yè)務主管單位權(quán)威濫用、增強慈善組織獨立性的有益嘗試，是推進政府與慈善組織關(guān)系由父子關(guān)系、主仆關(guān)系向伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變的突破之舉。目前，上海、廣東等地方開展了社會組織登記管理模式改革試點，公益慈善類社會組織直接由民政部門登記，極大拓展了慈善組織的生存和發(fā)展空間；二是財政政策扶持。國家及地方財政部門應設(shè)立慈善組織發(fā)展專項基金，籌建慈善組織孵化基地，對運作規(guī)范、服務能力強的慈善組織給予一定的辦公用房、辦公設(shè)備、人員培訓、扶貧項目開展等方面的資金支持，降低中小慈善組織的創(chuàng)辦風險，提高其成活率和成功率。政府還可以按照重點突出、分類實施、定額資助的原則，對慈善組織予以資助，對慈善組織扶貧創(chuàng)新性服務予以獎勵。2012年，中央安排2億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務，這是中央財政首次對社會組織進行重大專項支持。為了構(gòu)建制度化的扶持機制，今后應由財政部門編制預算，將公共財政支持慈善組織發(fā)展列入年度財政預算，也可由預算單位在年度預算中申報購買服務的項目預算，財政部門審核安排；三是稅收扶持政策。慈善組織已經(jīng)成為參與社會分配的重要主體，迫切需要一套系統(tǒng)的、完善的和可操作的稅收體系，作為鼓勵其良性發(fā)展的引擎。在稅收優(yōu)惠方面應該突出慈善組織的地位，做出專門的規(guī)定，形成一整套稅法制度；要針對慈善組織的捐贈稅收優(yōu)惠實行普惠制，簡化稅收優(yōu)惠減免程序，鼓勵個人對慈善組織的捐贈；要擴大稅收優(yōu)惠的種類和范圍，在目前以所得稅優(yōu)惠為主的基礎(chǔ)上，向其他稅種合理拓展；要完善配套措施，制定科學、規(guī)范、高效的稅收優(yōu)惠申請、審批和監(jiān)管程序。

5. 加快慈善組織參與扶貧的體制變革

一是有序推進慈善組織的去行政化改革。由于歷史原因，我國的慈善組織一般是在政府部門的支持下迅速發(fā)展起來的，從而存在隸屬關(guān)系，如中華慈善總會、中國婦女發(fā)展基金會、中國紅十字會、中國青少年基金會等。它們借助群眾團體的組織資源優(yōu)勢，在全國范圍內(nèi)開展具有特色的專項扶貧開發(fā)工程，為緩解社會貧困做出了巨大貢獻。然而隨著改革開放的不斷推進，社會管理創(chuàng)新呼聲的日益高漲，以及民間公募基金倒逼體制改革積極信號的傳遞，慈善組織去行政化、去壟斷化、去暗箱化，還原民間本色的改革潮勢不可逆轉(zhuǎn)。慈善組織去行政化的過程，實際上是一個不斷減少行政性、增加自治性的過程，是正確處理與政府關(guān)系、與政府合理分工的過程；是減少政府代辦代管、提高扶貧效率、增強扶貧透明度、創(chuàng)新扶貧模式、實現(xiàn)扶貧專業(yè)化運作的過程。為了讓更多的慈善組織自覺、自愿參與扶貧，降低扶貧短視化、短期化傾向，形成扶貧領(lǐng)域的良性競爭機制，今后應通過價值理念重塑、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、組織形態(tài)變革、項目創(chuàng)意拓展、監(jiān)管立法跟進等一系列創(chuàng)新組合，有序推進慈善組織市場化改革，加速去行政化，實現(xiàn)慈善組織在當前變革創(chuàng)新關(guān)鍵節(jié)點的嬗變；二是探索和完善慈善組織與政府在扶貧領(lǐng)域的制度化、常態(tài)化協(xié)調(diào)、協(xié)同和合作機制。與西方國家政府與慈善組織間緊密型合作伙伴關(guān)系相比，我國大多數(shù)慈善組織還只是半官方機構(gòu)或政府的附屬物。雖然近期來看政府在扶貧領(lǐng)域的主導地位不會改變，但隨著慈善組織的民間性、自主性和自我管理能力的逐漸增強，扶貧領(lǐng)域的治理架構(gòu)應是逐步走向合作治理。為此，政府應注意培育良性的合作氛圍，推進扶貧領(lǐng)域政府和慈善組織兩種力量的合流，鼓勵雙方簽署合作協(xié)議，規(guī)范雙方行為、明確雙方職責，建立一種互動雙贏的常規(guī)對話機制和協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建一種法制化、正式化的合作模式，形成扶貧領(lǐng)域的多元主體參與格局。

當前，中國扶貧開發(fā)工作已經(jīng)進入連片扶貧的新階段。國家已將六盤山區(qū)等11個連片特困地區(qū)和西藏及四川、云南、甘肅、青海4省藏區(qū)，新疆南疆3地州作為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。連片扶貧涉及的縣市區(qū)非常多，比如秦巴山區(qū)含蓋6個省市76個縣區(qū)，涉及扶貧開發(fā)工作的協(xié)調(diào)和信息資源共享。慈善組織可以充分利用機制靈活、聯(lián)系面廣、實際操作性強等優(yōu)勢，采用多種形式和方法，在連片開發(fā)和跨省開發(fā)等項目上發(fā)揮穿針引線、拾遺補缺、創(chuàng)新模式等方面的作用，為加快減貧作出更大貢獻。

（汪大海系北京師范大學管理學院教授、博士生導師，劉金發(fā)系北京師范大學管理學院博士研究生。）

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