□ 廖雄軍

人大制度研究

地方人大對城市區(qū)域綜合整治的監(jiān)督方式創(chuàng)新
——以廣州市同德圍地區(qū)綜合整治為個案的研究

□ 廖雄軍

地方人大對地方政府工作的監(jiān)督，是法律賦予地方人大的一項重要職能。在社會管理創(chuàng)新的環(huán)境下，地方人大如何創(chuàng)新監(jiān)督方式，加強對地方政府工作的監(jiān)督，取得較好的監(jiān)督效果，這是需要認真加以研究的課題。本文以廣州市同德圍地區(qū)的綜合整治為例，對這一問題做些分析與探討。

一、地方人大參與對城市落后區(qū)域綜合整治模式

（一）城市邊緣地區(qū)存在的社會管理滯后問題

由于歷史與現(xiàn)實的原因，在本地城市政府財力有限、有關部門重視不夠等各種主觀與客觀因素的綜合影響下，地處城鄉(xiāng)結合部的城市邊緣地區(qū)往往是交通不便、城市基礎設施不足、社會管理力量薄弱、民生問題和社會治安問題較多的落后地區(qū)。廣州市邊緣地區(qū)同德圍的問題可追溯到20多年前：1990年，同德圍被政府規(guī)劃成大型的住房解困區(qū)，開始接收全市的困難戶、拆遷戶。1996年起，因修地鐵和內(nèi)環(huán)路，數(shù)以萬計的拆遷戶從荔灣區(qū)的老西關遷來這里。1998年左右，上千名教師也搬進了這里的“教師新村”。原本是一片農(nóng)田菜地的同德圍建起了一棟棟安置房、解困房、周轉房、保障房。由于樓價租金相對便宜，同德圍也吸引了相當多的外來工入圍租住。至2000年底，同德圍原有耕地已全部被征用，昔日漁村成為一個人口稠密的新興小區(qū)，至今常住人口30萬，相當于一個縣城的人口規(guī)模。總面積3.59平方公里的同德街是廣州市白云區(qū)面積最小的街道，卻又可能是廣州人口密度最高的區(qū)域。長期以來，雙向兩車道的西灣路和西槎路貫穿“圍城”南北，成為30萬居民出行的“華山路”[1]。同德圍的市民對廣州市的建設發(fā)展是作出了很大犧牲和貢獻的，政府在他們遷出老城區(qū)之前有承諾，但由于各種各樣的原因，這里的交通、環(huán)境、醫(yī)療、教育、居住等各類民生問題都沒能得到很好的解決，群眾意見很大，政府也多次承諾過整改，但承諾多過落實，同德圍依然遭遇圍城困境[2]。

