王成潔

（國網(wǎng)能源研究院，北京市西城區(qū)，100052）

1 前言

近年來，我國已逐步把提高能效作為應(yīng)對環(huán)境和氣候壓力的重要手段之一，一系列以電力需求側(cè)管理和合同能源管理模式出現(xiàn)的能效項目也在我國逐步開展起來，但由于我國能效管理工作起步較晚，在具體項目運作管理上采取了較為簡單的管理方法和程序，即主要采取政府行政主導(dǎo)方式，市場機制作用沒有得到充分發(fā)揮。另外，面對巨大的能效融資市場，我國企業(yè)在能效項目融資方面困難重重，有限的融資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足快速發(fā)展的市場需求。因此，選擇適合我國國情的能效項目管理和融資模式，對能效項目的順利開展就顯得尤為重要。

歐美通過其多年來的努力，在節(jié)能領(lǐng)域形成了具有較強指導(dǎo)性和建設(shè)性的體系機制，尤其在能效項目管理運作上積累了寶貴的經(jīng)驗。因此，對歐美國家在能效項目開展過程中比較成功的管理模式和融資機制進行分析研究，將為我國能效項目的開展提供有價值的信息和借鑒。

2 歐美能效項目管理模式

2.1 歐盟能效項目管理模式

歐盟能效項目主要側(cè)重于公共機構(gòu)節(jié)能類項目，并且項目管理所涉及的層面較多，包括項目管理監(jiān)督機構(gòu)、各成員國及地方政府、節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)及具體的項目實施主體等，整個管理體系相對龐雜，因此本節(jié)主要針對歐盟公共機構(gòu)能效項目的管理機構(gòu)和運作方式進行探討，并列舉歐盟主要國家的能效項目管理機構(gòu)及職責(zé)范疇。

（1）管理機構(gòu)設(shè)置

歐盟節(jié)能工作的主管機構(gòu)是歐盟委員會下設(shè)的能源總司（Directorate-General for Energy），成立于 2010年，由原屬交通和能源總司以及對外關(guān)系總司負(fù)責(zé)能源事務(wù)的部門合并而成。主要職責(zé)為促進歐洲能源政策的制定；推動建立一個有競爭力的內(nèi)部能源市場，以較低的價格發(fā)展可再生能源，以減少能源的依賴，并降低能源消耗。主要工作領(lǐng)域為通過提高能效減少能源需求、提高可再生能源使用比例、減少溫室氣體排放等。而歐盟的主要能效項目的管理工作也由能源總司負(fù)責(zé)。

（2）項目運作方式

從整個歐盟層面來看，能源總司下設(shè)研究總司以及能源和交通總司，其中，研究總司主要負(fù)責(zé)研究與開發(fā)項目以及示范性項目，其資金的支持也主要限于這兩個領(lǐng)域；能源和交通總司主要負(fù)責(zé)示范和推廣以及能效標(biāo)準(zhǔn)的制定,但是其示范性項目基本接近市場。為了保證科學(xué)性和透明度，歐盟吸收社會有關(guān)方面人士成立專家小組，負(fù)責(zé)對項目進行評估和驗收。此外，歐盟委員會負(fù)責(zé)對項目進行決策，使歐盟的決策符合歐盟各成員國的利益。

歐盟主要國家能效項目管理模式

管理機構(gòu)設(shè)置 主要職責(zé) 項目實施方式·環(huán)境、食品和農(nóng)村事業(yè)部英國·制定相關(guān)節(jié)能政策和法規(guī)·管理政府對能效投資的資金，但不對項目進行直接管理·貿(mào)工部 ·負(fù)責(zé)可再生能源方面的項目管理工作·項目選定大型的能源咨詢類公司具體實施·資金由環(huán)境、食品和農(nóng)村事業(yè)部下設(shè)立的基金會獨立管理運作，如項目資金投入較大，由政府部門、碳基金和企業(yè)組成專家組進行討論·貿(mào)工部直接面向公眾和私人團體，采取招投標(biāo)的形式，通過項目的招投標(biāo)、監(jiān)管和評估等事宜直接對項目進行管理

2.2 美國能效項目管理模式

美國各州開展能效項目時在管理者和實施主體等方面存在很大的不同，但總體來說，主要分為以下三種項目管理模式。

（1）電力公司管理模式

該模式的主要特點是電力公司負(fù)責(zé)設(shè)計、管理并實施能效項目；公共事業(yè)委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管項目、制定整體節(jié)電目標(biāo)、批準(zhǔn)項目資金。美國該種模式做的最好的是加利福尼亞州。加州公共事業(yè)委員會（CPUC）負(fù)責(zé)能效項目的監(jiān)管工作。電力公司具體實施，能效項目資金由公共效益收費即電費的1%獲得。同時，電力公司收入和售電量脫鉤，績效激勵占凈節(jié)電收益的9%～12%。