（二）城市邊緣地區(qū)綜合整治模式的創(chuàng)新

城市邊緣地區(qū)要迅速徹底改變落后面貌，必須有本城市高層黨政領導重視，調動公眾參與整治決策的積極性，集思廣益，作出科學的綜合整治決策并親自抓落實，必須有政府的巨額財力物力投入。近年來，我國各地積極探索城市邊緣地區(qū)綜合的整治方式，創(chuàng)新社會管理模式，取得較好的成效。多年來，廣州市民特別是同德圍的居民迫切希望改變同德圍地區(qū)的落后面貌，許多人自發(fā)在救贖同德圍的道路上努力著，他們中有同德圍本地居民，有搬遷而來的外來者，有省市區(qū)的人大代表、市政協(xié)委員，還有普普通通的外企員工，為著這片土地的突圍而窮盡心智和汗水[3]。2010年5月,新上任不久的市長萬慶良親往同德圍調研治堵措施,此舉堪稱歷次同德圍治堵攻堅戰(zhàn)中級別最高的一次行動。在市長的督促下,市交委隨后發(fā)布了同德圍治堵23條,對導致同德圍堵車的各項結癥一一下藥,一時間同德圍交通出行大為改觀,讓不少同德圍居民看到了希望。廣州市政府在2011年12月13日提交市人大常委會審議的相關報告透露，同德圍連接西槎路與增槎路的同康路改造工程最快春節(jié)前完工通車。2012年1月，廣州市兩會期間，廣州市政協(xié)委員韓志鵬受同德圍居民委托，向廣州市委書記萬慶良遞交建議改善同德圍交通的“萬言書”。隨后，剛剛上任的廣州市委書記萬慶良和廣州市市長陳建華帶隊來到同德圍現(xiàn)場調研。萬慶良提出，要把同德圍“突圍”作為建設幸福廣州的示范性案例，同心同德建設“幸福圍”。在人大代表、政協(xié)委員和當?shù)鼐用穸喾胶粲踔拢?012年2月最新出臺的同德圍地區(qū)綜合整治工作任務征求意見稿終于明確，嚴格控制保障房、經(jīng)適房、商品房等新增居民點。在配套設施（特別是交通設施）不能承載的情況下，除目前已完成審批的項目外，堅決禁止新增保障房、經(jīng)適房、商品房等項目，避免新增大量居住人員，加大交通供需矛盾[4]。2012年2月，多個政府部門提出了4套方案，并在此基礎上形成草案，與同德圍地區(qū)綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會（下文簡稱為“同德圍咨監(jiān)委”）一起廣泛征求同德圍街坊意見，為政府科學決策提供了重要的參考依據(jù)。同德圍居民組織了龐大的決策咨詢監(jiān)督委員會，與黨委、政府一道共同出謀劃策。

2012年3月19日，中國城市規(guī)劃學會會員、暨南大學的胡剛教授提出“同德圍模式”概念：“同德圍整治是政民互動的一次良好嘗試，能否上升成為中國新時期城市片區(qū)治理的一種模式，或稱‘同德圍模式’？”他認為這一模式的內(nèi)涵是：“（1）典型城市片區(qū)：城市邊緣地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，交通、配套、環(huán)境等民生問題眾多。（2）成立了以政協(xié)委員任負責人的民間組織——綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會，廣泛收集民意。（3）政府高度重視，市長掛帥，各級職能部門參與，現(xiàn)場辦公，政民互動，針對問題逐一落實。”華南城市研究院的鐘炬認為“同德圍模式”具有重大意義：“廣州市政府如果能夠把握住這次同德圍片區(qū)治理的機遇，做成社會管理轉型的新典范，打造出一個‘同德圍模式’，意義重大。特別在政府換屆之際，新的領導層亟須成功的新模式。一個烏坎村，一個同德圍，一個農(nóng)村，一個城市，二者相得益彰，將使廣東重回改革‘排頭兵’的行列?！盵5]

綜上所述，廣州城市區(qū)域綜合整治的同德圍模式可用下圖來表示：

（三）城市邊緣地區(qū)綜合整治中的人大作用

在我國現(xiàn)行政治體制下，城市邊緣地區(qū)的綜合整治工作往往由政府出面組織，整治經(jīng)費主要由政府財政支出。按照我國有關法律規(guī)定，地方政府要向地方人大匯報工作，地方人大對地方政府工作負有監(jiān)督責任。因此，在城市邊緣地區(qū)綜合整治工作中，地方人大應充分發(fā)揮其作用，尊重民意，督促地方政府及時做好相關工作，讓公眾滿意，讓所在地區(qū)居民滿意。城市邊緣地區(qū)的綜合整治工作一般都是重大的民生工程，與其他監(jiān)督方式相比，人大的監(jiān)督往往具有硬性約束力，特別適用于民生工程。

近年來，我國各地積極探索城市邊緣地區(qū)綜合整治工作中人大發(fā)揮作用的方式，創(chuàng)新人大監(jiān)督模式，取得了較好的成效。以同德圍地區(qū)的綜合整治為例，廣州市人大在這方面的探索主要集中在如下幾個方面：一是人大代表回應當?shù)鼐用竦确矫娴囊庖?，向人大機構提出同德圍綜合整治工作的建議；二是人大機構回應公眾與人大代表的建議，組織同德圍綜合整治工作專題詢問會，讓政府有關部門負責人在會上回答人大代表的詢問，催促政府有關部門加快相關工作進度；三是組織人大代表到現(xiàn)場視察工作，檢查政府有關部門的工作進程，讓政府有關部門有按時完成任務的緊迫感；四是支持人大代表與其他各界人士共同組建咨詢監(jiān)督委員會，為政府進行同德圍綜合整治工作提出有針對性的建議并監(jiān)督政府有關部門的工作。

二、地方人大對城市區(qū)域綜合整治的監(jiān)督方法創(chuàng)新

（一）人大代表提出建議

人大代表就地方政府工作的有關問題提出建議，由地方人大轉交給地方政府部門并監(jiān)督辦理，是地方人大對地方政府工作監(jiān)督的一種有效方式。廣州市人大代表與人大機構把這種監(jiān)督方式運用到同德圍地區(qū)的綜合整治上，取得了較好的監(jiān)督效果。早在2007年11月15日，徐若清等10名市人大代表聯(lián)名向廣州市人大常委會提交建議，呼吁盡快將地鐵開進同德圍地區(qū)。近年來，廣州市荔灣區(qū)人大代表梁靜遠多次就西村地區(qū)的交通問題在市人代會上提出議案和建議。在西村街道辦的協(xié)助下，梁靜遠收集了不少居民的意見，2011年2月在廣州市十三屆人大六次會議上，聯(lián)同多位荔灣區(qū)人大代表提出了《關于盡快改善西灣路北段交通狀況的建議》，提出將西灣路拓寬、開通增埗河東側規(guī)劃路等建議。2011年5月，梁靜遠等到了市建委的答復。梁靜遠早已發(fā)現(xiàn)，西灣路與同德圍命脈相連。廣州市政府2012年加大了對同德圍綜合整治的力度，梁靜遠認為，西灣路應該納入綜合整治的范圍。不然即使同德圍通了，西灣路、西村地區(qū)繼續(xù)堵，仍然解決不了同德圍的問題[6]。

（二）召開專題詢問會議

專題詢問是法律賦予人大的權力，但長期以來，通過召開專題詢問會議，讓政府有關部門到會上回答問題的監(jiān)督方式，地方人大卻很少運用。廣州市人大常委會大膽地把這種監(jiān)督方式首先運用到“解決同德圍地區(qū)居民出行難問題”上，并做了四個方面的探索：其一，召開專題詢問新聞通氣會。2011年6月14日，廣州市人大常委會召開“解決同德圍地區(qū)居民出行難問題”專題詢問新聞通氣會。廣州市人大常委會財經(jīng)工委主任歐陽知在會上表示，首次專題詢問選擇同德圍交通問題，首先是人大代表就同德圍交通問題提出過建議，其次是老百姓反映強烈，再者就是政府有關部門也比較重視。雖然政府部門采取了很多措施，但問題還是存在，也有很多方面需要改進，因此市人大常委會選擇了這個議題。當然，專題詢問主要還是為了了解情況，形成共識，解決問題。為了做好這次專題詢問，市人大常委會副主任陶子基帶隊兩次實地調查研究，并與同德圍的居民座談，去政府部門了解過有關情況，深入的調查研究就是為了更有力和更有剛性的監(jiān)督。市人大常委會還在網(wǎng)上公開征集了網(wǎng)民的意見建議，掌握了同德圍交通問題所在，希望通過專題詢問與政府部門達成共識，共同解決好同德圍的交通問題[7]。實踐證明，這種專題詢問新聞通氣會對增強公眾對同德圍整治問題的關注度和形成共識有著重要作用。