（2）政府管理模式

該模式的主要特點是政府附屬能源機構(gòu)負(fù)責(zé)設(shè)計和管理能效項目，通過競標(biāo)，指定成功的合約方（如配電公司、ESCOs等）負(fù)責(zé)項目的實施工作；公共事業(yè)委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管實施主體的工作情況，并制定資金來源。美國采取該種模式的有紐約州。紐約州能源研究發(fā)展局（NYSERDA）負(fù)責(zé)設(shè)計和管理項目，通過競標(biāo)選擇合適的合約方來實施項目，紐約州公共事業(yè)委員會（PUC）負(fù)責(zé)監(jiān)督NYSERDA工作情況，并設(shè)定能效項目基金以系統(tǒng)效益收費的形式收集，每年能效總開支超過2.25億美元。

（3）第三方管理模式

該模式的主要特點是非政府、非電力公司的獨立第三方中標(biāo)者負(fù)責(zé)設(shè)計、管理和實施能效項目；公共事業(yè)委員會負(fù)責(zé)制定實施能效項目的規(guī)則，制定資金來源并進行監(jiān)管；電力公司負(fù)責(zé)收取電費附加并上交公共事業(yè)委員會。美國該種模式做的最好的是伏蒙特州。伏蒙特州規(guī)定，用公共效益費資助能效項目，公共效益費占電力公司收入的4%左右，并以此基金為基礎(chǔ)，設(shè)立“能效伏蒙特”項目，面向社會公開招標(biāo)，確定承包者后，州公共服務(wù)委員會扣留1/3的資金，合同定為3年（延伸3年），扣留的資金根據(jù)“能效伏蒙特”項目績效或獎或罰。

不同管理模式的優(yōu)劣比較1信息來源：美國自然資源保護委員會“美國能效與需求側(cè)管理項目系列”宣傳材料。

3 歐美能效項目融資機制

3.1 歐盟能效項目融資機制

歐盟能效項目融資環(huán)境相對寬松，融資機制相對健全。雖然各成員國的能效項目融資方式根據(jù)國情各有側(cè)重，但總體來講，歐盟能效項目融資方式主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）歐盟能效基金

2011 年，歐洲能效基金（EEEF）由歐盟委員會、歐洲投資銀行、意大利CDP銀行和德意志銀行共同出資2.65億歐元啟動成立。并希望通過成員國及地方政府提供匹配資金、吸引私人投資等方式將其規(guī)模擴大至8億歐元。該基金計劃在歐盟境內(nèi)通過多種手段融資及市場化運作，重點資助歐洲的創(chuàng)新型中小企業(yè)在節(jié)能、能效和可再生能源領(lǐng)域的研究和開發(fā)項目，包括公共和私人建筑物的節(jié)能改造、高效熱電聯(lián)產(chǎn)、分布式可再生能源投資以及有發(fā)展?jié)摿Φ目沙掷m(xù)能源投資等。

（2）公益收費

歐盟的“公益收費”主要指對能源或電力消耗收取費用，成立基金，用于鼓勵節(jié)能行動，包括提高能效、推廣新能源、支持低收入家庭使用節(jié)能設(shè)施等。如比利時、丹麥、挪威等歐洲國家均采取此類措施，其收費水平分別為零售電價的0.5%、1%和3.5%。

（3）財政補貼

丹麥為能源密集行業(yè)提供財政補貼，資金來源于綠色稅收收入。1996年實施以來，已有超過7000家公司獲得補貼；挪威的“工業(yè)節(jié)能網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃”重點支持大型工業(yè)企業(yè)和行業(yè)減排及能效改進活動，補貼資金上限為能源管理和監(jiān)控費用的20%；在荷蘭，BSET項目支持中小企業(yè)節(jié)能，對引入特定技術(shù)提供最多25%的資金；“蘇格蘭清潔能源示范計劃”為中小企業(yè)提供上限為80000英鎊的補助金，鼓勵開發(fā)、推廣能效和可再生能源技術(shù)。

（4）財政預(yù)算撥款

英國利用財政撥款開展能效項目試點示范，2008年用于先進能效項目示范的資金達4500萬英鎊，用于低能耗汽車推廣示范的資金達4000萬英鎊。此外，2008年度對碳基金、節(jié)能基金等專業(yè)節(jié)能機構(gòu)的預(yù)算支持也將達1.3億英鎊。