其二，召開專題詢問會。2011年6月16日下午，廣州市人大常委會針對同德圍居民出行難問題舉行史上首次專題詢問會。由19名市人大常委會組成人員組成的詢問人、6個政府職能部門以及地鐵公司相關負責人組成的應詢?nèi)酸槍ν聡煌▎栴}一問一答，其中9名詢問人連續(xù)發(fā)問。雖然有一兩輪追問，但整場詢問會理性、平和，涉及到同德圍治堵的眾多熱點難點問題[8]。這種專題詢問會對增強政府職能部門的責任心與抓落實的緊迫感起到了重要作用。

其三，把專題詢問會作為人大對政府進行監(jiān)督的常態(tài)化方式。專題詢問是法律賦予人大的權利，舉行專題詢問會將會成為廣州市人大對政府的常態(tài)化的監(jiān)督方式。此次詢問之后，廣州市人大常委會會為此作出決議，這不是一般的審議意見，決議的力度更大，意義不一樣，政府部門是要認真執(zhí)行的。決議作出之后，政府部門需要在3到6個月內(nèi)作出回復[9]。監(jiān)督方式創(chuàng)新并取得良好成效后，把其提升為制度，有利于人大監(jiān)督的規(guī)范化。

其四，人大跟蹤檢查專題詢問會上提出問題的整改落實情況。在專題詢問會行將結束時，廣州市人大常委會副主任陶子基現(xiàn)場作結：“專題詢問是要推動工作。應詢的真功夫不在今天的回答，而是如何按照市委市政府的決策，抓落實，出成效，確保取得群眾滿意的實效，希望市政府有關部門繼續(xù)下大力氣改善同德圍地區(qū)居民出行難問題。”對于應詢的落實情況，人大常委會將適時跟蹤檢查[10]。人大把會上的詢問性監(jiān)督與會后的檢查性監(jiān)督結合起來，才能使政府更好地完成同德圍地區(qū)綜合整治的工作任務。

（三）組織人大代表視察

組織人大代表視察政府的有關工作，是地方人大的職能，也是對地方政府工作進行監(jiān)督的有效方式。廣州市人大常委會把這種監(jiān)督方式運用到同德圍地區(qū)的綜合整治上，取得了較好的監(jiān)督效果。2012年5月21日，廣州市人大常委會副主任謝寶懷率領人大常委會組成人員和部分市人大代表前往白云區(qū)同德圍地區(qū)視察各“突圍”工程進展情況。謝寶懷一行實地察看了同康路、富康路、澤德花苑公交場等道路和公共設施建設情況，并聽取了市建設、交通、交警等部門及白云區(qū)政府關于道路基礎設施建設、交通秩序綜合整治、公交線網(wǎng)優(yōu)化等工作情況匯報。謝寶懷指出，“要整治好同德圍，除了政府的努力，也要30萬居民的配合?！盵11]實踐證明，這種視察活動對催促政府部門加快同德圍地區(qū)的整治工作進程具有推動作用。

綜上所述，廣州市人大對同德圍綜合整治的三種監(jiān)督方式是相互聯(lián)系、相輔相成的關系，可用下圖來表示：

三、地方人大對城市區(qū)域綜合整治的監(jiān)督機制創(chuàng)新

地方人大對城市區(qū)域綜合整治的監(jiān)督機制創(chuàng)新應體現(xiàn)在三個方面：一是有相應的機構作為監(jiān)督組織，二是應有有效的運行機制，三是這種監(jiān)督必須是有實效的。

（一）人大代表、政協(xié)委員等共同組建咨詢監(jiān)督委員會

“同德圍咨監(jiān)委”的成立是時代的需要。2012年初，廣州市市長陳建華調研同德圍地區(qū)時提出，整治同德圍不是政府一家說了算，要讓市民尤其是同德圍當?shù)鼐用駞⑴c進來，共同去完成這件事情。于是，成立“同德圍咨監(jiān)委”的想法也被提了出來[12]。2012年2月23日，“同德圍咨監(jiān)委”正式掛牌成立，市政協(xié)委員韓志鵬被推選為該委員會主任。這是廣州首次在專項工程中成立專門的社會監(jiān)督機構。該委員會成立之初，共有包括黨代表、人大代表、政協(xié)委員和居民、村民、企業(yè)代表在內(nèi)的代表等20人。2月24日，該委員會實現(xiàn)擴編，在原有的20名成員基礎上新增17名居民，整個委員會成員擴充至37名，其中居民和原住村民29人，占總人數(shù)的78%[13]。擴編后，使“同德圍咨監(jiān)委”的代表結構更加合理。

綜合來看，“同德圍咨監(jiān)委”這一新生事物的出現(xiàn)有其必然性，促成其誕生的原因：一是當?shù)鼐用褚蟾倪M該地區(qū)落后面貌的迫切希望，二是人大與政協(xié)委員的呼吁，三是各級黨政領導的重視，四是該地區(qū)綜合整治的需要。

（二）由人大代表、政協(xié)委員等組成的咨詢監(jiān)督委員會功能

由人大代表、政協(xié)委員等組成的決策咨詢監(jiān)督委員會，應具有收集民意、監(jiān)督有關部門、協(xié)調矛盾、評價工作等功能。廣州市政協(xié)委員韓志鵬認為，“同德圍咨監(jiān)委”的工作職能是：（1）意見征集。廣泛征求居民對同德圍地區(qū)綜合整治方案的意見。（2）過程監(jiān)督。全程監(jiān)督綜合治理工作，及時提出意見。（3）協(xié)調矛盾。在整治過程中對居民做好解釋、說服工作。（4）工作評價。對綜合整治工作效果進行客觀評價。政府有關部門認為，“同德圍咨監(jiān)委”主要由廣州市白云區(qū)牽頭成立，成員以同德圍地區(qū)居民為主，其職能：一是在綜合整治方案制訂時，“同德圍咨監(jiān)委”從居民的實際出發(fā)提出意見、建議，和政府一道形成最優(yōu)方案；二是在方案實施過程中，“同德圍咨監(jiān)委”對各部門的整治工作進行監(jiān)督；三是政府、市民共同形成方案后，在整治工程施工過程中，出現(xiàn)方案中預計到的一些難以避免的“陣痛”，如施工造成的噪音、擁堵等，“同德圍咨監(jiān)委”又將發(fā)揮向市民提供咨詢和解釋的作用[14]。

“同德圍咨監(jiān)委”成立后，立即投入工作，他們集中力量，主要從如下幾個方面開展了工作：一是經(jīng)授權后代政府有關部門發(fā)布整治方案。經(jīng)廣州市政府、白云區(qū)政府有關部門授權，“同德圍咨監(jiān)委”于2012年2月25日將《同德圍地區(qū)綜合整治工作任務（征求意見稿）》和同德圍綜合整治工作任務征求意見表在大洋網(wǎng)等網(wǎng)站上全文發(fā)布，公開征求廣大公眾意見，征集時間截至2012年3月6日。除了網(wǎng)絡，還將印發(fā)征求意見表給社區(qū)居民，并在同德街辦事處、同德文化廣場設置信箱，供不上網(wǎng)的居民反饋意見[15]。

二是現(xiàn)場發(fā)放綜合整治方案征求意見表與征求居民意見。2012年3月9日下午，“同德圍咨監(jiān)委”組織工作人員在公共場所和小區(qū)門口向同德圍地區(qū)的居民派發(fā)了1000多份《同德圍綜合整治工作任務征求意見表》。3月10日“同德圍咨監(jiān)委”在同德圍文化廣場擺攤聽取街坊意見。3月16日，“同德圍咨監(jiān)委”把通過電子郵箱、問卷調查表、現(xiàn)場征求意見會、信箱等4個渠道收集來的近1000條群眾意見進行分門別類，將已經(jīng)整理出近100頁的群眾意見反饋情況材料，并將《同德圍地區(qū)綜合整治工作任務(征求意見稿)》中所列的22項重點工作之外的12條意見列出，正式提交至廣州市政府。截至2012年3月17日晚上，“同德圍咨監(jiān)委”共收回民意問卷770份、電子郵件18 0封、群眾來信16封、微博私信63封，共1029條意見，以及不少在居民意見會現(xiàn)場征集的意見。在有文字依據(jù)的材料中，居民對政府整治工作支持率達99.8%，僅有0.2%的群眾不贊成個別項目[16]。