3.2 美國能效項目融資機制

在美國，通常通過以下五種渠道尋求資金來支持能效項目。

（1）電力用戶支持的能效資金

電力用戶支持的能效資金是指在用戶的電力和燃?xì)赓M用帳單上，根據(jù)其使用量征收的一部分資金，該方式實現(xiàn)了資金總額與能源需求掛鉤。征收方式有兩種：一是電力公司的供電成本。指電力公司按州監(jiān)管委員會核準(zhǔn)的電價，向電力用戶收取的資金。這部分資金資助的項目需要由電力公司負(fù)責(zé)開展。二是系統(tǒng)（公共）效益費。指經(jīng)州立法授權(quán)，由電力公司以公共效益費形式向電力用戶收取的資金。這部分資金資助的項目可由電力公司、州政府、或者第三方管理者來實施。

（2）州政府財政資金

美國在能效項目的回報率不低于地方財政要求的名義投資回報率的情況下，可用財政資金來支持能產(chǎn)生收益的能效項目（不包括直接補貼的項目，培訓(xùn)項目，或任何不能帶來收益的項目）。該資金受各州預(yù)算規(guī)模、投資資金流動性的要求、政府的優(yōu)先偏好等因素影響，資金規(guī)模較小，但也是一種可行的資金補充方案。

（3）州政府債券

州政府債券是指由州政府或其代理機構(gòu)發(fā)行，用于為道路、環(huán)境、住房等基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公共投資籌集資金，分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券是由政府的一般征稅權(quán)力為擔(dān)保，需以政府的稅收來償還，這種債券只有有權(quán)征稅的政府才能發(fā)行。收益?zhèn)烧聵I(yè)的收入作為擔(dān)保、政府代理機構(gòu)發(fā)行，其目的是對具有一定產(chǎn)出的項目進行融資，一般由項目的收益獨立擔(dān)保，不直接構(gòu)成政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。州政府債券可為能效貸款項目提供較大規(guī)模的資金。

（4）環(huán)境違規(guī)罰金

該類型資金來自對沒有達到美國環(huán)保署管制要求的公司的罰金。州政府通常給違規(guī)公司提供兩種選擇：一是公司支付全部罰金；二是公司支付小部分罰金并為地方法律和管制認(rèn)可的項目提供資金，但前提是在這個項目和違規(guī)行為之間必須存在清晰的關(guān)聯(lián)。

（5）電費賬單融資

電費賬單融資模式是指先由電力公司替用戶支付能效措施改造成本，然后通過調(diào)整用戶每月電費賬單來返還電力公司墊付的成本費用的融資模式。分為以下兩種：一是基于電價的融資模式。指費用返還與電表而不是特定用戶相連，即當(dāng)一個電表用戶遷走時，由下一個電表用戶接替前者承擔(dān)還款責(zé)任。該種融資模式不被視作貸款，適用于舉債難的市政用戶和低收入家庭。二是電費賬單貸款融資模式。指電力公司承擔(dān)貸款方的角色，它可自己確定貸款的傭金，無需得到管制機構(gòu)的批準(zhǔn)。該模式適用于等級較高的商業(yè)用戶和政府部門。

能效項目資金機制的優(yōu)劣比較2信息來源：美國自然資源保護委員會“美國能效與需求側(cè)管理項目系列”宣傳材料。

4 歐美經(jīng)驗對我國的啟示

歐美在能效項目管理和融資機制建設(shè)方面有很多值得我們借鑒的經(jīng)驗，因此在充分考慮政策及市場環(huán)境差異、發(fā)展階段及文化等不同因素條件下，結(jié)合我國國情吸納和形成可為我國所用的項目管理模式和融資方式，將對我國能效工作開展起到極大的推動作用。

（1）創(chuàng)新政府管理模式，構(gòu)建“職能明確、分工合理”的能效監(jiān)督管理體系

目前，我國的節(jié)能管理模式仍為政府主導(dǎo)，由國家發(fā)改委作為我國的節(jié)能主管部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國節(jié)能管理工作。通過下發(fā)文件的形式和各級政府有關(guān)部門組織協(xié)調(diào)，督促社會相關(guān)企業(yè)開展節(jié)能減排工作。在目前模式下，市場機制作用沒有得到有效發(fā)揮，而且，我國目前的能效監(jiān)管體系也有待健全。

從國外來看，德國在能效項目實施中采用完全的市場化運作模式，由各級政府部門、監(jiān)管機構(gòu)及企業(yè)行業(yè)協(xié)會對項目進行監(jiān)管。美國由公共事業(yè)委員會負(fù)責(zé)具體項目的監(jiān)管工作。在我國能效管理體制改革中，需要不斷探索政府節(jié)能管理的新模式，國家節(jié)能管理主管部門應(yīng)著眼于更好地發(fā)揮市場機制的作用，使市場機制與政府的宏觀調(diào)控有機結(jié)合。同時，我國節(jié)能主管部門應(yīng)與能源生產(chǎn)、消費等利益相關(guān)方建立起良性互補關(guān)系，逐步建立起節(jié)能主管部門主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的監(jiān)管機制，加快構(gòu)建適合我國能源發(fā)展需求的能效管理和監(jiān)督體系。