三是面對市長直接提出綜合整治工作意見與建議。2012年3月19日，廣州市市長陳建華來到同德圍，專門與“同德圍咨監(jiān)委”的代表們座談。代表們圍繞同德圍綜合整治工作，提出了許多有益的建議與意見。陳建華充分肯定了委員會的前期工作，并表示，為市政工程專門成立一個民間的社會監(jiān)督和咨詢機構，是廣州社會管理工作的一次大膽創(chuàng)新，是尊重市民主體地位的表現(xiàn)。廣東省委書記汪洋提出要開展社會管理的創(chuàng)新，要尊重人民群眾的意愿。廣州市委書記萬慶良提出要發(fā)揚民主、廣開言路，領導干部要接地氣。我看這個委員會將政府執(zhí)政為民與尊重人民群眾的意愿很好地結合起來，也體現(xiàn)了人民群眾的首創(chuàng)精神。如果實踐成功的話，這種模式可以在廣州其他很多案例上推廣[17]。

人大代表應在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮咨詢與監(jiān)督作用，推動公眾參與城市公共事務的決策，為建設和諧社會作出自己的貢獻。廣州市人大代表曾德雄認為：“同德圍咨監(jiān)委”“由政協(xié)委員韓志鵬牽頭，我認為這是人大代表和政協(xié)委員進一步深入地介入社會公共生活的一個很好的方式和途徑，其他的公共事務也都應該這樣，成立由人大代表和政協(xié)委員牽頭的類似組織或機構，一方面確保公眾的參與，另一方面也使人大代表和政協(xié)委員的作用進一步落到實處，更好地形成官民良性互動的局面?！盵18]

綜上所述，同德圍地區(qū)綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會的四種功能是相互聯(lián)系、相輔相成的關系，可用下圖來表示：

注釋：

[1][13]蔣玉：《解圍同德圍》，載《南方》2012年第7期。

[2]萬慶濤：《如何讓同德圍變成“幸福圍”？》，大洋網(wǎng)2012年3月19日。

[3]靳穎姝：《救贖同德圍不是一個人在戰(zhàn)斗》，南方網(wǎng)2012年4月11日。

[4][6]羅苑尹等：《新增人口：廣州同德圍不能承受之重》，載《南方都市報》2012年4月4日。

[5]孫瑩：《廣州同德圍模式,是名人效應還是百姓問政》，南方報業(yè)網(wǎng)2012年3月20日。

[7][9]朱小勇：《廣州市人大常委專題詢問首選同德圍交通問題》，中國人大網(wǎng)2011年6月14日。

[8]陳邦明：《廣州市人大首次舉行專題詢問會聚焦同德圍治堵》，中國人大網(wǎng)2011年6月17日。

[10]秦鴻雁：《本已人滿為患,還要不停蓋樓?》，載《南方都市報》2011年6月16日。

[11]吳璇：《解決同德圍問題要30萬居民配合》，金羊網(wǎng), 2012年5月22日。

[12][14]孫瑩：《廣州同德圍30萬人困居3.6平方公里無中學無醫(yī)院》，東莞時間網(wǎng)2012年2月23日。

[15]馬向新：《同德圍綜合整治公開征求意見》，載《信息時報》2012年2月26日。

[16][17]文遠竹：《國內(nèi)城市可探索“同德圍模式”》，人民網(wǎng)2012年3月20日。

[18]張凱陽：《同德圍整治要成“模式”，還需繼續(xù)創(chuàng)新》，鳳凰網(wǎng)2012年3月24日。

（作者單位：中共廣州市委黨校）