（2）完善考核機制，為電力公司充分發(fā)揮電力需求側(cè)管理，實施主體作用創(chuàng)造條件。

我國出臺的《電力需求側(cè)管理辦法》中已明確了電力公司在電力需求側(cè)管理，工作中的實施主體地位，并對電力公司提出了嚴(yán)格的節(jié)電指標(biāo)。電力公司承擔(dān)了更多的社會責(zé)任，但所面臨的售電量與節(jié)電量雙重考核的壓力，嚴(yán)重制約了其能效服務(wù)工作的開展。

借鑒美國經(jīng)驗來看，美國加州改變了單純以售電收入來衡量電網(wǎng)企業(yè)效益的財務(wù)考核制度。通過此機制來促使電網(wǎng)企業(yè)積極參與DSM的實施，源于能效管理的獎勵政策甚至超過主營業(yè)務(wù)的利潤。雖然我國在短時期內(nèi)很難實現(xiàn)銷售量與銷售收入脫鉤，但是可以改變單純考核售電量的考核方式，將售電量考核與節(jié)電量考核相結(jié)合，提高電網(wǎng)企業(yè)實施DSM的積極性，充分發(fā)揮其作為實施主體的作用。

（3）加強融資擔(dān)保機制建設(shè)和技術(shù)支持，撬動銀行能效融資杠桿。

融資問題是目前制約我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。目前我國有節(jié)能意愿的中小企業(yè)以及節(jié)能服務(wù)公司開展能效項目的主要融資渠道是銀行信貸，而我國商業(yè)銀行由于受業(yè)務(wù)模式的約束、對能效項目缺乏相應(yīng)的風(fēng)險評估能力、缺乏操作項目融資的技術(shù)經(jīng)驗等因素影響，商業(yè)融資情況不夠樂觀。

為此，我國商業(yè)融資需加強融資擔(dān)保機制建設(shè)和項目融資技術(shù)支持，撬動銀行能效融資杠桿?？山梃b歐美經(jīng)驗，從以下幾點開展工作：一是繼續(xù)加強國際投資合作，充分利用國際金融機構(gòu)的損失分擔(dān)機制、強大的技術(shù)支持團隊等優(yōu)勢，分擔(dān)投資風(fēng)險。二是對擔(dān)保對象，節(jié)能項目進行明確界定，資金做到專款專用；三是成立相應(yīng)的規(guī)范能效項目行為的第三方監(jiān)督保障機構(gòu)，對予貸款企業(yè)的預(yù)計項目節(jié)能效果進行評估，檢測其數(shù)據(jù)的可靠性，并對項目實施過程進行監(jiān)督，幫助商業(yè)銀行降低風(fēng)險；四是加強金融人員能效項目融資技術(shù)培訓(xùn)，提高商業(yè)銀行對能效項目的可行性評估能力。

（4）促進能效融資手段多元化，推動我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

目前，我國能效項目的融資方式主要有政府專項資金、商業(yè)貸款、金融租賃幾種模式，但專項資金對于巨大的節(jié)能市場而言支持力度有限；商業(yè)貸款受融資風(fēng)險等因素影響，對中小企業(yè)“惜貸”問題嚴(yán)重；金融租賃模式剛剛興起，也側(cè)重于信用級別較高的大型企業(yè)。能效項目融資在我國仍存在多重困難。

我國能效融資手段應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，實現(xiàn)多元化發(fā)展，可采取以下措施：一是拓寬電力企業(yè)能效基金的來源渠道。借鑒美國加州電力公司融資模式，可采取向高耗能電力用戶按其電力消耗量收取收益金的方式籌集資金，或者從電網(wǎng)公司上交利潤中抵扣部分資金的方式來提高電力公司開展能效工作的積極性；二是政府直接投資模式。政府可每年制定幾項極具代表性的節(jié)能示范項目，并安排專項資金，通過竟標(biāo)方式選定承包商開展節(jié)能示范項目；三是加快中小型節(jié)能企業(yè)上市融資進程，吸引民間資本。對于已形成一定規(guī)模、步入穩(wěn)定發(fā)展時期的企業(yè)，應(yīng)積極尋求主板市場的上市，吸引民間資本，拓寬融資渠道；四是國內(nèi)商業(yè)銀行應(yīng)開拓思路，將已有金融工具與能效項目相結(jié)合，采用融資租賃、合同能源管理、應(yīng)收賬款管理等方式。

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